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Efecto directo y primacía en el Derecho Europeo (I)

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Dicho Derecho se ha ido generando a lo largo de todo el proceso de integración regional iniciado con las Comunidades Europeas (CE), las cuales estaban conformadas por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero ?CECA-, creada en 1952, así como la Comunidad Económica Europea ?CEE- y la Comunidad Europea de la Energía Atómica ?Euratom-, creadas en 1957. Con el TUE, o Tratado de Maastricht, de 1992, estas tres Comunidades quedan englobadas dentro de la Unión Europea, sucediendo y sustituyendo esta última a la Comunidad Europea . Por su parte, el TFUE, o Tratado de Ámsterdam, de 1997, es el que modifica, y sustituye en su denominación, a los Tratados de las Comunidades Europeas -TCE- .

No debe confundirse, por tanto, el Derecho comunitario europeo con el Derecho de Europa, el cual hace referencia al Consejo de Europa. En este proceso, la UE se erige como una entidad supranacional con características propias y diferenciadas del Derecho internacional y del Derecho interno de los Estados miembros de la misma.

Las fuentes de las que se nutre el Derecho de la Unión Europea son de variada procedencia y naturaleza. Básicamente lo constituyen:

- Las fuentes obligatorias:

? del Derecho originario: los tratados constitutivos y los modificativos y complementarios; y

? del Derecho derivado: Reglamentos, Directivas, Decisiones. Los Actos convencionales, los Principios generales del Derecho de la UE, las Sentencias del TJUE de la UE.

- Las fuentes no obligatorias: Dictámenes y Recomendaciones.

? las fuentes sui generis:

- obligatorias: Reglamentos de régimen interno y Decisiones sin destinatario; y

- no obligatorias: Resoluciones, Declaraciones, Informas, Programas de acción común.

- las fuentes supletorias: Derecho internacional público, Derecho interno de los Estados miembros, Principios generales del Derecho, Costumbre, Doctrina científica.

Estas fuentes han permitido al TJUE colmar las carencias del Derecho primario y/o del Derecho derivado.

El Derecho primario se configura como el Derecho supremo de la UE, por el cual se culmina el ordenamiento jurídico europeo. Prevalece sobre cualquier otra fuente del Derecho comunitario, siendo el TJUE el encargado de hacer respetar esta prevalencia mediante la interposición ante él de distintos recursos, como el recurso de anulación , en cuyo caso "si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. Sin embargo, el Tribunal indicará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos."

Igualmente, el TJUE es competente en el recurso prejudicial, al indicarse en el TFUE que "El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión."

El Derecho primario incluye esencialmente los Tratados constitutivos de las Comunidades, conformados, como se ha indicado, por el TUE y el TFUE, los cuales contienen a la vez las normas formales y materiales que constituyen el marco en el cual las instituciones aplican las distintas políticas de la Unión Europea. Por tanto, son los Tratados los que determinan las normas formales sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados, basando en ellos las instituciones su poder. También establecen las normas materiales que definen el ámbito de las políticas y estructuran la acción de las instituciones en cada uno de ellos.

Por su parte, el Derecho derivado comprende los actos unilaterales y los convencionales. Respecto a los unilaterales, son tanto los indicados en el TFUE, "para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos. Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes." Como los que no figuran en dicha relación, siendo en este caso los considerados actos atípicos, como las comunicaciones, las recomendaciones y los libros blancos y verdes.

En lo que respecta a los actos convencionales, son, básicamente, los acuerdos internacionales firmados entre la Unión Europea, por una parte, y un tercer país u organización por otra; los acuerdos entre Estados miembros; los acuerdos interinstitucionales, es decir, entre las instituciones de la Unión Europea.

Por su parte, el Derecho internacional es una fuente de inspiración para el TJUE en la elaboración de su jurisprudencia, y a él hace referencia al remitir al Derecho escrito y a los usos y costumbres. Por ejemplo, para validar los acuerdos externos celebrados por la Unión Europea, para lo cual se basó en las normas del Derecho Internacional relativas al Treaty Making Power (capacidad internacional de celebrar acuerdos con terceros países y organizaciones), que se derivan de la señalada personalidad jurídica internacional que ostenta la UE.

2.- Principios generales del Derecho de la UE y papel del TJUE.

