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Regiones pioneras, Estado inmóvil: España en la gestión de residuos

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El pasado mes de febrero apareció varado en el Cabo de Palos un cachalote joven con  29 kilos de plástico en el estómago. El pasado viernes 14 de septiembre apareció otro cachalote en Madrid. Mientras el primero fue víctima real de la contaminación de los océanos, el segundo fue una intervención artística de sensibilización dentro del circuito Ciudad Distrito. Un acto sin duda innovador y atrevido, pero también ejemplo de la escenografía que suele acompañar a las políticas medioambientales.

Osos polares agonizantes, sequías y subidas del nivel del mar son lugares comunes del discurso contra el cambio climático. Discurso que es fruto de décadas de activismo ecologista, y a la vez origen de verdaderas políticas de altura y de consensos internacionales que han quedado para la historia, escenificados en el Protocolo de Kyoto y en el Acuerdo de París. De la escena a la acción hay, no obstante, un trecho importante, y más profundo en este que en otros campos de la política. El resultado: aprobación de grandes planes medioambientales, trasposición infinita de Directivas europeas, y el ciudadano medio que sigue sin tirar el envase de plástico al contenedor de envases de plástico.

En el espacio entre retórica y realidad, vivimos sobre el suelo que más basura entierra de toda la Unión Europea: el suelo español. ¿No es acaso gestionar la basura de forma responsable más fácil que salvar al oso polar? Sí es más fácil (además de perfectamente compatible), pero es menos bonito. Porque para gestionar la basura de manera responsable hay que quitar los contenedores de las calles, obligar a los vecinos a convivir con los residuos, en sus casas, durante días, sometidos a un calendario de recogida selectiva, hay que sancionar el depósito de basuras fuera de hora, sancionar la mala separación de residuos, e imponer medidas de fiscalidad ambiental, entre otros tantos atrevimientos sobre los hábitos de consumo. En fin, hay que ser Holanda, Dinamarca, Bélgica; o ser Guipúzcoa, Navarra o Cataluña. Hay que atreverse a conquistar las tasas de reciclaje más altas del mundo (de hasta un 80% sobre el residuo total generado), para ser ejemplo y modelo de economía circular, y salvar en última instancia al oso polar.

Destaquemos un reciente acto de atrevimiento por lo que a ecología y escenografía respecta: el de crear un nuevo Ministerio y llamarlo el Ministerio para la Transición Ecológica. Transición: el reconocimiento de que el lugar donde estamos no es donde debemos estar. Y aún más atrevido y extraño: colocar a su cabeza no a un político ajeno a la materia, sino a una Experta en cambio climático. Esta propuesta puede llenarse de contenido o puede ser un ejemplo más de performance medioambiental. En ello también deberá el Ministerio transitar, tomando como ejemplo a los buenos actores y a las buenas políticas que ya se practican en nuestro país y que se encuentran en las regiones pioneras. Una de las más trabajadas por las entidades locales pioneras, como es la Agencia de Residuos de Cataluña, es una política básica sobre el concepto ecologista más cercano al ciudadano: el reciclaje. El Ministerio no solo puede empezar por lo básico, sino que debe hacerlo, por lo que revelan los datos a continuación.

Gráfico 3

España generó algo más de 21 millones de toneladas de residuos en el año 2015, últimos datos disponibles facilitados por el antiguo Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medioambiente.

  • - El 18,4% del residuo urbano total generado fue reciclado. Los residuos reciclados tienen dos orígenes: materiales recuperadas en las plantas de tratamiento de residuos (las que tratan el residuo procedente del contenedor gris), y materiales obtenidos de la recogida separada (los residuos que tiramos al contenedor amarillo, azul y verde, gestionados por Ecoembes y Ecovidrio, respectivamente). Estos materiales se separan, clasifican y se venden/subastan a empresas recicladoras.
  • - La tasa de compostaje de un 11,6% incluye la fracción orgánica recogida separadamente y compostada en plantas específicas, así como una fracción que según Eurostat no debería contabilizarse como compostaje: la materia orgánica recuperada del contenedor gris en las plantas de tratamiento de residuos (plantas TMB) y sometida a digestión anaeróbica para la producción de biogás.

