¿Ataque estatal a la autonomía municipal?

Vaya por delante mi convicción de que los mayores atentados a la autonomía local perpetrados durante toda la democracia, han sido los Decretos Leyes 4/2012 y 8/2013 por los que se regula el mecanismo de ágil pago a acreedores de los Ayuntamientos, que han quedado intervenidos por el Ministerio de Hacienda. Pretenden apoyarse jurídicamente en el artículo 135 de la Constitución y su consagración del dogma del déficit cero, pero al tiempo atacan directamente principios y garantías constitucionales muy importantes.

Ninguna proclama de rechazo. La razón de ese silencio resignado radica en que, a cambio de una intervención en toda regla, se permite a los alcaldes pagar --sin distingos-- tanto las deudas legales con proveedores como las contraídas al margen de la legalidad. Y así van a estar pagando los contribuyentes durante una década (Plan de Ajustre 2012-2023) el endeudamiento autorizado por el Ministerio de Hacienda para pagar, en parte, contratos ilegales.

Sin embargo, la presentación del Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ha desatado un vendaval de críticas. ¿Es un recorte real de la Autonomía local?

Creo que no. Por las razones siguientes:

En primer lugar, el Proyecto respeta los principios y la técnica legislativa de la Ley vigente, la 7/1985, al definir con claridad que “las competencias propias de los municipios sólo podrán ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad”. Esto implica la ausencia de mecanismos de tutela sobre los municipios, que quedan sometidos exclusivamente al principio de legalidad.

Al centralismo no le importa históricamente que los municipios tengan muchas o pocas competencias. Lo que le importa es establecer controles de oportunidad sobre la actividad municipal. Al centralismo le puede convenir, incluso, ayuntamientos con muchas competencias; pero subordinados a la línea de mando estatal que han personificado prefectos y gobernadores civiles.

A lo que el centralismo le tiene inquina es al poder autonómico. El Proyecto de Ley enseña esa patita y pretende efectuar interferencias en el terreno de las Comunidades Autónomas, diciéndoles lo que tienen que hacer en asuntos que corresponden a su potestad de autoorganización y al ejercicio de sus potestades legislativas. En el trasfondo, la financiación autonómica. Pero estas intentonas tienen poco recorrido.

¿Resta competencias a los municipios, como la tan mencionada de los servicios sociales? No. También en esto el Proyecto mantiene el criterio del actual artículo 2.1 de la Ley vigente. La definición de las competencias municipales, a partir de un mínimo denominador establecido en la Ley estatal, que es una Ley básica, la tienen necesariamente que efectuar las Leyes estatales o autonómicas reguladoras de las distintas materias (urbanismo, transportes, servicios sociales, vivienda, educación y cultura?) según la distribución constitucional de competencias legislativas.

Resulta entonces, que el Estado sólo define mínimos, “en todo caso” es lo que dice el Proyecto de Ley. “En todo caso” (25.2) es un suelo, no un techo.

Y se da el caso que la mayor parte de las actividades actuales, y tradicionales, de los ayuntamientos tienen que ver con “materias” cuya legislación corresponde a las Comunidades Autónomas. Dependerá de éstas, en gran medida, que los ayuntamientos avancen o retrocedan competencialmente.

Si Canarias, por ejemplo, decide organizar o mantener un sistema de servicios sociales en el Archipiélago asentado en los ayuntamientos tiene plena autonomía política y legislativa para hacerlo.

El Proyecto, por tanto, encomienda a la legislación estatal y autonómica la responsabilidad de llenar de contenido la autonomía municipal de modo que se respete su contenido esencial, a partir de los principios de descentralización (proximidad), eficacia y eficiencia y --ésta es la novedad-- con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Es el mismo dogal que el Estado ha impuesto a las Comunidades Autónomas, apoyándose en la malhadada reforma del 135 de la Constitución, que consagra el ideario neocon.

