Código de Buen Gobierno: ¿de sentido común?

La mayoría de veces, en la vida, los problemas se pueden afrontar con simple sentido común. “Sentido común” es un binomio semántico bello. Pone de manifiesto que generalmente el criterio que adoptaría la mayoría es el adecuado e idóneo para el caso planteado. Ahora bien, ¿es positivo hablar mucho de sentido común? Si es tan común, ¿no debería hacer falta hablar de él? Si apelamos a él, ¿es porque está ausente? ¿Porque no es tan común? Seguramente lo mismo es lo que deberíamos plantearnos cuando nuestros legisladores, estatal y autonómico valenciano, han decidido aprobar normas sobre buen gobierno.

Ya lo dice el Código Civil (con una expresión sexista que no voy a transcribir, sino que directamente voy a superar): en el mundo del Derecho, se presume y espera de las personas que actúen y gestionen los asuntos con la diligencia de “una buena madre de familia”. Es decir, nuestras normas de Derecho privado regulan expresa, aunque puntualmente, cómo las personas deben afrontar algunas obligaciones, al señalar que se debe hacer con mucha diligencia. Se podría decir que es de sentido común que así se haga, especialmente cuando alguien gestiona o cuida asuntos de otras personas. En el ámbito privado tenemos numerosas experiencias sobre normas de buen gobierno (véase el análisis comparativo realizado por Ferruz Agudo, Marco Sanjuán, Acero Fraile.

Y qué ha pasado con lo público, con lo que es de todas las personas. Por qué ha sido necesario regular expresa y profusamente, la ética en la gestión de lo público. En realidad, es una pregunta que a la vista de la realidad que nos rodea, por desgracia, no precisa respuesta, pero sí sugiero reflexión.

Se presume de democracias maduras, cuando éstas disponen de “bonitas” normas sobre transparencia y buen gobierno, si bien, en realidad, la regulación al detalle de ideas sobre cómo debemos gestionar lo público pone en evidencia las grandes carencias que tenemos, especialmente en aspectos que versan sobre ética, moral e integridad.

Algunas normas sobre buen gobierno

A lo largo de los últimos años, hemos ido encontrado en el panorama legal español diversas normas que han ido flirteando con la ordenación ética de la gestión pública y el buen gobierno. Destacamos una Orden del año 2005 (estatal), que recogía tímidamente alguna pauta sobre el buen gobierno y algunos principios que han sido desarrollados. Si paseamos por las comunidades autónomas y administraciones locales, vamos encontrando diversas referencias normativas aprobadas.

La Ley 4/2006, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega (una de las pioneras en España), ya recogía como principio el suministro de información constante, veraz, objetiva y clara; señalaba también el fomento de la participación pública y, en particular, aludía a conceptos como “diálogo abierto” con asociaciones y sociedad civil. También recogía una serie de principios de actuación -buen gobierno-, en los que exigía un comportamiento ético; actuación con lealtad e integridad y conducta digna. Todos estos conceptos e ideas están siendo actualmente profundizados por diversas normas.

Por su parte, la Comunidad Foral de Navarra, también se adelantó al legislador estatal, mediante su Ley Foral 11/2012, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, de Navarra.

A nivel estatal fue en el año 2013 cuando, por fin, se aprobó la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, aunando en un solo cuerpo legal aspectos de buena gobernanza, con transparencia. Por lo que respecta al buen gobierno, esta norma avanzó sustancialmente al dar rango de ley a algunos de los principios recogidos en la Orden del 2005 -si bien, sorprendentemente, no todos-. Asimismo, se introdujo un régimen jurídico sancionador en materia de buen gobierno -aunque, en mi opinión, criticablemente no se hizo así en materia de transparencia, de donde venimos de un normalizado incumplimiento de derechos de los ciudadanos, que evidenciaba su necesidad-. Bienvenida es toda positivización normativa sobre el buen gobierno, ahora bien, el régimen jurídico de buen gobierno previsto por la Ley, adolecía, en mi opinión, no sólo de carencias, sino incluso de algún punto jurídicamente preocupante.

El legislador estatal agrupó en dos bloques de principios las pautas sobre el buen gobierno: “Principios generales” y “Principios de Actuación”. Los “Principios generales” podían haber sido ampliamente desarrollados, ya que -como indicaba- éstos no llegaron ni a incluir todos los previstos por la Orden de 2005 (entre otros, credibilidad, honradez, ejemplaridad y austeridad -últimos dos, citados en el Preámbulo, pero no en el texto articulado-). Por otro lado, los “Principios de actuación” recogían una serie de comportamientos que no sólo no representan el ideal, sino que, de no ser cumplidos, varios de ellos incluso supondrían la comisión de diversos tipos delictivos (tráfico de influencias, prevaricación, cohecho, cohecho impropio, malversación, revelación de secretos, etc.). El legislador estatal, lejos de desarrollar ampliamente un paradigma y modelo ideal de gobernanza, unas normas que sirvan de auténtica guía de proceder público, se ciñó a reproducir principios ya aprobados, e introducir otro grupo de Principios -llamados “de actuación”-, que en lugar de describir y desarrollar el correcto proceder, enumeran todo lo no debe hacerse; a modo de una especie de confusión entre el bien y el mal, que el legislador no pareció tener muy ubicado. Ya que el bien, y en particular el paradigma del bien común, no se debe definir con no hacer el mal.

