¿Cuántas leyes son demasiadas?

Una de las funciones principales de los parlamentos es legislar. De hecho, lo principal, lo que más se conoce o por lo que suele destacar la labor de los parlamentos es por las leyes que se aprueban. De igual forma, hay presidentes y primeros ministros que se juegan parte de su capital político en la aproblación (o derogación) de ciertas leyes. Por ejemplo, el presidente Zapatero es mundialmente conocido por su empuje a la ley 13/2005, más conocida como la de matrimonios del mismo sexo. Justo recién, el parlamento australiano ha aprobado una ley en el mismo sentido que la española –no sin algún disgusto dentro del partido del primer ministro conservador Turnbull-, y esperemos sigan otros parlamentos en todo el globo. Caso contrario es el actual presidente de los Estados Unidos que está intentando derogar la obra legislativa de su antecesor. Por lo tanto, es evidente que las leyes son importantes.

No todas las leyes tienen el mismo impacto mediático - unas se conocen más que otras- y seguramente algunas desconocidas nos afectan de formas que ni siquiera pensamos. Pero todas ellas, las más vistosas y las menos, emanan de los parlamentos. En España, además de los diputados de la Carrera de San Jerónimo, también aprueban leyes los respectivos parlamentos autonómicos. Obviamente, el parlamento estatal es el que más leyes ha aprobado porque el estado de las autonomías se desarrolla unos años después de que se instaura la democracia, y porque mientras muchas competencias no estaban transferidas era el gobierno central quien legislaba. Desde 1980, un total de 1394 leyes.

En esta entrada, voy a presentar la evolución de la producción de leyes de algunos parlamentos autonómicos. Parece razonable esperar que aquellos territorios que proclaman tener un carácter o hecho diferencial legislarán más, en todas aquellas áreas que puedan y tengan competencias, que aquellos territorios que no la reclaman. Como es sabido, en España el estado de las autonomías se desarrolló a dos velocidades. Por un lado, están las autonomías de vía rápida –País Vasco, Catalunya, Galicia y Andalucía- y, por otro, las de régimen general, el resto. De forma bastante precisa, esta clasificación se ajusta a la división entre aquellos territorios desde los que se proclama una especificidad y aquellos territorios en los que no. ¿Hay diferencias significativas respecto al número de leyes que han aprobado?

Para responder a esta pregunta, en esta entrada he recogido la producción legislativa de tres comunidades de vía rápida con la excepción de Andalucía y 4 de régimen general: Aragón, Asturias, Murcia y Castilla La Mancha. La razón que justifica la elección de estos territorios y no otros son dos. La primera es que permite la comparación de la producción de leyes entre comunidades de vía rápida y de régimen general. La segunda es más pedestre: la facilidad a la hora de recolectar los datos. Si bien se pueden conseguir todas las leyes aprobadas por todos los parlamentos autonómicos, estos siete lo ponen a disposición de manera tan simple y sencilla que hasta quien escribe esto, ha conseguido dichos datos en un plazo de tiempo razonable.

¿Qué dicen los datos? Destaco cuatro resultados. En primer lugar, hay una Comunidad con un desarrollo legislativo muy diferenciado. Como se ve en el primer gráfico, desde 1980 Catalunya ha aprobado un número de leyes muy superior al resto. En concreto, 701 leyes. Cierto es que en esta comunidad se desarrolla la autonomía en 1980 y que había muchas aspiraciones históricas de autogobierno. Pero también se puede decir lo mismo del País Vasco y en el mismo periodo han promulgado 404 leyes. De hecho, Aragón, comunidad de régimen general, ha aprobado 442 leyes en un periodo más breve (desde 1983) y ocupa el segundo lugar, seguido por Galicia. De aquí también se deriva que las diferencia entre comunidades de vía rápida y aquellas de régimen general no es significativa, con la excepción de Catalunya. O dicho de otra forma, es en Catalunya donde se observa una acción legislativa muy por encima del promedio del resto de comunidades.

En segundo lugar, puesto que no todas las comunidades desarrollan sus competencias de igual forma a lo largo del tiempo, tiene sentido calcular el promedio de leyes aprobadas durante un año. Aquí, las diferencias apuntadas entre Catalunya y el País Vasco se hacen aún más importantes. Mientras los primeros aprueban un promedio de 18.4 leyes por año, los segundos pasan 10.6, con resultados muy similares a Galicia, Murcia y Castilla La Mancha. Asturias queda por debajo (7.7 al año) y Aragón por encima con 12.6.

En tercer lugar, es interesante ver la evolución del número de leyes en estos últimos tiempos entre las comunidades de vía rápida, especialmente entre Catalunya y País Vasco. Hasta 1983, los números son muy parejos. A partir de entonces, en Catalunya hay tres picos de producción legislativa (1991, 2001 y 2010) con 30 leyes o más aprobadas en ese año. Si bien es posible que los gobiernos intenten aprobar las leyes que les interesa antes de las siguientes elecciones, tan solo las de 2010 coinciden con año electoral. Tampoco parece que la ‘agitación’ nacionalista en dichos territorios venga acompañada de una mayor producción legislativa. Si ponemos los datos en el contexto político de Euskadi, vemos como durante 2003 y 2005 –el plan Ibarretxe se aprueba en 2004 en Vitoria- se aprueban un total de 23 leyes. En Catalunya desde 2013 se han aprobado 73.

Por último, comparamos si en Catalunya los gobiernos conservadores han legislado más o menos que los progresistas. En Catalunya, Pujol gobernó durante algo más de 23 años en los que se aprobaron 461 leyes, superando las 19 leyes por año. Los gobiernos progresistas liderados por Maragall y Montilla –sumaron 146, un promedio de casi 21 leyes anuales. Los gobiernos liderados por Artur Mas –quien es Presidente desde enero de 2011 hasta enero de 2016- aprueban 68 leyes, un promedio anual de 13.6 por año, casi el mismo promedio que los dos años del gobierno de Puigdemont. Dicho de otro modo, entre los primeros gobiernos conservadores y los del tripartito, no hay grandes diferencias en lo que al número de leyes se refiere. En cambio, desde 2011, la producción legislativa baja significativamente.

En definitiva, con la excepción de Catalunya, las siete comunidades de esta entrada han producido un numero parecido de leyes. La inclusión del País Vasco descarta el factor ‘nacionalista’, con independencia de cómo se defina. Estos datos abren varias cuestiones como las razones por las que en Catalunya se ha legislado más que en el resto de los territorios, si bien desde 2011 la actividad legislativa catalana se reduce.