Ni el Proyecto impide a los ayuntamientos seguir realizando actividades complementarias de las de otras Administraciones, eso que se ha llamado la competencia universal --ya que suprime el actual artículo 28, que recoge esa fructífera tradición de nuestro régimen local, pero lo repone en un nuevo artículo 7.3--, ni les impide seguir desarrollando iniciativas y actividades económicas a través de un sector público local, ni continuar disfrutando en régimen de monopolio los servicios típicamente municipales: aguas, residuos, transporte público de viajeros, lista que podrá ser ampliada por las Comunidades Autónomas (86.1 y 2). Pero establece, machaconamente, que estas iniciativas deberán respetar el equilibrio de la hacienda municipal.

Donde el proyecto apunta en la buena dirección --pero esto no le gusta a cierto lobby de alcaldes-- es en el fortalecimiento del status de los funcionarios con habilitación nacional, especialmente de los que se ejercen funciones de asesoramiento legal preceptivo y control de legalidad presupuestaria, “para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función”(86.3). Estamos hablando sobre todo de secretarios e interventores. Creo que es absolutamente imprescindible ese fortalecimiento, que sitúe a estos funcionarios en una posición de independencia y responsabilidad.

De ello depende el mecanismo de control de legalidad más efectivo en defensa del interés general y, por lo tanto, una de las medidas más eficaces en la lucha contra la corrupción. Es la tendencia de todos los sistemas democráticos para hacer frente a la plaga que corroe la confianza de la ciudadanía en las Instituciones representativas y que, en buena medida, infecta el edificio político por la planta baja, la de los ayuntamientos.

Se cambiaría así la tendencia contraria que, bajo presión de la FEMP, se ha ido imponiendo por la puerta de atrás legislativa desde los años noventa. Quien ejerce una función de control de legalidad no puede estar ni en interinidad perpetua ni bajo la dependencia del controlado. Recuerden el caso de la privatización de Emmasa, en Santa Cruz, empresa pública que funcionaba satisfactoriamente: destituyeron a varios interventores, hasta que encontraron a alguien dispuesto a informar favorablemente de un procedimiento que ha sido anulado por los tribunales. ¿Y ahora qué?

Otra cuestión que incomoda a quienes están instalados en el poder municipal, el color político no es determinante, tiene que ver con el redimensionamiento de empresas, entidades y sociedades interpuestas dependientes de los ayuntamientos.

Hay que decir que, además del desbarajuste financiero que presentan en muchos casos, muchas corporaciones locales (el Cabildo de Tenerife, sin ir más lejos) han tejido una tupida red que se desenvuelve prácticamente bajo régimen mercantil y sin controles de la oposición que, al contrario de lo que ocurre con las comisiones “informativas” o con los organismos autónomos locales, no tiene derecho a estar representada en los consejos de administración.

Estas consideraciones inevitablemente son muy resumidas, pero no quisiera terminar sin mencionar al menos dos enmiendas presentadas por los alcaldes canarios que producen rubor a quien las lea: una oponiéndose a una disposición que obliga a los interventores a enviar al Tribunal de Cuentas una relación anual de los actos y resoluciones del gobierno municipal aprobados contra los informes de legalidad de la Intervención (nuevo 218.3 Ley de Haciendas Locales). Muchos de esos actos son nulos de pleno derecho, pero se ejecutan. Y algunos son simplemente delictivos. ¿Quién tiene miedo?

Y la otra enmienda pretende aplazar a 2015, es decir a la próxima legislatura, las tímidas medidas de reducción del número de asesores y personal de confianza que el Proyecto de Ley establece.

Pero de estas enmiendas nadie ha hablado. El ruido de los alcaldes ha ido por otro lado. Como he dicho, con poco o ningún fundamento.

La gran oportunidad perdida es, finalmente, la de desaprovechar este Proyecto de Ley y su debate para adoptar medidas efectivas de mejorar un régimen jurídico local que presenta un enorme déficit democrático. El continuo incremento de la capacidad ejecutiva de los gobiernos municipales, seguramente justificada para la eficacia en la gestión, no se ha visto contrapesada por instrumentos de control efectivo por parte de la oposición. Los ayuntamientos tienen un régimen jurídico de tipo parlamentario, pero cojitranco, con un ejecutivo provisto de armas apabullantes y una oposición legalmente inerme. Y así ocurre lo que ocurre.

La recuperación de la confianza de los ciudadanos en el sistema democrático y la lucha contra la corrupción exige reformas a fondo en este terreno ya. Por decirlo que no quede.