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Funciones, costes y otras consideraciones sobre las diputaciones (y algunas propuesta de reforma)

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Las diputaciones provinciales han saltado a la actualidad política de nuestro país al haberse incluido, de forma precipitada, su disolución en el pacto PSOE-Cs, provocando un fuerte rechazo tanto en las filas socialistas, como en las filas del PP. Dada la magnitud económica y la extensión territorial de estas instituciones, quizá habría sido necesario algo más de debate ante de hacer una propuesta de ese calado.

Es una realidad que estas instituciones bicentenarias gozan de mala fama al haber sido objeto de utilización política por todos los partidos desde el comienzo de la transición democrática. En vez de suprimirlas entonces, como muchos proponían, las cúpulas dirigentes decidieron mantenerlas como entidades intermedias entre el nivel autonómico y el nivel municipal quedando así enquistadas en la nueva arquitectura institucional sancionada por la Constitución de 1978.

Pero también es una realidad que la población tiene escaso conocimiento sobre el papel que realmente desempeñan las diputaciones en la política local al mezclarse e incluso solaparse algunas de sus funciones con las de los gobiernos autonómicos y los ayuntamientos. Esto hace que una gran mayoría de los ciudadanos las valore negativamente y las vean como agencias de colocación de los dirigentes de los partidos políticos para contratar a su antojo a los asesores que quieran, y para cobrar enjundiosos salarios. Eso es parte de la realidad, pero no toda la realidad de las diputaciones. En este breve texto procuraré informar sobre lo que son las diputaciones y dar alguna opinión sobre la actual propuesta de disolverlas.

Instituciones bicentenarias y diversas

Lo primero que hay que señalar es que las diputaciones son instituciones con más de 200 años de historia, ya que su creación se remonta a la Constitución de 1812, cuando se organizó el Estado sobre bases territoriales de ámbito provincial, siguiendo el modelo francés. Desde entonces, y tras haber pasado por diferentes regímenes políticos, se han ido consolidando como entidades públicas encargadas de gestionar determinadas funciones relacionadas con las provincias, si bien variando en competencias y modelos de organización según los diversos territorios. Ello ha dado lugar a tres tipos de entidades políticas de ámbito provincial: las “diputaciones provinciales” (DP), las “diputaciones forales” (DF) y los “cabildos” y “consejos insulares”.

Las más extendidas son las “diputaciones provinciales” (DP), que en número de 38 están distribuidas en diez CC.AA. (Andalucía, las dos Castillas, Cataluña, Valencia, Galicia, Aragón y Extremadura). En las autonomías uniprovinciales (Rioja, Murcia, Cantabria, Madrid y Asturias) sus antiguas diputaciones provinciales fueron subsumidas por las instituciones de las Comunidades Autonómas cuando se puso en marcha el Estado de las Autonomías. La principal función de las “diputaciones provinciales” (DP) es colaborar con los ayuntamientos en la gestión municipal, teniendo bastante limitadas sus competencias fuera de ese ámbito de gestión. Respecto a su organización política, en cada DP hay un Presidente, una Junta de Gobierno y un Pleno. La elección de los miembros del Pleno es por vía indirecta entre los concejales de los ayuntamientos de la provincia, y su número oscila entre 51 y 25 según el tamaño de la población residente en ese ámbito territorial. La elección se hace agrupando en circunscripciones (coincidentes con los “partidos judiciales”) a los concejales elegidos en las elecciones municipales. A cada circunscripción le corresponde un determinado número de diputados según su población, y es el Pleno el que elige al Presidente de la DP.

El segundo tipo es el formado por las “diputaciones forales”, que en número de cuatro existen en las tres provincias del País Vasco y en la uniprovincial de Navarra (donde la diputación foral coincide con las instituciones del gobierno autonómico, conservando en la comunidad navarra su histórica denominación, algo que no ocurre con las demás comunidades uniprovinciales). Los miembros del Pleno de las DF se eligen por sufragio directo, y tienen competencias mucho más amplias que las diputaciones provinciales (incluyendo la de recaudación fiscal).

El tercer tipo de entidades provinciales está formado por los 7 “cabildos” de Canarias y los 4 “consejos insulares” de Baleares, que tienen también un amplio conjunto de competencias en materia de gestión del correspondiente territorio insular y sus miembros son también elegidos por sufragio directo.

Desde el punto de vista constitucional, la protección jurídica de estos tres tipos de entidades provinciales varía de unos a otros. Así, mientras que las DF y los “cabildos” y “consejos insultares” gozan de una elevada protección, no ocurre lo mismo con las DP. En el caso de las 38 DP, el art. 141 de la Constitución sólo establece que “el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo”. Ello abre la puerta a que, sin reformar la Constitución, se puedan disolver las DP y pasar sus tareas de gestión a otro tipo de entidades corporativas (como consejos de alcaldes o algo parecido). Por el contrario, para disolver las forales y los cabildos y consejos insulares, sería necesaria una reforma constitucional. Esta ha sido, entre otras, una de las razones por las que sólo se ha incluido la disolución de las DP en el pacto PSOE-Cs.

