En funciones: De las polémicas adjudicaciones de Fraga en 2005 a la prórroga de ENCE
¿Qué puede y qué no puede hacer un Gobierno en funciones? ¿Es lícito que un Ejecutivo ya cesado adopte decisiones de importante calado social y que tendrán efectos durante varias décadas -como es el caso de la prórroga a ENCE- o que comprometen la acción de su sustituto? La decisión adoptada por el Ministerio, que puede permitir que la pastera ocupe las instalaciones de Lourizán hasta el año 2073, así como la demora en la investidura de un nuevo presidente en España, alargando la duración del actual Ejecutivo, hacen emerger el debate sobre la actividad de los gobiernos en funciones y sus límites. Un debate que, por ejemplo, vivimos hace una década al hilo de las polémicas acciones de los últimos consejos de gobierno de la Xunta de un Manuel Fraga que veía desaparecer su poder.
La Ley 50/1997 limita en su artículo 21 la gestión del Gobierno en funciones al “despacho común de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, excepto casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justificase, cualquier otra medida”. En este sentido, la propia ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Isabel García Tejerina, se lavó las manos el pasado martes afirmando que la prórroga era “una resolución administrativa” en la que “no interfiere para nada el Gobierno”, enmarcando de forma cuestionable la decisión en ese carácter de despacho ordinario de asuntos.
De igual manera, en diciembre el Parlamento gallego aprobó, con los votos favorables de PP y PSOE y la abstención de AGE y BNG, la Ley de transparencia y buen gobierno, que en su artículo 57 regula las funciones de los ejecutivos en funciones. La ley reitera las limitaciones presentes en la norma estatal (“el Gobierno deberá limitar su gestión al despacho de asuntos ordinarios”), pero añade que debe evitar “adoptar medidas que condicionen aquellas que deba definir el Gobierno que lo sustituya”. La Ley de transparencia y buen gobierno enumera una serie de prohibiciones más extensa y explícita que las de la norma estatal. El Ejecutivo no puede remitir proyectos de ley al Parlamento, pero tampoco “autorizar convenios y acuerdos” con el Gobierno central o con otras CC.AA. Y no puede igualmente “adquirir compromisos de gasto que no tengan la consideración de gasto corriente”, ni “aprobar convocatorias de pruebas de acceso o de provisión de puestos de trabajo para cualquier categoría de empleado público”, ni “aprobar o modificar las relaciones de puestos de trabajo en el sector público autonómico”. La norma, aprobada por la cámara hace más de un mes, todavía no ha sido publicada en Documento Oficial de Galicia y por lo tanto aún no ha entrado en vigor.
La futura ley gallega avanza en una concreción de la que carece la Ley 50/1997, sobre la que se ha discutido mucho -incluso en una muy debatida sentencia del Tribunal Supremo de 2005- y en la que los límites y excepciones declaradas (esos “casos de urgencia”) aún no han quedado totalmente claros. Estos límites adquieren mayor importancia en momentos en los que, ante un cambio de color político en los Gobiernos, el Ejecutivo saliente adopta una serie de decisiones de última hora (como hizo el PP en Galicia en 2005) que su sucesor no puede revertir. Y, también, en la inédita situación que vive en la actualidad España, por la demora en investir un nuevo presidente.
Y después de ENCE, ¿Garoña?
Un Gobierno en funciones no puede legislar, pero sí aprobar decretos-ley, una fórmula habitual para el Ejecutivo dirigido por Rajoy incluso en el ejercicio normal de la legislatura, ya que dictó 73 decretos-ley, uno por cada dos leyes aprobadas (143). Asimismo, puede adoptar otras decisiones (adjudicaciones de obras, servicios y otros contratos, concesiones de permisos...) que indiscutiblemente condicionan la gestión futura. Por ejemplo, la concesión de la prórroga a ENCE podría ser revocada por un nuevo Gobierno, pero la decisión adoptada por los actuales responsables del Ministerio podría otorgarle a la empresa unos derechos en base a los que podría reclamar fuertes indemnizaciones por lucro cesante.
En los últimos días comienza a hablarse cada vez con más intensidad de la posibilidad de que el actual Ejecutivo le conceda a la central nuclear de Garoña los permisos necesarios para seguir operando durante 17 años más. La central burgalesa, cerrada en 2012 y que superó ampliamente su vida útil, podría reabrirse gracias a las presiones de ENDESA e Iberdrola y a la postura del Gobierno, que permitió que los propietarios de Garoña pudieran solicitar una renovación de la explotación en vez de tener que pedir una nueva autorización de explotación, lo que implicaría mayores exigencias. El ministro de Industria en funciones, José Manuel Soria, afirmó recientemente que “no nos podemos permitir el lujo de prescindir de Garoña” y señaló que la central “podrá seguir abierta y operando” si cumple “con los requisitos”. Soria parece emplear el mismo argumentario ya expuesto por García Tejerina de limitarse a dar cumplimiento a una serie de trámites administrativos prefijados. Los colectivos contrarios a la central alertan de que si Garoña recibe ahora los permisos el futuro Gobierno podría ver dificultada la posibilidad de revocárselos.
El caso de Fraga (y Feijoo) en 2005
En los últimos meses se han denunciado en varios territorios del Estado algunas decisiones adoptadas por Gobiernos en funciones, principalmente del PP, que venían de perder el poder en las elecciones municipales y autonómicas del 24 de mayo. Así sucedió en Castilla-La Mancha o en la ciudad de Madrid. Con todo, uno de los casos más escandalosos de toma de decisiones relevantes e impropias a cargo de un Ejecutivo en funciones fue el sucedido en Galicia en 2005, una vez consumada la pérdida de la mayoría absoluta del Partido Popular, y a la espera de la constitución del Gobierno PSdeG-BNG.
Aquel último Ejecutivo de Manuel Fraga (con Alberto Núñez Feijoo como vicepresidente) adjudicó dos licencias para televisiones digitales de ámbito autonómico (a La Voz de Galicia y a la Cadena Cope), una decisión que aunque fue “revisada” por el Bipartito, quedó cimo definitiva. De igual manera, aprobó un Plan Acuícola que sí fue modificado parcialmente en 2006 por el Gobierno de Emilio Pérez Touriño. Además, realizó importantes adjudicaciones de obras, entre ellas actuaciones en la Ciudad de la Cultura que sumaban más de 100 millones de euros y que marcaron en los años siguientes el desarrollo de este proyecto y las posibilidades de modificarlo. La argumentación empleada por los populares, al igual que en el caso de ENCE, fue la de que se trataba de actos administrativos, no de Gobierno, y que quien adjudicaba era la mesa de contratación y no la Xunta.
Finalmente, aquel Gobierno autorizó 39 convenios con Ayuntamientos, la mayor parte del PP, y algunos incluso sin proyecto previo. Estaba prevista también la adjudicación de 63 licencias locales de TDT, seis emisoras de radio de ámbito autonómico y otras 66 municipales, pero la decisión quedó en suspenso. Ante las críticas por la intensa actividad de última hora, Fraga declaró que “mientras estemos ahí, cumpliremos con nuestro deber”, asegurando que tenía “la conciencia muy tranquila” y que se había limitado a gestionar “cosas urgentes demandadas por la opinión pública”.
