El mito del poder constituyente

El camino hacia una nueva Constitución resulta relativamente imprevisible; no será sencillo orientarse en él. Pero tampoco cabe reducir tal complejidad apelando a nociones simplificadoras que, en lugar de desvelar la realidad, sirven más bien para disfrazarla. Una de las ideas que conviene usar con cierta cautela es la del poder constituyente, atribuido al pueblo y que se considera por principio ilimitado.

Y, sin embargo, como explicaba con acierto y detalle hace ya casi tres décadas José Juan González Encinar en un artículo titulado La Constitución y su reforma, “ni el pueblo hace la Constitución ni el poder de hacer la Constitución es un poder ilimitado”. Aquí me limitaré a glosar la primera de estas dos proposiciones. Antes, en cualquier caso, debo recordar que tampoco el título de mi texto no es original: está tomado de un interesante libro de Juan Luis Requejo, que, desde presupuestos teóricos muy distintos, aborda especialmente la segunda cuestión, referida a los límites del poder constituyente; un tema sobre el cual, sin duda, también convendría volver.  

El pueblo, en efecto, nunca hace las constituciones. No es, desde luego, autor de la Constitución de 1978; pero tampoco tiene sentido suponer que vaya a jugar un papel determinante en la redacción de un nuevo texto constitucional. ¿Por qué es necesario, sin embargo, atribuirle el poder constituyente? ¿Qué significa en realidad tal idea?

Una Constitución cumple varias funciones; entre ellas está la de organizar los poderes del Estado: establece quienes los ejercen, las competencias que corresponden a cada uno, los procedimientos que deben seguir en cada caso. Por eso se dice que, dentro de un Estado constitucional, ya no existe un poder público: éste resulta dividido desde su mismo origen, por la Constitución que lo crea. Y los diversos poderes públicos están siempre limitados: no cualquiera puede ejercerlos de cualquier modo y sobre cualquier materia, sino que viene atribuidos a sujetos concretos; que además, si desean que su actuación sea reconocida como propia del Estado, han de actuar de un determinado modo y sobre ámbitos delimitados de antemano. Peter Häberle ha escrito, invocando precedentes anteriores, que el Estado no alcanza más allá de lo que determina su Constitución.

Ahora bien: si los poderes del Estado se consideran vinculados por la Constitución, hemos de suponer que ésta procede de un poder superior a ellos. Teniendo en cuenta que entre esos poderes limitados está el legislador democrático, que representa al pueblo, el único poder que puede considerarse superior a él, y creador por tanto de la Constitución, ha de ser el pueblo mismo. Esto se corresponde con la tradicional doctrina del contrato social, conforme a la cual sólo el pueblo está legitimado para dotar a la organización política de su forma inicial, para constituirla mediante reglas jurídicas vinculantes: en el pueblo reside el poder constituyente. La Constitución de los Estados Unidos comienza precisamente así: “We, the people of the United States”.

De este modo, con la actuación del poder constituyente, que consiste precisamente en aprobar la Constitución, queda suprimido todo poder arbitrario, al margen del Derecho. Todos los poderes ulteriores serán ya poderes constituidos, vinculados por la Constitución. A partir de ese momento ni siquiera hay un pueblo que pueda organizarse libremente de acuerdo con decisiones tomadas al margen de cualesquiera formalidades; el poder constituyente desaparece en cuanto ha cumplido su tarea, y sólo quedan tras él personas individuales, titulares de derechos fundamentales, que actúan dentro del marco que la Constitución les ofrece.

Pero todo esto descansa sobre una ficción; porque tampoco antes de la aprobación de la Constitución ha existido nunca ese pueblo desprovisto de toda regla que, mediante un acuerdo general formado en plena libertad, da forma al Estado y organiza los poderes públicos. Hay casos en que esto resulta particularmente evidente; por ejemplo, la Constitución alemana de 1949, aún vigente, fue en buena medida impuesta por las fuerzas de ocupación aliadas; es imposible atribuir su adopción a un pueblo que ni siquiera fue consultado en referéndum. Más en general, la aprobación de la Constitución, un texto siempre complejo y prolijo, nunca es en democracia un acto de voluntad simple emanado de un sujeto homogéneo, sino el resultado de un proceso más o menos dilatado en el tiempo, que en concreto puede haber sido articulado de modos muy diferentes, en el que en todo caso intervienen multitud de grupos interesados en que la Constitución preserve sus particulares expectativas y en que recoja sus ideas fundamentales. El pueblo “se compone de un conjunto de grupos con intereses propios y distintos, o contradictorios”, decía José Juan González Encinar, y “el poder constituyente lo ejercen las fuerzas políticas representativas de las distintas aspiraciones e intereses”; “el poder «real» para hacer la Constitución corresponde a los partidos”, resumía de forma provocativa.