Aspectos económicos de las Diputaciones Provinciales

Centrándonos sólo en las “diputaciones provinciales”, que son las que están siendo objeto de debate político en estos días, cabe señalar, en cuanto a su coste y financiación, que las 38 DP disponen de un presupuesto anual de 6.400 millones de euros para 2016 (algo menos del 0,7% de nuestro PIB), y que la media del gasto de cada DP es de 130 millones de euros al año. No obstante, hay una gran heterogeneidad entre ellas en cuanto a su coste: por ejemplo, la de Barcelona, que es la más grande, tiene un presupuesto de gasto de 820 millones para el año 2016, seguida de la de Valencia (449 millones) y Sevilla (437 millones). Las que menos gastan son las de Segovia (53 millones) y la de Soria (48 millones). En lo que se refiere al personal que trabaja en ellas, asciende a algo más de 60.000 personas (un 45% funcionarios y un 55% contratados), siendo muy variables de unas a otras. Ese personal representa algo más del 2,4% del total de funcionarios existente en todas las administraciones públicas en España (que como se sabe está en torno a las 2,5 millones personas).

Respecto a la financiación de las DP, procede en un 70% de su participación en los tributos recaudados por el Estado (sobre la base de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las CC.AA.), y el 30% restante proviene de los ingresos por los servicios que prestan a los ayuntamientos, y del Fondo Complementario de Compensación. Los ingresos que reciben por la participación en los tributos estatales están regulados por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo) y proceden de tres fuentes: el 0,9936% de la cuota líquida del IRPF; el 1,0538% de la recaudación líquida por el IVA imputable a cada provincia o ente asimilado, y el 1,2044% de la recaudación líquida imputable a cada provincia o ente asimilado por algunos Impuestos Especiales que recaen sobre determinados productos (cerveza, vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y bebidas derivadas, hidrocarburos y labores del tabaco).

Aunque con menos competencias que las DF o los “cabildos” y “consejos insulares”, las DP desempeñan importantes funciones en la prestación de diversos servicios a los municipios que por su pequeño tamaño no tienen capacidad para ofrecerlos por sí solos. Servicios de saneamiento, agua, recogida de residuos, asistencia social, educación, extinción de incendios, arreglo de caminos,… forman parte de las funciones que ejercen las diputaciones. Algunas de esas funciones son residuos de su larga historia y se solapan con las que desempeñan los gobiernos autonómicos en las provincias (como los centros educativos o de servicios sociales, y las fincas experimentales que aún gestionan algunas DP), pero otras funciones ocupan un espacio de prestación de servicios que, hoy por hoy, no es cumplimentado por otras instituciones.

Como es obvio, unas DP prestan esos servicios con más eficiencia y son mejor gestionadas que otras, pero lo que es indudable es que muchas de esas funciones son necesarias y que si no existieran las diputaciones provinciales tendrían que ser desempeñadas por entidades de naturaleza intermedia similar. Quizá podrían ser desempeñadas por los gobiernos autonómicos en CC.AA. de reducida extensión, pero en las de grandes extensiones y gran número de municipios sería lógico que hubiera algunas entidades intermedias encargadas de esas funciones (bien de ámbito comarcal, como ya ocurre con las mancomunidades de municipios, o de ámbito provincial). Si hoy se tuviera que decidir sobre la constitución de las DP tal como las conocemos, lo más probable es que no se crearían, pero la realidad es que ya existen, disponen de personal técnico y administrativo y la mayor parte de los servicios que prestan son necesarios. Por ello, más que eliminarlas, lo que hay que procurar es introducir reformas que mejoren su funcionamiento.

Su reforma: menos coste político y económico

Mientras que no se reforme la Constitución, el nivel provincial está reconocido como parte de la estructura territorial del Estado, por lo que tendrán que seguir existiendo entidades públicas si no idénticas, sí de características similares a las DP. Su disolución es una propuesta legítima, pero también lo es su reforma, opción que me parece más razonable y la que menos coste político y económico tendría.

En el sentido de la reforma, lo primero que habría que hacer es vaciarlas de contenido político, y convertirlas en organismos exclusivamente dedicados a la gestión y prestación de servicios a los municipios de menor tamaño. Esa tarea podría seguir siendo desempeñada por las actuales DP con el personal técnico-administrativo con que cuentan, adaptado a sus nuevas funciones y organizado mediante el sistema habitual en la administración pública. Vaciarlas de contenido político significaría que sus órganos de gobierno fueran meras agrupaciones de alcaldes de los municipios de menos de 20.000 habitantes, sin recibir remuneración económica alguna por formar parte de esos órganos ni tener ninguna cohorte de asesores y demás personal de libre designación. De ese modo, las diputaciones dejarían de ser feudos de determinadas familias políticas y no habría tentación alguna de utilizarlas como plataformas de ascenso político o de compensaciones en las luchas internas de los partidos.

Otra tarea a realizar sería redefinir sus funciones, eliminando aquéllas que se solapan con las que ejercen las CC.AA. y coordinando sus actividades de prestación de servicios con las desarrolladas por las distintas consejerías del gobierno autonómico en cada provincia. Finalmente, habría que descentralizar sus tareas de manera que las DP se conviertan en estructuras descentralizadas de entes comarcales (mancomunidades o similares), en estrecho contacto con los que ya existen a ese nivel (oficinas comarcales agrarias, grupos de desarrollo rural,…)

En definitiva, la disolución de las DP no parece que vaya a tener efectos positivos en la organización territorial del Estado, por cuanto que muchas de sus funciones son necesarias para la cohesión de los pequeños municipios. Tampoco significaría un importante ahorro de gasto público como muchos ciudadanos creen, ya que el actual personal funcionario que trabaja en esos organismos tendría que ser mantenido en sus puestos o trasladado a otras entidades públicas de naturaleza similar con el salario que ahora reciben. Sin duda que hay que reformarlas, y por eso bienvenido sea el debate en torno a las DP.

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