En cuanto a los principios generales del Derecho comunitario, señalar en primer lugar que éstos son fuentes no escritas establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esos principios han permitido al TJUE establecer normas en distintos ámbitos respecto a los cuales los Tratados no hacen mención alguna, por ejemplo, en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión Europea.

En ese sentido, el TJUE es una fuente formal fundamental ya que ayuda a cubrir lagunas del Derecho de la Unión. Aunque, también los tribunales ordinarios van creando jurisprudencia al aplicar Derecho de la UE, pero la interpretación del Derecho de la UE es prerrogativa del TJUE. Es por ello que está prevista la cuestión prejudicial por parte de los tribunales ordinarios de los Estados miembros, que analizaré en detalle más adelante. Por tanto, destacar que el TJUE, denominado anteriormente Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas -TJCE-, ha jugado un papel crucial como moldeador de este Derecho de la Unión Europea estableciendo en su jurisprudencia una serie de características propias y definitorias como son:

- la Primacía, principio por el cual el Derecho emanado de las Instituciones de la Unión en ejercicio de su poder normativo prevalece sobre el Derecho nacional, incluidas sus constituciones. Este carácter absoluto, o de supremacía, se fundamenta en la cesión de soberanía que los Estados miembro realizan en favor de las instituciones europeas. Tal cesión sólo es posible dotando de superioridad jerárquica a la norma comunitaria en materias de su competencia, tal como se ha fijado por sentencia del TJCE -asunto COSTA/ENEL- que analizaremos más adelante. Corresponde al TJUE el control de su aplicación y la sanción al Estado incumplidor mediante el 'recurso por incumplimiento', y al juez nacional también le compete hacer respetar este principio;

- la Aplicabilidad Inmediata, representa el principio por el que el Derecho comunitario se integra en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, de manera que no necesitan de fórmula especial alguna para que sea insertado y pase a formar parte de los distintos ordenamientos jurídicos internos. Por lo tanto, el Derecho comunitario se integra por ministerio de la ley en el Derecho nacional. No se puede tratar de evitar la normativa comunitaria en base a un eventual incumplimiento del procedimiento de recepción del Estado en cuestión. No obstante, en virtud del principio de primacía, en caso de conflicto entre la norma comunitaria y la norma interna, la primera prevalece. Se desprende que es inaplicable de pleno derecho toda disposición de la legislación nacional que sea contraria a lo establecido en la legislación comunitaria. Quedó fijado por la sentencia Simmenthal del TJCE, de 9 de marzo de 1978;

- el Efecto Directo o Aplicabilidad Directa, supone el principio por el que se establece que los particulares tienen derecho a invocar ante los tribunales ordinarios las disposiciones del Derecho comunitario, e igualmente, éstas les conceden de manera directa derechos y obligaciones, garantizando así la aplicabilidad y la eficacia del Derecho de la Unión. Quedó establecido por la sentencia Van Gend y Loos del TJCE, de 5 de febrero de 1963, por la que "el Tribunal declara que el Derecho europeo no solo genera obligaciones para los Estados miembros, sino también derechos para los particulares." La Posibilidad de Alegación se refiere a los casos en los que pese a no existir efecto directo en una norma comunitaria ésta puede ser alegada por el particular ante el juez nacional para apoyar una pretensión. Dicha posibilidad concurre en los asuntos que aquí analizamos, como también se verá más adelante;

- la Responsabilidad del Estado por incumplimiento del ordenamiento europeo, es un principio que alude a una situación en la que el Estado miembro incumple las obligaciones de transposición de una Directiva comunitaria ?o la realiza indebidamente-, lo cual genera una desprotección de los particulares por la ausencia de aplicación práctica de derechos que le corresponden acorde al ordenamiento jurídico comunitario.

El análisis del papel que se le ha encomendado al TJUE nos permitirá comprender su capacidad para primar el Derecho europeo sobre el de los Estados miembros. Así, dado el complejo entramado de relaciones económicas, jurídicas y políticas subyacentes en la creación de las Comunidades Europeas, recogidas en los Tratados constitutivos, la cuales contienen una pluralidad de normas jurídicas que se traducen en obligaciones para los Estados participantes, cuyo respeto se les impone. Desde su inicio, los autores de los Tratados constitutivos fueron conscientes de que dicha organización no podría funcionar sin la existencia de un órgano judicial dotado de todas las características propias de un auténtico poder judicial. El TJUE fue desde el primer momento un órgano único y común a las tres Comunidades Europeas, siendo una de sus instituciones. Se crea con la misión de garantizar "el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados."

