Por una regulación inteligente

¿Conoce el lector el impacto final en puestos de trabajo creados por el famoso (y keynesiano) Plan E del Gobierno Zapatero? ¿Es consciente el Gobierno, cuando aprueba un copago sanitario, que esta medida acabará finalmente aumentando los costes del servicio de urgencias y las estancias largas en hospitales de enfermos crónicos? ¿Alguien le dice al Ministro de Justicia, cuando propone una nueva regulación sobre el aborto, que la misma resultará en un aumento de los abortos clandestinos e inseguros?

Las respuestas a casi todas estas preguntas es –desafortunademente-un claro y directo “no”. En el caso del Plan E, hace poco el Tribunal de Cuentas elaboró un estudio donde concluía que solo el 4% de los trabajadores contratados gracias al Plan seguían trabajando a fines de 2011.

A pesar de que la legislación en España exige a las administraciones preparar una memoria de impacto económico antes de someter a votación una regulación, la realidad es que, a diferencia de otros países (por ejemplo, la Office of Information and Regulatory Affairs-OIRA, en los Estados Unidos o la Behavioral Unit en el Reino Unido), no disponemos de una Agencia de Asuntos Regulatorios prestigiosa, independiente, y con cierto poder vinculante, capaz de homogeneizar la metodología de estudio del impacto ex ante de las distintas regulaciones, monitorizar su despliegue y mucho menos, evaluar sus resultados ex post, combinando todo lo anterior con las enseñanzas de la ya muy necesaria psicología económica (behavioral economics).

La realidad es que, a nivel regulatorio, nos hacemos “trampas al solitario”. Ninguno de los dictámenes de la Agencia de Evaluación y Calidad (su último trabajo es “Evaluación de los Programas de Vacaciones para Personas Mayores y Termalismo Social”), el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, el Consejo Económico y Social español o incluso el Tribunal de Cuentas tienen poder vinculante, ni su personal aplica enseñanzas de la psicología económica en sus análisis.

Estos organismos, como bien dicen Congdon, Kling y Mullainathan, usan herramientas antiguas para diagnosticar fallos de mercado, para juzgar objetivos públicos y para prescribir respuestas correctas.

Sin embargo, sus carcasas podrían ser aprovechables para diseñar un embrión de agencia regulatoria prestigiosa.

El papel del Sector Público como regulador de algunos mercados viene justificado cuando existen serios fallos de mercado, o cuando en el mercado se genera una asimetria evidente en la información que disponen los agentes.

Bajo el modelo tradicional de teoría económica sobre funcionamiento de los mercados, los individuos son perfectos optimizadores, son capaces de controlar todas sus emociones (en jerga psicológica esto se llama “autocontrol ilimitado”) y sus preferencias son estándar.

Pero desde hace años este modelo está siendo puesto en duda por una corriente científica transversal, cada vez más desarrollada (gracias a Herbert Simon, en sus inicios y a Daniel Kahneman y Amos Tversky, más tarde), que se ha dado en llamar Psicología Económica o Behavioral Economics.

Esto es importante porque los políticos (y policy makers en general), cuando elaboran regulación, y toman decisiones, asumen como dados los supuestos de la teoría clásica.

Cuando una Agencia de Asuntos Regulatorios es capaz de aunar las metodologías de análisis de la regulación, combinándolas con las enseñanzas de la psicología económica, el resultado es que la regulación se transforma en inteligente o proactiva. En este marco, la psicología económica no pretende ser un fin en sí misma, sino un medio, una herramienta al servicio de la regulación pública.

Adicionalmente, existe evidencia empírica que demuestra que el mejor performance económico de los países viene explicado por cuestiones como las preferencias de los ciudadanos por el rol del Estado, la cultura, y la calidad de sus instituciones (leyes, niveles educativos, calidad en hacer negocios, apertura al comercio, fortaleza en competitividad, etc.).

Una regulación inteligente y proactiva (como consecuencia de unas instituciones que la promuevan) ayudaría sin duda a apuntalar el crecimiento económico.

Existen multitud de ejemplos prácticos de una regulación inteligente.

El Gobierno inglés, a través de su behavioral unit (o Nudge Unit), hace tiempo que viene realizando exitosos (y baratos) ejercicios de este tipo, en el campo de la incentivación a la creación de empresas, la búsqueda de trabajo, el pago de impuestos o el medioambiente.

