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Sí a generalizar el IVA, ¡pero no a medias!

La reforma del IVA debe abordarse en el marco de una reforma general del sistema tributario. 

iva

Aunque la discusión central en materia tributaria no suele girar en torno a la imposición indirecta, algún programa electoral sí parece proponer una revisión del IVA . La discusión empezó por establecer un tipo único, pero recientemente ha basculado a cambiar el IVA de tres a dos tipos. En ambos casos, creando un subsidio de compensación para las rentas bajas. Veamos cómo con esta última solución, se corre el riesgo de no conseguir ninguna de las ventajas de generalizar el IVA, manteniendo casi todos los defectos del sistema actual, y poniendo en peligro la recaudación.

Empecemos:

1)  el IVA es un impuesto regresivo, esto es, calculado sobre los ingresos de cada individuo, paga más IVA en proporción a su ingreso el pobre, por la sencilla razón de que  el rico solo consume una parte pequeña de su ingreso, mientras que los pobres no ahorran.

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2) Para solucionar la regresividad del IVA, se han aportado varias soluciones, tanto teóricas (es decir, no aplicadas hasta hoy) como prácticas. La solución práctica más frecuente se basa en exonerar de IVA o gravar a tipos más bajos aquellos bienes y servicios que los pobres consumen más: la canasta básica (alimentos básicos, transporte público, etc.).

La propuesta de un IVA a tipo único, con una renta o subsidio de compensación para los más humildes no es nueva y trata de ser una solución alternativa al problema de la regresividad del impuesto. Se sustenta en una sencilla idea: los ricos consumen menos en términos relativos que los pobres, pero consumen más en términos absolutos, incluso de los productos básicos o exonerados. Es decir que las exoneraciones (el Impuesto dejado de ingresar) sobre productos básicos benefician más a los ricos.

En concreto, para España (en 2010) el dato  más relevante es este: del consumo sometido al tipo del 10%, la decila más pobre aporta el 6% de la recaudación por IVA, mientras que la más rica aporta el 15%, o sea más del doble. O de otro modo dicho, si gravamos al tipo general los productos que ahora están sometidos al tipo reducido del 10%, recaudaremos mucho más de los ricos que de los pobres por esta subida.

No hemos mencionado los productos sometidos al tipo del 4% por dos motivos, de un lado porque su poder recaudatorio es muy pequeño (en torno al 4% de la recaudación total por IVA), y de otro porque lo que se recauda de los ricos de estos productos no es sustancialmente mayor a lo que se recauda de los pobres: 11,35% frente 8,36%), de modo que el paso a un tipo general no generará mucha mayor recaudación absoluta de los ricos. Sin embargo, toda propuesta de generalización del IVA que quiera aprovechar sus ventajas, debe pasar a un sistema de un solo tipo (y con las mínimas exenciones posibles - que en Europa es tanto decir como las que estrictamente se deriven de las Directivas comunitarias-) .  

3) Ahora bien, la propuesta de un IVA generalizado  reconoce que la factura fiscal de los pobres sube al gravar los productos básicos al tipo general, y por eso incorpora una renta o subsidio de compensación para ellos. Dado que, en la práctica, no hay ningún país que haya aplicado este sistema- llamado el "IVA personalizado"- hasta sus últimas consecuencias, debemos acudir a simulaciones (Dinamarca, Chile, Nueva Zelanda o Indonesia tienen un IVA a tipo único, pero siempre se admiten algunas exenciones, no solo por motivos políticos, sino técnicos y no distribuyen un subsidio compensatorio).

Las simulaciones demuestran  que, si el nivel de pobres no es demasiado elevado (caso español),  la compensación por subsidio es muy inferior a la mayor recaudación por eliminar los beneficios fiscales. De nuevo para España, simulando un tipo único del 18%, la recaudación obtenida del 10% de gente más rica sobre los bienes y servicios que hoy están gravados a tipos reducidos sería suficiente para compensar al 20% más pobre por toda su pérdida y todavía sobraría un importante excedente.  

Sigamos:

Sin embargo, una cosa es generalizar el IVA de verdad, en la forma explicada, y otra bien diferente establecer dos tramos de IVA.

  • La generalización aumentaría la recaudación neta, incluso si el tipo único bajara al 18%. Esto es así porque el conjunto de bienes y servicios gravados al tipo general consigue el 75% del total recaudado. Luego una reducción de la recaudación de 3 puntos, desde el 21% actual al 18%, sobre el 75% de lo recaudado equivale a una bajada del 10,7% de la recaudación total: 3/21*75%=10,7%. Teniendo en cuenta que los productos de primera necesidad suponen el 4% de la recaudación y que los bienes y servicios al 10% suponen el restante 21% de la recaudación, tenemos el siguiente cuadro.
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La lectura: mientras que una generalización del IVA a un tipo único del 18% aumentaría fuertemente la recaudación, un IVA a dos tipos del 18% y 7% la reduciría (sin contar el efecto adicional de los subsidios compensatorios).

Esto podría incluso no ser lo más grave, si los efectos dinámicos (es decir las mejoras cualitativas que se podrían producir con este cambio de estructura de tipos) compensaran esta situación. Pero lo cierto es que, las ventajas de un IVA de base amplia y un solo tipo no son tan evidentes en un IVA de dos tipos:

  • (i) reducción del fraude en IVA: la existencia de más de un tipo hace más compleja y litigiosa la gestión del tributo, en particular en lo relativo al control de devoluciones a sectores no exportadores, por ejemplo el agroindustrial. Aunque es difícil de cuantificar, esto generaría recursos adicionales en el medio plazo para un IVA de tipo único, y se perdería en buena parte en los demás casos.
  • (ii) El gravar con una misma tasa todo el valor añadido hace al impuesto totalmente neutral, por lo que se disminuye la distorsión sobre decisiones de consumo.

Terminemos:

Es encomiable el tratar de aportar soluciones a la regresividad del IVA y a la pérdida de neutralidad que el mismo genera en la toma de decisiones. La solución de generalizar el Impuesto (aún con las limitaciones que el marco comunitario impone) y compensar a los pobres vía subsidio por el mayor coste fiscal que deben soportar sobre su consumo es una de los aportes más interesantes de la literatura reciente. Si bien, debe abordarse en el marco de una reforma general del sistema tributario (lucha contra el fraude y reequilibrio del gravamen sobre fuentes de renta no salariales).

Pero en todo caso, quedarse a mitad de camino (dos tipos), poniendo en peligro la recaudación sin generar ninguno de los efectos dinámicos ventajosos, y con toda la complejidad inherente a una redistribución por el lado del subsidio a poblaciones marginales (los más desfavorecidos de la escala social) no parece tener mucho sentido. 

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