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Del déficit 2016 a los PGE 2017: se buscan ingresos

El esfuerzo fiscal a realizar este año es considerablemente mayor al de los últimos cuatro ejercicios, pero el contexto de 2017 permite plantear unos presupuestos con ajustes menos dolorosos de lo que cabía esperar hace unos meses

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El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro.

Es una buena noticia que las administraciones públicas españolas hayan conseguido cerrar 2016 con un déficit conjunto significativamente inferior al comprometido con Bruselas. Ocurre por primera vez desde que España entró en el brazo correctivo del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), así que existen motivos para la satisfacción del deber cumplido. Y no sólo por haber respetado nuestros compromisos internacionales, sino por lo que significa en sí mismo. No sobrepasar el objetivo de déficit permite a las administraciones públicas españolas progresar en la senda de ajuste fiscal (déficit del -4,6% del PIB en 2016, -3,1% en 2017 y -2,2% en 2018), un requisito para el necesario saneamiento de nuestras finanzas públicas.

Con un déficit equivalente al -4,3% del PIB, el sector público español todavía registra el mayor desequilibrio entre ingresos y gastos de los 28 Estados miembros de la Unión Europea. España será, presumiblemente, el único país del área euro que permanezca bajo el brazo correctivo del PDE en 2018. Lo será, en gran medida, porque nuestro déficit primario (exento de la carga de intereses de la deuda) equivale todavía al 1,7% del PIB. Eso significa que, aunque una quita hubiese hecho desaparecer el 100% de la deuda pública española el año pasado, habríamos necesitado igualmente acudir a los mercados financieros en busca de unos 19.000 millones de euros. Con semejante lastre, conviene no frivolizar sobre el problema del déficit público.

Las ocho décimas de ajuste fiscal realizadas el año pasado (desde el -5,1% del PIB en 2015 al -4,3% en 2016) se han conseguido gracias a una moderada contención del gasto público y a pesar del pobre comportamiento de la recaudación. En un año en el que el PIB creció el 3,2%, los recursos de las administraciones públicas apenas lo hicieron el 1,5%, poniendo de manifiesto que el problema estructural del déficit público español está más relacionado con la falta de ingresos que con el exceso de gasto.

Mientras en España el sector público recauda una cifra equivalente al 37,9% del PIB, en Alemania asciende al 44,9%, en Italia al 47,1% y en Francia al 53,2%. El promedio de la UE-28 se sitúa en el 44,8%, casi siete puntos de PIB más que España (cada punto representa, actualmente, unos 11.000 millones de euros).

La singularidad del ajuste fiscal en 2016

Algunos elementos de contexto hacen del cumplimiento del objetivo de déficit el año pasado una singularidad. En primer lugar, el ajuste fiscal de 2016 supuso aproximadamente el mismo esfuerzo que en 2014 y 2015. Si entonces no se cumplieron los objetivos de déficit, al contrario que el pasado año, es porque el objetivo de 2016 se modificó a lo largo del ejercicio hasta fijarse en un nivel sustancialmente más accesible que en años precedentes.

En el Plan Presupuestario 2015-2018, en su versión de octubre 2015 (coetánea a la elaboración de los PGE 2016), el objetivo de déficit se fijó en el -2,8% del PIB. En el Plan Presupuestario 2016-2019, versión de abril 2016, se modificó hasta el -3,6%, a la vista de la anémica evolución de los ingresos públicos en el arranque del año. Apenas unos días más tarde, las previsiones de primavera de la Comisión Europea apuntaron a un déficit del -3,9% si no se introducían ajustes de gasto adicionales. Finalmente, en julio de 2016, junto a la ausencia de sanción a España por incumplimiento reiterado en los objetivos de déficit, la recomendación de Bruselas situó el objetivo de déficit en el -4,6%. Así pues, hemos cerrado el año en el -4,3%, tres décimas mejor de lo acordado... siendo que los PGE 2016 fueron diseñados para alcanzar un objetivo del -2,8%.

Existe una racionalidad detrás los cambios en la senda de ajuste fiscal. La desviación de nuestro déficit en 2015 (-5,1% del PIB frente al -4,2% comprometido), originada principalmente por la inoportuna rebaja fiscal de aquel año, hacía poco probable el cumplimiento de la senda plurianual tal cual había sido diseñada. Por eso fue necesario replanteársela. Tras la no-sanción a España, es razonable que nadie en Madrid ni en Bruselas quisiera correr el riesgo de un incumplimiento en diciembre de lo que se acordase en julio. De modo que ambas partes decidieron un objetivo razonablemente asequible, en línea con el esfuerzo observado en años precedentes.

