Manuel Zafra: “Los municipios no deben quedar como convidados de piedra en una reforma de la Constitución”

Reforma constitucional y autonomía local. Sobre esa base, un curso de verano de la Universidad Internacional de Andalucía (UNIA) en su sede de Antonio Machado, en Baeza (Jaén), analiza cómo debiera regularse la autonomía local en una Constitución reformada. El profesor titular de Ciencia Política y de la Administración y Doctor en Derecho por la Universidad de Granada, Manuel Zafra, aborda la necesidad y justificación de esta hipotética nueva regulación. Este miércoles hablará sobre 'La reforma constitucional de la intermunicipalidad'.

A vueltas con la reforma de la Constitución pero, ¿desde una perspectiva local?

La reforma constitucional es un guadiana político, que aparece y desaparece en función de una serie de coyunturas, pero está claro que sea virtual, ocasional o eventual es un tema importante. Hablamos de que, si hubiera una reforma constitucional, no debería quedar reducida a una relación institucional entre el Estado y las comunidades autónomas. Las entidades locales y los municipios no deben quedar como convidadas de piedra en una reforma de la Constitución. No pueden ser un objeto y no un sujeto.

¿Considera usted que están ahora los gobiernos locales ausentes en el debate político y jurídico?

Actualmente no hay un legislador de autonomía local. La Constitución no prevé un legislador específico de autonomía local. La propuesta sería que hubiera un legislador de mayoría reforzada, de tal manera que tuviera una dimensión constituyente, es decir, que el local se regulara constitucionalmente de un nivel de gobierno, no de una materia objeto de reparto competencial entre el Estado y las comunidades.

¿Cuál debería ser el contenido de una ley de autonomía local constitucionalmente prevista de mayoría reforzada?

En primer lugar tendría que haber un listado de competencias municipales. A día de hoy, los municipios no saben cuáles son sus competencias porque las que tienen hoy se las pueden quitar mañana. Los municipios, después de la Ley de Racionalización de 2013, no son titulares de competencias sino prestadores de servicios a coste efectivo bajo. Eso es prácticamente degradar la autonomía municipal a una prestación de servicios supervisada por el Ministerio de Hacienda y por las diputaciones que se eregirían en arietes.

El principio que late en el horizonte de todo es que la gestión de servicios públicos implica decisiones políticas e implicación de la ciudadanía. Un municipio que se reduce a prestar servicios obligatorios a coste efectivo bajo prácticamente no necesita elegir quién lo gobierna porque es un delegado gubernativo. Se trataría de asegurar la democracia municipal y, por tanto, la titularidad y el ejercicio de competencias propias.

¿Y qué pasa con las diputaciones?

Lo importante no es el nombre sino la función. España es un país de 8.120 municipios, aproximadamente, y el 85% de ellos tiene menos de 5.000 habitantes. Si se establece una correlación entre capacidad de gestión y nivel demográfico, vemos que una buena parte de los municipios españoles no tiene una capacidad de gestión para ejercer sus competencias con garantías. Por eso debe haber una instancia de matriz municipal que preste asistencia para que la capacidad de gestión que los municipios no tienen la puedan suministrar.

Ese sería el sentido de una instancia intermunicipal que debiera constitucionalizarse, pero eso no significa que se constitucionalice la provincia sino una instancia intermunicipal al servicio de la autonomía municipal. Dicho así puede resultar un tanto preciosista pero creo que tiene una fundamentación.

¿Algo así como una diputación mejorada?

Es una forma gráfica de decirlo, pero se trataría de concebir una instancia al servicio de los municipios, reformulando de manera radical la provincia. Erigir el partido judicial como circunscripción de representantes provinciales hace que la provincia acabe siendo la continuación del partido en lugar de la continuación del municipio. Se trataría de hacer una representación en la provincia adecuada de los municipios que necesitan asistencia provincial. No tiene sentido que haya una sobrerrepresentación de un municipio muy poblado sobre otro menos poblado. Los que deben tener más peso en la diputación son los que más necesitan asistencia. Hay que pensar la intermunicipalidad y debiera regularse en la ley de mayoría reforzada.

¿Qué otra cuestión debiera contener esa reforma en relación con la autonomía local?

Otra propuesta sería que hubiera senados locales en los parlamentos autonómicos. Suena muy grandilocuente pero igual que, con toda la razón, las conunidades autónomas quieren que el Senado se convierta en una cámara de articulación territorial, esa dinámica de regulaciones gubernamentales debe ser también trasladada a los parlamentos regionales. Es decir, cuando una comunidad autónoma legisle con impacto en las competencias municipales, las entidades locales tienen que tener conocimiento preventivo y tiene que haber un contraste de motivaciones para ver cómo afecta esa normativa autonómica a los municipios.

Tiene su lógica teniendo en cuenta que muchas leyes autonómicas afectan a los municipios.

Exacto. En realidad, la autonomía municipal depende de su relación con la comunidad autónoma y no de su relación con el Estado. Pensemos en que ámbitos como urbanismo, deporte, servicios sociales o turismo dependen fundamentalmente de las competecias que les atribuyen las comunidades autónomas. O cómo las delimiten ya que, por ejemplo, los planes autónómicos de vivienda condicionan los planes municipales. Tendría que haber un cauce institucional donde las relaciones intergubernamentales permitieran delimitar y preservar las competencias municipales.

Ha citado antes la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. ¿Pudo ser un punto de inflexión para que las entidades locales no pudieran gestionar totalmente sus competencias?

Completamente. Esa ley ha hecho de la provincia división territorial para el cumplimiento del Estado en detrimento de su condición de entidad local como agrupación de municipios. La provincia la pretende usar el Ministerio de Hacienda de supervisión de prestación de servicios a coste efectivo bajo pero no como asistencia al municipio. Eso es prácticamente una reforma fraudulenta de la Constitución en lo que afecta a la autonomía local.

En todo caso, ¿de verdad cree que se abordará próximamente una reforma de la Constitución?

La reforma de la Constitución no hay que condicionarla al consenso. Al consenso se llega después de haber hecho la reforma. La política es partir de algo en lo que no se está de acuerdo para ver si se llega a un acuerdo y, por tanto, no se puede condicionar la reforma a que haya un acuerdo porque es una contradicción en los términos, es hacer dejación de la política. Si entendemos que, en una Constitución reformada, la autonomía local tiene que tener otra versión, eso es un ideal político que tenemos que echar a andar. Es la razón de ser de este curso.