Destacar que al TJUE se le encomienda no solamente asegurar el respeto del Derecho de la Unión por parte de las instituciones europeas, sino también por parte de las autoridades de los Estados miembros, y ello, además, no sólo en el plano de las relaciones entre las instituciones comunitarias, o en el de las relaciones entre Estados miembros, o aun en las de aquéllas con éstos, sino también cuando se ven afectados directamente derechos y obligaciones de particulares, sean empresas o simples individuos. En este aspecto, se indica, "Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión."

El TJUE desarrolla desde el primer momento una jurisprudencia comparable en importancia a la que tenía en sus inicios la Corte Suprema de los Estados Unidos de América, ya que se funda en la consagración de su primacía sobre el derecho interno de los Estados miembros y de su aplicabilidad mediante el efecto directo. Por medio del reconocimiento y la aceptación de ambos principios, no exento de problemas por parte de los Estados y sus jurisdicciones internas, se ha logrado un sistema jurídico-institucional de carácter supranacional que tiene más que ver con una construución federal, aunque de carácter limitado, que con un organismo internacional al uso, y que extiende su manto protector no sólo a los Estados miembros sino también a las personas, sean naturales o jurídicas. Por tanto, para el Tribunal, la primacía es la regla fundamental para la existencia de la Comunidad, dado que no sólo contribuye a la integración, sino que condiciona la existencia misma de la construcción europea.

Llegado a este punto, comentamos en los siguientes apartados dos sentencias del TJUE por las que quedan establecidos los principios de efecto directo y de primacía en el Derecho europeo.

3.- El principio del efecto directo y el de responsabilidad de un Estado miembro por daños causados a particulares como consecuencia de una violación del Derecho Comunitario en el Derecho europeo.

En concreto, comentaremos cómo este principio pasa a formar parte del acervo de la Unión a través de la sentencia del entonces TJCE, de 19 de noviembre de 1991, denominado Asunto Francovich (Italia), C-6/90, más concretamente se trata de los asuntos acumulados Francovich, Bonifacci y otros treinta y tres demandantes, C-6/90 y C-9/90, establece el principio de responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por violaciones del Derecho comunitario por el cual se ha consagrado un deber de reparación de daños que abarca, en principio, la violación de cualquier norma comunitaria. Como analizaremos más adelante, serán normalmente las Directivas no transpuestas o mal transpuestas las que generarán la mayoría de los supuestos, en especial cuando sus disposiciones no reúnan los requisitos del efecto directo, como en el caso que nos ocupa (como ya analizaré más adelante, atiende a la especificidad de tratarse de personas las agraviadas).

Así, en la Unión Europea, tanto las actividades de las autoridades comunitarias como el respeto del derecho comunitario por los Estados miembros están sujetas al control del TJUE de la Unión Europea. En este último caso se fiscaliza, básicamente, a través del recurso por incumplimiento, tal y como se recoge en el artículo 258 del TFUE, "Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a ese dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al TJUE de la Unión Europea" Igualmente, el artículo 259 establece la posibilidad de interponer recurso ante el TJUE a cualquier Estado miembro que considere que otro Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, si bien ha de someter previamente el asunto a la Comisión quien emitirá dictamen motivado una vez que los Estados miembros interesados hayan podido formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio. No necesitando el dictamen de la Comisión si ésta no la hubiese emitido en el plazo de tres meses desde su solicitud. El TJUE de la UE tiene la potestad de imponer el pago de una suma a tanto alzado o una multa coercitiva a los Estados miembros que incumplan cualquiera de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, aparte de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del TJUE, lo cual requiere un segundo procedimiento incoado a instancias de la Comisión. Más específicamente, el artículo 260.3 recoge "Cuando la Comisión presente un recurso ante el TJUE en virtud del artículo 258 por considerar que el Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, podrá, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado y que considere adaptado a las circunstancias. Si el Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, podrá imponer el Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión..."