Como bien dice Steven Landsburg, profesor de Economía y autor del célebre ‘The armchair economist’: “La gente responde a incentivos. El resto son solo comentarios.”

Uno de estos experimentos reales consistió en pedirles a los parados que acudían a las oficinas de empleo inglesas a que se comprometiesen a desarrollar un simple pero detallado “plan de acción” a realizar los siguientes 14 días, con el objeto de encontrar trabajo. El resultado fue que aquellos parados que voluntariamente se acogieron a este experimento aumentaron en un 20% sus posibilidades de encontrar trabajo en los siguientes 3 meses, respecto a aquellos que no quisieron comprometerse.

Otro caso real. El gobierno inglés, como medida de ahorro energético, incentivaba mediante fuertes subvenciones a la instalación de material aislante en los techos de los áticos (loft insulation). Las estadísticas eran demoledoras: nadie, ninguna familia, solicitaba la subvención.

La behavioral unit estudió el caso, y descubrió la causa: la pereza. Como para instalar ese material aislante, antes había que limpiar el ático, ordenar los trastos y tirar la basura acumulada, las familias –siempre perezosas y con cosas más importantes que hacer un fin de semana- simplemente no querían ponerse a limpiar. Solución dada por los expertos de la Nudge Unit: la misma empresa que hacia la instalación, antes se comprometía a limpiar el ático y tirar la basura acumulada. En semanas, la solicitud de subvenciones se triplicó.

Muchos parados con alta cualificación profesional demoran su vuelta al mercado de trabajo por un gap de expectativas de sueldos. Existe evidencia empírica que demuestra que la tasa de colocación de parados mejora con la existencia de un tipo de seguros denominados “wage loss insurance”, donde a los ciudadanos parados que consiguen trabajo se les paga la diferencia con el nuevo sueldo conseguido, normalmente menor al que tenía antes. Esto reduce temporalmente la percepción que tiene el ciudadano sobre pérdida de sueldo.

Como bien reconocía Jordi Galí hace algunos meses, incluso en el debate sobre la independencia de Catalunya es intelectualmente atractivo analizar las oportunidades que una independencia daría a la economía catalana mediante la posibilidad de diseñar desde el inicio las instituciones y reglas de juego del nuevo Estado, y “por la disponibilidad por parte de éste de una amplio abanico de instrumentos de política económica que actualmente están bajo control exclusivo del gobierno y parlamento español. Esto permitiría definir políticas propias y un nuevo marco regulatorio en el terreno laboral, fiscal y financiero”.

Si queremos que la regulación nos inspire el máximo respeto y consiga maximizar el bienestar de los ciudadanos, un sistema institucional requiere una Agencia de Asuntos Regulatorios, que combine enseñanzas de la psicología económica en todas las fases regulatorias.

Por su carácter transversal, y para evitar la “paradoja de las agencias independientes” de Sunstein, en una democracia avanzada esta Agencia debería lograr el grado de autonomía necesario para que sus estadísticas, estudios, dictámenes e informes puedan ser utilizados por la oposición al Gobierno y la prensa de prestigio en su labor democrática de oposición constructiva.

La regulación, en la mayoría de los casos, funciona para paliar fallos que ya han ocurrido (vacas locas, limites de velocidad en autopista, Prestige, etc), no para mitigar los que ocurrirán, por lo que esta Agencia deberia dotarse, además, de herramientas y mecanismos que hagan que la regulación tenga un marcado carácter preventivo.

Como ejemplo de herramienta preventiva exportable a varias áreas regulatorias, las autoridades podrían tomar a la Red Europea de Predicción de la Gripe, iniciativa surgida en el mundo académico y que, basada en la aportación continua de datos por parte de los ciudadanos, permite, gracias al uso de modelos de predicción epidemiológica, disminuir los niveles de contagio de la gripe. A cambio, los usuarios colaboradores reciben información divulgativa sobre dicha enfermedad y se les advierte sobre el nivel de contagio de la misma.

Los ejemplos y propuestas anteriores indican que hay mucho recorrido para la interrelación entre psicología económica y la elaboración y seguimiento de la regulación. Una Agencia de Asuntos Regulatorios es el instrumento necesario para promover que esa regulación consiga el máximo bienestar posible para los ciudadanos.

*Este documento es un resumen del documento “Por una regulación inteligente”, descargable en este link: http://catalunyaeuropa.net/img/pdf/S5_Article.pdf