La tasa de reciclaje, que incluye a las dos tasas anteriores, es en España de un 30%. La  Agencia Europea del Medio Ambiente alerta de que no mejorará y que España no cumplirá con el objetivo del 50% de reciclaje de residuos para el año 2020. Este objetivo es el establecido por la Directiva Marco de Residuos de 2008, el traspuesto por la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados, el confirmado por el  Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos y por todos y cada uno de los planes autonómicos en materia de residuos. En el año 2015 la Comisión Europea estableció un nuevo objetivo: alcanzar el 60% de reciclaje de residuos en el año 2025 y el 65% en el año 2030. España no está lejos de estos objetivos, simplemente no está. Algunas regiones españolas se encuentran, al menos, en la senda de los objetivos.

Gráfico 1

La preferencia por el vertido es una constante en todas las Comunidades Autónomas, con las siguientes tendencias:

  • - CCAA que vierten sin tratamiento previo más de un 40% de sus residuos urbanos: Asturias, Islas Canarias y Madrid, que son las que presentan las tasas de reciclaje más bajas de toda España.
  • - CCAA que vierten como rechazo de otras plantas de tratamiento más de un 40% de sus residuos urbanos: Andalucía, Castilla la Mancha, Castilla y León, Extremadura, La Rioja, Murcia y Comunidad Valenciana.
  • - CCAA que incineran más que vierten: regiones periféricas de escaso territorio como Cantabria, Islas Baleares, Melilla y Galicia.
  • - CCAA con más del 45% de tasa de reciclaje: Murcia, Cataluña, Navarra y La Rioja. La elevada tasa de reciclaje de Murcia y La Rioja se debe al alto porcentaje de materia orgánica tratada en planas TMB.

El vertido sin tratamiento previo es el exponente de una grave realidad medioambiental en España: en el año 2015 se vertieron sin tratamiento previo 4,2 millones de toneladas de residuos urbanos, volumen superior al del reciclaje total en el mismo año. Una región, que por su desarrollo socioeconómico y por su capitalidad no debería ser otra cosa sino modelo de buena gestión -la Comunidad de Madrid-, presenta una tasa de reciclaje del 16%, incinera un 17% de sus residuos generados, vierte como rechazos de otras plantas el 25% y vierte sin tratamiento previo el 43% de sus residuos generados.

Pese a la tendencia absoluta hacia la eliminación de residuos en lugar de su valorización, se aprecian buenos intentos y buena gestión en Comunidades Autónomas como Asturias, que recoge selectivamente y recicla un 24% de sus residuos; Cataluña, pionera absoluta en la recogida selectiva de materia orgánica; Navarra, que recoge selectivamente y recicla un 23% de sus residuos; y País Vasco, que recoge selectivamente un 28% de sus residuos. Todas ellas por encima de la media estatal de un 16% de recogida selectiva.

El caso catalán merece, como nos tiene acostumbrados, capítulo aparte. Casi la mitad del total de recogida selectiva en Cataluña es materia orgánica procedente de cocinas (hogares), restaurantes, parques y jardines. Esta materia orgánica supuso más de la mitad de toda la materia orgánica recogida selectivamente en España en el año 2015. Y supone también, un ejercicio de responsabilidad y de cumplimiento. Cumplimiento con la Directiva de Vertidos que obliga a desviar progresivamente el residuo orgánico de los vertederos. El antiguo Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, consciente de las obligaciones de España para con la Unión Europea, elaboró en 2013 una Guía para la implantación de la recogida separada y tratamiento de la fracción orgánica en colaboración con la Agencia de Ecología Urbana de Barcelona. El impacto del documento fue inversamente proporcional a su extensión: 355 páginas. La recogida selectiva de la fracción orgánica no alcanzó el millón de toneladas en toda España en el año 2015.