Se desprende de lo indicado anteriormente que a diferencia de lo que tradicionalmente ha ocurrido en el marco de los ordenamientos internacionales, la competencia del TJUE de la Unión Europea en este ámbito es obligatoria, exclusiva y está aplicada por un organismo independiente. En este sentido, puede afirmarse sin duda que la posibilidad de resolver los recursos por incumplimiento del ordenamiento de la Unión, dictando sentencia y haciéndolas acatar, revela claramente la especificidad de la construcción institucional y jurídica de la Unión.

Por lo antedicho, la responsabilidad de los Estados miembros por violación de la normativa de la Unión puede generarse respecto a las instituciones europeas y respecto a los restantes Estados miembros. Falta otra categoría de sujetos a los que también puede afectar la responsabilidad de los Estados miembros por dicha violación del ordenamiento jurídico europeo: los particulares. En este caso el TFUE no indica nada, tal y como hemos visto en los artículos 258 a 260.

Por situar la importancia de la sentencia para el Derecho de la Unión Europea (en el momento de la sentencia conocido como Derecho comunitario o de las Comunidades Europeas), se hace necesario precisar que éste es el conjunto de normas y principios que determinan el funcionamiento, y las competencias de la Unión Europea. Se caracteriza por tratarse de un orden jurídico sui generis, diferenciado del Derecho internacional, así como del orden jurídico interno de los Estados miembros.

De lo anterior se desprende la importancia que tiene para el Derecho europeo la sentencia dictada por el TJCE, de 19 de noviembre de 1991, conocida como asunto Francovich y Bonifacci. Estos asuntos acumulados que motivaron dicha sentencia enfrentaban a Andrea Francovich, a Daniela Bonifacci y a otros treinta y tres trabajadores contra el Estado italiano, a partir de la no transposición por parte de éste de una Directiva comunitaria. En concreto, la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, la cual otorgaba un mínimo de protección a los trabajadores asalariados frente a los empresarios que se declarasen en estado de insolvencia, disponiendo que los Estados miembros tenían hasta el 23 de octubre de 1983 para adecuar la norma comunitaria a sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales: en caso de insolvencia del empleador, los trabajadores perjudicados debían poder recibir de las instituciones de garantía competentes en cada Estado miembro, el pago de los créditos impagos resultantes de los contratos de trabajo, que se refirieran a la retribución correspondiente al período anterior a una fecha determinada por el propio Estado miembro. Cada uno de ellos, en virtud de los márgenes de apreciación propios de las Directivas comunitarias, tenían la facultad de optar por: a) la fecha en que se produjera la insolvencia del empresario; b) la fecha del preaviso de despido al asalariado afectado; o c) el momento en que se produjera la insolvencia del empresario o la terminación del contrato de trabajo o relación laboral producida en razón de la citada insolvencia. Correspondía pues a cada Estado miembro que, en caso de no disponer del mismo, se procediera a la creación de un mecanismo de garantía mínima para tales créditos exigibles en concepto de salarios.

En el punto 1 de la motivación de la sentencia se dice textualmente: "Mediante resoluciones de 9 de julio y de 30 de diciembre de 1989, recibidas en el TJUE respectivamente el 8 y 15 de enero de 1990, la Prefectura de Vicenza (asunto 6/90) y la Prefectura de Bassano del Grappa (asunto 9/90), plantearon con arreglo al entonces artículo 177 TCE, diversas cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del párrafo tercero del artículo 189 TCEE, así como de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las alegaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO L 283, p.23; EE 05/02, p.219)."

La controversia y posterior sentencia del Tribunal surge, como ya he avanzado anteriormente, porque habida cuenta que la responsabilidad de los Estados miembros por violación de la normativa comunitaria se puede generar respecto de tres categorías de sujetos: las Instituciones comunitarias, los restantes Estados miembros, y los particulares, sin embargo, el ordenamiento comunitario prevé el procedimiento para arbitrar el reconocimiento de dicha responsabilidad en los primeros dos supuestos, por vía del recurso por incumplimiento previstos en los artículos 169 y 170 TCEE (actuales 258 y 259 del TFUE), no previendo ninguna fórmula en caso de que los afectados sean particulares. Esta sentencia resuelve esta laguna, al reconocer por primera vez, el principio de responsabilidad de un Estado miembro por daños causados a particulares como consecuencia de una violación del Derecho Comunitario; y lo hace sosteniendo que el mismo resulta inherente al sistema del Tratado.