La otra singularidad en el ajuste fiscal del año pasado es que la Administración Central incumplió con creces su parte del trato. Con un déficit del -2,5% del PIB, frente a un objetivo del -2,2%, se situó tres décimas por encima de su límite. Tan sólo redujo su déficit una décima con respecto al año anterior. Las Comunidades Autónomas, en cambio, mejoraron su saldo presupuestario nada menos que nueve décimas de un año a otro, situándose muy cerca de cumplir su objetivo (-0,8%, frente a -0,7%).

Por su parte, la Seguridad Social cerró 2016 con un déficit equivalente al -1,6% del PIB, después del -1,2% de 2015 y el -1% de 2014, confirmando el deterioro creciente de sus cuentas. Que, con estos números, el conjunto de las administraciones públicas haya podido cumplir con el objetivo de déficit en 2016 se explica por el superávit del +0,6% del PIB aportado por las corporaciones locales. En esto tiene mucho que ver la coerción normativa sobre los  ayuntamientos de menor tamaño (muchos de los cuales, paradójicamente, están infra-financiados).

Debilidades y retos del ajuste fiscal

Así pues, tras las buenas noticias persisten debilidades en el proceso de ajuste fiscal del sector público que debemos tener presentes: una capacidad recaudatoria insuficiente, una eficiencia del gasto cuestionable, un esfuerzo asimétrico entre los diferentes niveles de la administración y un déficit estructural creciente en la Seguridad Social. Aunque ahora mismo no parezca probable, estas debilidades pueden ser costosas en caso de una desaceleración acusada del crecimiento económico o de un incremento de los tipos de interés para el que, en el horizonte próximo y sin el muro de contención del BCE, la economía española deberá estar preparada.

En el corto plazo, sin embargo, las perspectivas no son malas. Si hace unos meses el debate giraba en torno al ajuste fiscal necesario para alcanzar el -3,1% de déficit fijado para 2017 (entre 5.000 y 7.000 millones de recortes), la situación actual apunta a que la mera inercia del ciclo económico podría facilitar en gran medida la consecución de dicho objetivo. ¿Qué es lo que ha cambiado?

En primer lugar, a la espera de que Eurostat confirme el registro de déficit de 2016, el punto de partida este año será tres décimas de PIB mejor de lo esperado. En segundo lugar, como consecuencia de la actual prórroga presupuestaria y pendientes de la aprobación de los PGE 2017, es previsible que el gasto de las administraciones públicas se modere en la primera mitad del año. En tercer lugar, a la dilución de los efectos de la rebaja fiscal de 2015 (que impactó negativamente en la recaudación de ese año y del siguiente) se une un notable incremento de los ingresos a consecuencia de la inflación, tras tres años consecutivos con el IPC en terreno negativo (como los impuestos se aplican sobre los precios de mercado, a mayor inflación mayor recaudación). En cuarto lugar, la economía española sigue creciendo de manera robusta y la desaceleración observada parece ser más gradual de la estimada hace unos meses.

Por último, según el cuadro macroeconómico del Gobierno, la inflación podría compensar la desaceleración del PIB hasta el punto de que el crecimiento nominal podría ser incluso mayor que el año pasado, contribuyendo así a reducir las ratios de endeudamiento vía denominador.

El esfuerzo fiscal a realizar este año es considerablemente mayor al de los últimos cuatro ejercicios pero, incluso albergando dudas razonables sobre la previsión de ingresos del Gobierno (que crecerían un excepcional 7,9% en 2017), lo cierto es que el contexto permite plantear unos PGE 2017 sin grandes ajustes o, por lo menos, con ajustes menos dolorosos de lo que cabía esperar hace unos meses. No es mala noticia, pero mientras la hoja de ruta sólo venga marcada por el viento favorable de la coyuntura económica seguiremos sin afrontar la verdadera cuestión de fondo. ¿Qué nivel de bienes y servicios públicos queremos financiar (de manera solvente, durable y equitativa)? ¿Con qué recursos?

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