El caso valenciano merece mención especial: ejemplo de cómo poder ser una región pionera sin llegar a serlo. Intentos, variados: la revisión y actualización del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana en 2013, o la reciente introducción del contenedor marrón de recogida selectiva de materia orgánica en barrios como Benimaclet. El resultado, también variado: 1.500 páginas de Plan Integral de Residuos para una Comunidad Autónoma que rechaza a vertedero el 58% del residuo total generado; y un importante despliegue de contenedores marrones que, aunque bienintencionado y en la buena dirección, carece de las medidas necesarias para estimular la separación. Porque la presencia de contenedores marrones (y la distribución de pequeños cubos marrones a los vecinos) no atrae por sí sola a la materia orgánica bien separada, de la misma forma que los contenedores amarillos, verdes y azules, no atraen con poderes telequinésicos a los envases de plástico, papel y vidrio. El sistema de recogida selectiva puerta a puerta, el implantado en decenas de municipios españoles y recientemente en el barrio de Sarrià de Barcelona, es el único hasta la fecha que consigue, no con telequinesia sino con incentivos y desincentivos fiscales, sanciones y responsabilidad colectiva, alcanzar tasas de separación y reciclaje de más de un 80%. Pero más sencillo es para todos colocar contenedores en las calles, que quitarlos, e imponer la separación de residuos en el hogar y un estricto horario de recogida.

Un sistema que en los países europeos pioneros suele acompañar a la recogida puerta a puerta es el SDDR: el sistema de depósito, devolución y retorno de envases. Estos sistemas proceden de una antigua práctica, habitual en las economías menos desarrolladas: devolver las botellas de cristal al comerciante una vez usadas. Práctica que desapareció con la introducción al mercado de la botella de plástico. El residuo de envase de bebida es, dentro de la categoría de residuos de envases, especialmente problemático por su incidencia en la suciedad de las calles y en la contaminación de los mares. Los países europeos pioneros en el reciclaje introdujeron los SDDR hace décadas, y las regiones pioneras están estudiando hoy su viabilidad, como en el caso de Cataluña. La Comunidad Valenciana, mostrando una vez más la región pionera que puede llegar a ser, propuso ya a principios de 2016 la introducción del SDDR, y lo estuvo intentando consistentemente durante todo el año. Otros, intentaron lo contrario: detener a la Generalitat Valenciana, y lo consiguieron. Entre los otros se encuentran las asociaciones de empresarios promotoras de  este vídeo y se encuentra también un invitado de honor: Ecoembes. ¿Por qué Ecoembes? Ecoembes es el Sistema Integrado de Gestión sin ánimo de lucro que se encuentra detrás de todos y cada uno de los contenedores amarillos y azules de España. ¿Qué puede tener una entidad sin ánimo de lucro contra el SDDR? La respuesta es sencilla: lo que tiene Ecoembes es ánimo de lucro, y ánimo de lucro a costa de la actual y deficientísima recogida selectiva de residuos en nuestro país.

La ecuación es otra vez sencilla, y la proporciona la propia Ecoembes. En cumplimiento de la Ley 11/1997 de Envases y Residuos de Envases, las empresas envasadoras/importadoras/comercializadoras/distribuidoras de envases metálicos, de plástico y bricks (contenedor amarillo) y envases de papel y cartón (contenedor azul), deben adherirse a un Sistema Integrado de Gestión (SIG) que, en aplicación del principio de Responsabilidad Ampliada del Productor, asuma los costes de la recogida y reciclaje de los residuos de envases que esas empresas colocan en el mercado. Ese SIG es Ecoembes. El  punto verde que vemos en todos y cada uno de los envases de nuestro alrededor es el indicativo de que la empresa en cuestión (un total de 12.300 empresas en el año 2016) han contribuido con la correspondiente tarifa a Ecoembes. La contribución de las empresas está destinada íntegramente a la gestión de sus residuos y por eso los SIG son entidades sin ánimo de lucro. Por desgracia y como ya adelantamos, los contenedores amarillos y azules no son imanes y no atraen hacia su interior a todos y cada uno de los envases con punto verde de España. Ecoembes dice reciclar el 76% de los residuos que gestiona. ¿Pero cuántos residuos gestiona? 1,7 millones de toneladas en 2016 según su Informe Anual. Los datos del Ministerio corroboran la tasa del 76% de reciclaje, sí, pero no sobre los residuos gestionados por Ecoembes, sino sobre los residuos depositados en los contenedores de Ecoembes. ¿Dónde van los demás envases? Al contenedor gris. ¿Se reciclan? No, se rechazan a vertedero en su gran mayoría. Aun así, Ecoembes dice haber ingresado lo mismo que gastó en el año 2016: 494 millones de euros, respectivamente.

