¿Qué no hacer con el Senado?

Casi todo el mundo habla de la necesidad de reformar la Constitución y, dentro de esa reforma, convertir al Senado en auténtica cámara de representación territorial, para recomponer el maltrecho Estado de las Autonomías y conservar la unidad política de la sociedad española.

El problema fundamental del Estado de las autonomías no es, en mi opinión, que el modelo de organización territorial del poder esté mal definido en la Constitución. La Constitución de 1978 contiene los elementos necesarios y suficientes para desarrollar y consolidar un Estado profundamente descentralizado, reconoce a las comunidades territoriales un autogobierno similar al de los estados miembros en un sistema federal y, especialmente, delimita las competencias de las instituciones y órganos centrales, incorporando las experiencias del federalismo contemporáneo tal y como funciona realmente.

El problema fundamental proviene de la conjunción de una ley electoral y un sistema de partidos que dificultan la integración política de ciudadanos y territorios. El mecanismo de elección de los diputados al Congreso, la Cámara que debe representar a la población española en su conjunto, es decir como comunidad política, favorece el bipartidismo, penaliza la representación de otras fuerzas de ámbito estatal y electorado disperso (R. Blanco Valdés, Los rostros del federalismo) y premia a los partidos de electorado concentrado territorialmente, casi todos de orientación nacionalista. El mapa parlamentario suele colocar a éstos, con frecuencia, en el fiel de la balanza que marca la estabilidad/inestabilidad del Gobierno. Y esta circunstancia la aprovechan para obtener contrapartidas inversoras para las Comunidades a las que dicen representar en exclusiva y para demandar, en una espiral sin fin, competencia tras competencia hasta llevar el sistema hasta sus propios confines. Más allá, el Estado autonómico no es viable.

No debemos sacralizar la Constitución. Pero, con el mismo énfasis, tampoco caer en la tentación tan hispana de pretender resolver los grandes problemas con grandes reformas legislativas. Y, con frecuencia, desenfocando el diagnóstico.

La reforma del sistema electoral al Congreso, es la principal reforma política a afrontar. No se trata de penalizar a los partidos de ámbito territorial, sino de contar con unas reglas de juego que permitan convertir al Congreso en representación más fidedigna de la sociedad española.

Sólo contando con un Congreso en condiciones de velar por la unidad la solidaridad de todos los españoles tiene sentido transformar el Senado en una Cámara que represente esa nota distintiva, la pluralidad territorial, característica de España como comunidad política, que la Constitución reconoce y a la que da expresión institucional a través de las Comunidades Autónomas. A partir de esta premisa, hay que hacer algunas precisiones:

A.- Un sistema electoral respetuoso con el pluralismo político --objetivo prioritario que habrá que hacer compatible con el de la formación de mayorías que hagan gobernable el sistema parlamentario-- debe ser neutral, de forma que no distorsione artificialmente ni las opciones reales de voto de los ciudadanos, ni su traducción en escaños.

B.- No es imprescindible, desde el punto de vista del Federalismo, tener una Cámara territorial. El Senado norteamericano es un órgano de dirección política del país que contrapesa el poder del presidente, especialmente desde que los miembros son elegidos directamente por la población de los estados (1913). No tiene especialización federal alguna ni por sus competencias legislativas, ni por la actividad de control sobre el gobierno federal, ni por la proyección de los senadores. Son los miembros de la Cámara de representantes, la cámara poblacional, los que --por su elección en distritos uninominales-- se ven obligados a hacerse eco de las reivindicaciones de ámbito local o territorial.

En la República Federal de Alemania, el Bundesrat es un órgano federal --lo que se pone de manifiesto en los grandes asuntos de la política alemana--, está integrado por la representación de los gobiernos de los ländern, pero no es un sindicato de reivindicaciones territoriales y, además, su funcionamiento por mayorías diluye la bilateralidad, tan del gusto de nuestros gobiernos autonómicos de orientación nacionalista.

A través del Bundesrat, los ländern participan intensamente en la formación de la voluntad política de la Federación y, en consecuencia, en la elaboración y aprobación de las normas federales, incluidos ciertos reglamentos. La Ley Fundamental recoge un buen número de Leyes que requieren la aprobación del Bundesrat, lo que coloca a esta Cámara en una posición fuerte en el procedimiento legislativo. Pero ese fortalecimiento ha sido la compensación a la pérdida de competencias legislativas de los propios ländern y sus parlamentos.

C.- No hay que olvidar que el despliegue del Estado social ha significado un fortalecimiento impresionante de los gobiernos federales alemán y norteamericano, justificado en la igualación de las condiciones de vida de todos sus ciudadanos y con amplio respaldo de éstos, buscando constantemente cohesión política y social. Ese fortalecimiento del poder federal se ha llevado a cabo, sobra decirlo, a costa del de los estados miembros. Y, en Norteamérica, sin apenas retoques en el texto constitucional. Los más destacados especialistas en la materia advierten de que, si queremos analizar el reparto de competencias entre la Federación y los estados miembros en ambos sistemas, el mero estudio de los preceptos constitucionales es completamente insuficiente.

D.- Importar en nuestro sistema una pieza aislada, por ejemplo transformando el Senado en un Bundesrat, sería un grave error si al mismo tiempo la lógica de todo el Estado autonómico no se acompasa a la del federalismo alemán. Y eso pasaría, necesariamente, por una potenciación de las competencias legislativas de las Cortes Generales.

E.- Mantener el sistema de elección al Congreso, las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas (que no han hecho sino crecer, bajo presión nacionalista) y convertir el Senado en Bundesrat sería, lloviendo sobre mojado, potenciar hasta el límite los factores que apuntan a la inestabilidad constante del modelo autonómico. Y cuya dinámica les lleva, a la corta o a la larga, a cuestionar la idea de España como comunidad política capaz de sustentar un Estado. Y éste fue el primero de los principales acuerdos que han hecho posible la convivencia pacífica y democrática entre los españoles.

En la reforma de un sistema político, como en tantas facetas de la vida, no equivocarse en el diagnóstico y tener claro discernimiento de lo que no debe hacerse, constituyen premisas esenciales.