El pueblo en cuanto poder constituyente se presenta, pues, como un mito: un sujeto imaginario cuya existencia permitiría explicar de modo simplificado hechos reales, en este caso la vigencia del principio de supremacía de la Constitución: se trata de respetar la Constitución “como si” la hubiera creado el pueblo. Ahora bien: si incurrimos en una mitificación de la historia, y pretendemos hacer pasar el relato mitológico por verdad histórica, nos colocamos bajo la amenaza de su correlativa demonización. Ambos procesos, que compiten a la hora de minusvalorar la complejidad del pasado, se han dado en España, y sus consecuencias resultan perturbadoras.

La mitificación de la historia consistió en atribuir al proceso histórico real que llevó a la aprobación de la Constitución, en el marco de una más amplia “transición”, las cualidades ideales del poder constituyente. Así se forjaron el supuesto carácter modélico de esa transición, las virtudes heroicas de sus protagonistas, la actitud ejemplar del pueblo en su conjunto, que habrían permitido la adopción de un texto de consenso capaz de reflejar las pretensiones y expectativas del conjunto de los españoles de modo satisfactorio para todos. La Constitución encarnaría la verdadera voluntad del pueblo español, que habría salido a la luz a través de un procedimiento democrático intachable.

Nadie que recuerde aquel tiempo con alguna precisión se dejará engañar por tal relato. Pero, convertido en verdad oficial y divulgado mediante la publicidad y la propaganda, instala entre la ciudadanía el siguiente mensaje: la Constitución merece respeto porque “de verdad” se corresponde con la obra del pueblo mismo, fruto de su acción concreta en un momento histórico singular. Ese mensaje resulta peligroso para la propia Constitución. De un lado, dado que el pueblo es una magnitud histórica, no es fácil justificar que las generaciones del presente se sujeten a lo decidido por las generaciones pasadas. De otro, y sobre todo, el relato no resiste la crítica de los historiadores; resulta muy sencillo poner en evidencia sus sesgos y tergiversaciones. Y entonces, al haber colocado la historia ficticia como fundamento de la supremacía de la Constitución, el simple análisis crítico de los hechos pasados, una actividad intelectual necesaria y perfectamente legítima, queda de inmediato y por sí solo convertido en una impugnación de tal supremacía. Falsear la historia con la intención de cimentar la fuerza normativa de la Constitución supone un error, porque implica que el simple conocimiento objetivo de la historia, que el tiempo inevitablemente aporta, conmoverá los fundamentos mismos de esa Constitución.

El empeño oficial por mitificar la historia anima a reaccionar proponiendo su demonización. Esta tendencia no se conforma con el análisis crítico de los hechos, sino que, a partir de ellos, pretende invertir el argumento: la Constitución, creada en condiciones no democráticas, sería incapaz de cumplir hoy sus funciones justamente a causa de sus taras originarias. Los males actuales derivarían de un pecado original, cometido por nuestros padres en un momento más o menos remoto y que nos habría conducido hasta la situación presente de modo casi inevitable, sin responsabilidad significativa de las generaciones que se han ido sucediendo en los últimos cuarenta años. Este argumento determinista invita a suponer que todos los problemas se podrían superar mediante un nuevo comienzo virginal: con una verdadera actuación del poder constituyente del pueblo, el único capaz de aprobar una Constitución legítima. Ahora bien: este es un poder que, como hemos dicho, en realidad no existe. Es correcto constatar que el pasado no se corresponde con el mito; pero ello no debería conducirnos al ensueño de su advenimiento futuro.

Quien promueva una nueva Constitución debiera hacerlo, en definitiva, sin centrar el relato en el mito del poder constituyente. A fin de cuentas, tampoco resulta imprescindible; algunos autores, como Konrad Hesse, han logrado ofrecer una fundamentación plausible para la fuerza normativa de la Constitución democrática sin necesidad de invocarlo. Se trataría ahora de poner en marcha un proceso que permitiera asegurar a los ciudadanos una existencia digna, lo que comprende la garantía efectiva de su libertad, de la igualdad  básica en las condiciones materiales necesarias para disfrutarla y de su derecho a participar de modo efectivo en la definición y la gestión de los asuntos públicos. Es evidente que los propios ciudadanos habrán de participar en tal proceso en condiciones de libertad e igualdad. Pero, si de verdad confiamos en que la nueva Constitución tendrá capacidad real para cumplir satisfactoriamente esas funciones, será innecesario enfatizar su respaldo mitológico.