Gráfico 2

El nuevo Ministerio para la Transición Ecológica sería un actor muy útil, por sus dimensiones, para arrojar luz sobre la cuestión de Ecoembes y, sobre todo, para unificar datos. Mientras tanto, el Ministerio distribuye desde el año 2015 a través del  PIMA Residuos y en el seno de la Conferencia Sectorial de Medioambiente, cantidades que este año sumaron 9 millones de euros, para financiar proyectos locales de gestión de residuos urbanos. Una buena inversión que, si se mantiene, llevará a España a cumplir con los objetivos de reciclaje de la Unión Europea el siglo que viene, aproximadamente. Mientras tanto, el vacío: entre la anécdota brillante de las buenas prácticas locales, y la gestión rutinaria y diaria de los residuos urbanos en España.

El análisis de políticas públicas ha esquivado la gestión de residuos urbanos en España. Las tres fases clásicas del ciclo de las políticas públicas: elaboración, implementación y evaluación, son difícilmente trazables en la gestión de residuos urbanos. Esto es así porque el Estado carece de competencias en la gestión de residuos urbanos, pero le compete en exclusiva la trasposición al ordenamiento jurídico de la normativa europea y la programación y planificación estatales en materia de residuos. Se puede evaluar al Estado como programador y planificador, pero no como gestor de residuos. Se concluye fácilmente que todo recae en manos del gestor autonómico y local y que el Estado español, trasponiendo y planificando, no solo hace suficiente, sino que hace todo lo que puede.

Las Comunidades Autónomas también participan como programadoras y planificadoras en la gestión de los residuos urbanos, pero esta viene ejecutada por las Entidades Locales. La forma de ejecución consiste, en la mayoría de los casos, en la adjudicación de contratos a gestores autorizados de residuos. Forzando la lógica antes planteada, la Entidad Local hace todo lo que puede adjudicando el contrato a un gestor autorizado. Desde luego, la Entidad Local hace lo que debe. Lo que también puede hacer es aspirar a un acomodo real a la jerarquía de residuos reproducida religiosamente en cada plan autonómico: reducción de los residuos - reutilización de materiales - recogida selectiva - reciclaje y valorización. Aspiraciones que no crecen solas, sino que han de ser regadas por los actores pioneros y por un actor privilegiado: el Ministerio para la Transición Ecológica.

¿Somos responsables? El principio que subyace a todo debate sobre la contaminación, el cambio climático, el paisaje, los residuos: la responsabilidad. Principio cultivado y transferido por las instituciones europeas, principio ejercido por las regiones pioneras. Porque somos responsables de los recursos de las generaciones futuras hacemos políticas sostenibles. Porque somos responsables del suelo, de las calles y de los mares, hacemos política en gestión de residuos, y la hacemos sostenible. Los parches, los medios intentos y los intentos obligados en política medioambiental, no pueden ser sino símbolo de irresponsabilidad.

Los ciudadanos europeos han demostrado compromiso y constancia cuando han sido requeridos, de forma consistente y consciente, a cambiar sus hábitos en la separación y la eliminación de residuos. El cambio se puede y el cambio se quiere. Los ciudadanos europeos son responsables, cuando sus autoridades públicas también lo son.

*Laura Magallón Pérez es Graduada del Doble Grado en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Valencia. El artículo está basado en el Trabajo de Fin de Grado La gestión de residuos urbanos en Europa Occidental.

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