Esta descripción de conductas que no deben llevarse a cabo, que están expresamente previstas como infracciones, podría permitir discutir jurídicamente si la comisión de algunas de las mismas -que, como he indicado, se corresponde con tipos delictivos-  debe enjuiciarse o castigarse mediante un procedimiento administrativo o través del proceso penal (discusión que, hasta la fecha, no está suscitando debates).

Continuando con posteriores reformas estatales, el pasado año se aprobó la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, que inserta un relevante trámite que afecta al buen gobierno, como es el procedimiento de participación pública en la elaboración de normas (aunque como tantas veces, el legislador ha introducido excepciones mediante “conceptos jurídicos indeterminados” que admiten interpretaciones). También en 2015, se aprobó el Texto Refundido del Estatuto del empleado público, que recogía diversos valores e ideas en torno a la buena gestión pública: integridad, austeridad, honradez, lealtad institucional.

Con posterioridad a la aprobación de la Ley estatal, han sido diversas las normas autonómicas aprobadas en materia de transparencia. Es de interés el análisis hecho por Concepción Campos Acuña.

En el ámbito local, también son muchas las experiencias de regulación del buen gobierno que han ido y están proliferando. Por parte de la Federación Española de Municipios y Provincias, en 2015, se aprobó un Código de buen gobierno local. Y son muchos los Ayuntamientos que están trabajando en ello: Álava, Huelva, Marbella, Bilbao, etc., etc. (sobre el caso de Bilbao, véase los comentarios de Rafael Jiménez Asensio.

Y qué ha sucedido en la Comunidad Valenciana. Nuestro anterior legislador aprobó la Ley 2/2015, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana. A pesar de la -permítaseme la expresión- escasez del legislador estatal en algunos aspectos, el legislador autonómico aprobó una norma que superó el umbral de derechos establecidos a nivel estatal, especialmente en el ámbito de la transparencia; estableció un régimen sancionador en materia de incumplimiento; mejoró umbrales económicos en materia de publicidad de ayudas e insertó un relevante silencio positivo en acceso a la información pública. En materia de buen gobierno, sin embargo, la ley valenciana básicamente reprodujo el esquema estatal, apenas añadiendo poco más, y habilitando a la Administración a hacer el oportuno desarrollo reglamentario.

Y por fin, Código de buen gobierno para la Generalitat

Pues bien, en el marco de dicha habilitación, el DOCV del pasado 13 de mayo de 2016 publicaba el Decreto 56/2016, que aprueba el Código de Buen Gobierno de la Generalitat Valenciana. El Código es de aplicación para todos los altos cargos de la Generalitat y todo su sector publico, quienes se tienen que adherir individualmente. Asimismo, prevé la adhesión voluntaria de los miembros de la Administración local.

Nos felicitamos. El Código aprobado supone un autentico alarde de complitud legal de criterios éticos y guía de comportamiento ejemplar. Podemos afirmar que el Código aprobado es una guía integral de buen hacer, que positiviza, regula y sistematiza numerosas pautas de sentido común en la gestión de lo público. A diferencia de las leyes estatales y autonómicas, parece tener muy bien calibrada la balanza o línea que separa el bien y el mal, y elabora una propuesta de actuación en términos asertivos. El estado actual de gestión de los asuntos públicos reclama un sobreesfuerzo en focalizar y dibujar el escenario público ideal al que aspiramos. Para ello, contribuye la existencia de un código que positivice y -como el mismo indica- sirva de guía para ese proceder que esperamos en la gestión de lo público. El Código aprobado ha sabido recoger ideales, valores, paradigmas, modelos, y un largo etcétera de aspectos que regula con amplitud y desde una perspectiva integral.

Las pautas recogidas en el Código se estructuran en torno a 4 ejes: I) valores democráticos y sociales; II) integridad y ejemplaridad; III) sobriedad; y IV) gobierno abierto y buena administración. En esta ocasión, la Administración (que no el legislador, dado el carácter reglamentario del Código) ha sabido desmenuzar al detalle la descripción del paradigma al que aspiramos. No escatima en recoger conceptos, ideas, valores, maneras, que aportan un alto valor: “un festín de gobierno responsable y sentido común”. A lo largo de 50 artículos se establecen pautas en torno a los 4 ejes citados, insertando matices innovadores en el lenguaje del comportamiento en la gestión pública, y siendo estándares mínimos.

Se recogen todos los valores democráticos más profundos, previstos en nuestra Constitución y todos los invocados con carácter general en las legislaciones de buen gobierno, haciendo un exhaustivo repaso de perspectivas y actuaciones para un buen gobierno.