El Tribunal se apoya en la propia naturaleza del ordenamiento europeo, y en especial en el artículo 5 del Tratado de Roma (ha quedado derogado en el TFUE y sustituido, en sustancia, por el artículo 4, apartado 3, del TUE) el cual decía "...Los Estados miembros deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del Derecho comunitario, y por consiguiente, para eliminar las consecuencia ilícitas de una violación del mismo", por lo que afirma que la plena eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada, y la protección de los derechos debilitada, si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando sus derechos fueran lesionados por una violación del Derecho comunitario imputable a un Estado miembro.

El juez italiano, utilizando las prerrogativas otorgadas por el artículo 177 TCEE (actual artículo 267 del TFUE), decidió remitir tres cuestiones prejudiciales al TJCE, relativas, una, al efecto directo de los artículos 3 y 4 de la Directiva en cuestión; otra, a la responsabilidad subsidiaria del Estado respecto a los derechos de los trabajadores en el supuesto de no haber ejecutado correctamente la mencionada norma comunitaria; y la tercera referente a la determinación de la garantía mínima que, de no existir tal responsabilidad, debería quedar asegurada por la administración pública nacional en favor de los asalariados.

Es importante destacar que el aludido artículo 267 del TFUE ha dejado claro que "el TJUE de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: ...sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal". Por su parte, a tenor de lo dispuesto en el artículo 258 del TFUE, se puede sancionar al Estado miembro correspondiente ante la inobservancia de la obligación de presentar cuestiones prejudiciales a través del procedimiento por incumplimiento del Tratado, lo cual constituye una violación del mismo.

Con respecto a la primera, el TJCE concluye que, si bien los preceptos citados resultan incondicionales y suficientemente precisos en lo relativo a la determinación de los beneficiarios de la garantía y al contenido de la misma, dichos elementos no bastan para que los particulares puedan prevalerse de las mencionadas disposiciones ante los tribunales nacionales, ya que no se cuenta con disposiciones suficientemente claras e incondicionales en relación a los sujetos obligados a prestar la citada garantía; no se precisa pues, la entidad del deudor de la misma. En consecuencia, el Tribunal deniega el efecto directo a los artículos 3 y 4 de la Directiva 80/987/CEE, y al no estar aún transpuesta en Italia, tal carencia de efecto directo genera en dicho país una desprotección a los particulares que debe verse subsanada.

Con respecto a la segunda cuestión planteada, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas procede al reconocimiento del principio, desconocido hasta ese momento, de la responsabilidad de un Estado miembro por daños derivados del incumplimiento de obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Lo hace reconociendo la existencia de una laguna en el Tratado y aludiendo al sistema de interpretación conforme a los principios generales como modo de resolver una cuestión. En este sentido dice el Tribunal que "...a falta de disposiciones del Tratado que regulen de forma expresa y precisa las infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, corresponde al TJUE en virtud del artículo 164 TCEE, pronunciarse sobre tal cuestión según los métodos de interpretación generalmente admitidos, recurriendo, en particular, a los principios generales del sistema jurídico comunitario y, en su caso, a principios generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros". Para descubrir la existencia de este principio de responsabilidad, que en sentencias posteriores el TJCE declara como inherente al sistema mismo del Tratado, los magistrados europeos se basan en otros dos principios propios del ordenamiento jurídico comunitario; a saber, el de la plena eficacia del Derecho comunitario, y el de lealtad comunitaria y obligación de cooperación (artículo 4.3 TUE).

En virtud del primero, el Tribunal afirma que "...el mismo quedaría en entredicho, y la protección de los derechos que reconoce resultaría debilitada, si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener reparación cuando sus derechos se vieran lesionados por una violación del Derecho comunitario imputable a un Estado miembro". En cuanto al segundo, recuerda el Tribunal el artículo 5 TCEE (como ya se ha indicado, derogado por el TFUE y sustituido, en sustancia, por el artículo 4, apartado 3, del TUE) que impone a los Estados miembros la adopción de "...todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión" que, por tanto, les incumben en virtud del Derecho de la Unión, entre las cuales se incluye la de hacer frente a las consecuencia ilícitas de una violación del Derecho comunitario Así, dice el Tribunal que "a falta de disposiciones del Tratado que regulen de forma expresa y precisa las infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, corresponde al TJUE en virtud del artículo 164 TCEE" (artículo derogado por el TFUE y sustituido sustancialmente por el artículo 19 del TUE) "pronunciarse sobre tal cuestión según los métodos de interpretación generalmente admitidos, recurriendo, en particular, a los principios generales del sistema jurídico comunitario y, en su caso, a principios generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros".