En el primero de los ejes -valores democráticos y sociales- se hace expresa mención al respeto a los derechos humanos, enumerando todas las normas internacionales más esenciales; se habla, no sólo de la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, sino que se va más allá, previendo que se “removerán los obstáculos”; invitando, pues, a un comportamiento pro-activo y aludiendo al uso de un lenguaje inclusivo. Se recoge como pauta el respeto al conocimiento científico-técnico, instando a abstenerse de sostener opiniones contrarias a ello; esto es de suma importancia, ya que supone un auténtico compromiso con el conocimiento técnico. Igualmente, se ordena con acierto el papel de los actos políticos en relación a servicios públicos y, en particular, se establecen pautas para evitar que tales se conviertan en méritos políticos, evitando la instalación de placas conmemorativas propias, por quien ha promovido la instalación, o impidiendo la celebración de actos de inauguración de obras o servicios que no estén en funcionamiento (colocación de “primera piedra”); reduciendo la intervención política a la verificación del funcionamiento del servicio público.

En el segundo de sus ejes, integridad y ejemplaridad, se contempla la necesitada ejemplaridad, insertando expresiones como “ser una referencia”. En efecto, referentes públicos es lo que hace falta. Con ocasión de la ejemplaridad, Borja Colón nos recuerda que las acciones inspiran más confianza que los discursos. Nos recuerda la importancia de predicar con el ejemplo y, especialmente, del valor que tienen los hechos, y no la palabra.

Se refiere también a la asunción de responsabilidad política; aunque sin embargo no está previsto en el Código, ni desarrollado en nuestro ordenamiento, qué es la responsabilidad política, ni cómo se depura. También se prevé una serie de pautas sobre la relación con los medios y la participación en actos públicos, utilizando criterios de “ponderación”. El fin aparenta ser muy idóneo, si bien no se indica cuáles son los criterios a ponderar.

En el tercero de sus ejes, sobre la Sobriedad, se insertan estrictas pautas en el uso de los recursos públicos (a mi juicio, algunas excesivas), sobre el detalle que debe darse, por ejemplo, de los desplazamientos en taxi (no olvidemos el principio de eficiencia que debe imperar, debiendo haber proporcionalidad en los recursos que se dedican para dar ese tipo de detalle).

Y es en el cuarto y último eje, gobierno abierto y buena administración, donde se recogen numerosas ideas innovadoras en relación al buen gobierno, por cuya inserción en el Código nos debemos felicitar como colectivo. Se habla de una gestión equitativa de los recursos, dando prioridad al bienestar de la ciudadanía (expresión novedosa); en ese interés y preocupación por la ciudadanía encontramos 3 artículos donde apreciamos una nueva manera de gestión pública. Se habla de Administración relacional y dialogante; diálogo abierto y transparente; grupos de interés de la sociedad valenciana; se habla de líderes cívicos -expresión que me entusiasma, pues supone reconocer una importante legitimidad a la ciudadanía y sociedad, como actores-. Todo ello, para cerrar el apartado con un “colofón”, bajo la rúbrica “relación con el personal de la institución” se insertan pautas basadas en una auténtica motivación del personal al servicio de las instituciones públicas, tan necesitado de aliento. Se alude al fomento del reconocimiento del trabajo bien hecho (de sentido común); involucración con el personal, y en especial se menciona una cultura de la innovación, basada en la creatividad, implicación y mejora continua. En mi opinión, el broche final del Código. Una cultura y valores poco frecuentes en la gestión de la Administración que son más que bienvenidos.

Sobre implicación de los empleados públicos, Víctor Almonacid (en su blog), recoge alguna idea en un borrador de Código de un Ayuntamiento. De modo simpático, a la par que consciente de la importancia la gestión de personas, dice que el  interior de las organizaciones públicas es un ecosistema complejo.

En la última parte del Código se desarrolla el régimen jurídico sobre las declaraciones de bienes, derechos y actividades, con el Registro de Actividades y Bienes y Derecho patrimoniales de Altos cargos de la Administración de la Generalitat y de su Sector Público. En cuanto a la declaración de bienes, interesa destacar el umbral de 3.000 que se fija; así como la posibilidad de que las parejas o personas análogas, también puedan hacer las declaraciones; lo cual dota de mayor transparencia esta medida.

En cuanto a las consecuencias de un eventual incumplimiento del Código, el mismo se remite a la normativa legal, lo que implica que el incumplimiento de las pautas previstas en el Código de buen gobierno no tendrá consecuencias jurídicas. Las referidas leyes tienen unas infracciones acotadas, que tampoco han sido desarrollas por el Código. En todo caso, debe señalarse que algunas de las obligaciones previstas en el Código, dado su cariz moral y ético -en algunos casos- de apreciación subjetiva, tendrían un difícil encaje en un régimen sancionador.

Salma Cantos Salah es Profesora Derecho Administrativo de la Universidad Politécnica de Valencia. Abogada. Especialista en Derecho Público y Politóloga