Sin embargo, para que este principio sea extensible a todo daño causado por una violación al Derecho comunitario y permita la indemnización correspondiente, el TJCE exige la concurrencia de tres requisitos indispensables. En primer lugar, que el resultado prescrito por la Directiva implique la atribución de derechos en favor de particulares; en segunda instancia, que el contenido de esos derechos pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la Directiva; y por último, que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas. No es posible pues, continuar concibiendo una escala gradual en cuanto al incumplimiento de los Estados miembros con tres fases sucesivas: el efecto directo, la interpretación del Derecho nacional a la luz de la letra del Derecho de la Unión, y la responsabilidad del Estado por incumplimiento, dado que ésta coexiste siempre con el efecto directo y no cobra vigencia solamente ante la inaplicabilidad de aquél. Si bien, a falta de una normativa comunitaria, es en el marco del Derecho de cada Estado miembro en el que se desarrolla la reparación, el TJCE hace hincapié en que este principio es propio del Derecho comunitario y nunca puede verse menoscabado por las previsiones existentes en los Derechos internos. Así, concluye su sentencia sosteniendo que las condiciones de fondo y de forma exigidas por los legisladores nacionales en la materia no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna, ni tampoco articularse de manera que hagan excesivamente difícil o prácticamente imposible la obtención de la indemnización. En esta línea, agrega el Tribunal en sentencias posteriores, la obligación de reparar no puede limitarse a los daños surgidos con posterioridad a la sentencia que declara el incumplimiento.

Este nuevo principio de responsabilidad es aplicable a cualquier violación del Derecho comunitario por parte de un Estado miembro, con independencia del poder u órgano interno por cuya acción u omisión se haya generado el incumplimiento. El Tribunal entiende pues, que el incumplimiento existe cualquiera sea el órgano cuyo comportamiento por acción o por omisión se encuentre en el origen de la infracción, inclusive, como ya sostenía en la sentencia Comisión versus Bélgica, de 5 de mayo de 1970, al tratarse de una institución constitucionalmente independiente.

Entre las Conclusiones alude a la responsabilidad del legislador nacional, sosteniendo que "una vez que existe el tipo en que consiste la acción de responsabilidad, un Estado miembro no puede alegar la naturaleza del poder público cuya responsabilidad se encuentra supuestamente comprometida para privar de ella a los particulares o incluso para poner en entredicho la eficacia del Derecho comunitario".

Así, el TJCE declara que la responsabilidad es aplicable también, cuando el incumplimiento reprochado es atribuido al legislador nacional.

Sin embargo, recuerda que para que pueda demandarse indemnización debe analizarse con detenimiento la naturaleza de la violación causante del perjuicio, y el órgano jurisdiccional nacional debe tener en cuenta el grado de claridad y precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que brinda para su transposición, el carácter excusable o inexcusable, la circunstancia de que actitudes adoptadas por una institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, así como la adopción o el mantenimiento de medidas o prácticas nacionales contrarias al Derecho de la Unión.

Por último, indicar que el efecto directo "reviste dos aspectos: un efecto vertical y un efecto horizontal. El efecto directo vertical interviene en las relaciones entre los particulares y el Estado, lo que significa que los particulares pueden prevalerse de una norma europea frente al Estado. [Por su parte] El efecto directo horizontal interviene en las relaciones entre particulares, lo que significa que un particular puede prevalerse de una norma europea frente a otro particular. Según el tipo de acto en cuestión, el Tribunal de Justicia admite o el efecto directo completo, es decir, un efecto directo horizontal y un efecto directo vertical, o el efecto directo parcial, que se limita al efecto directo vertical."

*Juan José Rodríguez Guerra es Máster en Unión Europea por la UNED , donde realiza su Tesis doctoral, y es profesor de Ciencia Política y Sociología en UNED-Las Palmas.

Juan José Rodríguez Guerra*

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