En estos días, el Gobierno de Cantabria prevé presentar sus presupuestos para el año 2017, los cuales concentrarán muchas discusiones políticas durante las próximas semanas. Los presupuestos son el documento central de la acción de un Gobierno. Reflejan sus planes o previsiones acerca de los recursos con los que contará en el próximo año y el destino al que los dedicará. Este artículo analiza la evolución de los presupuestos de Cantabria desde 2008 a 2016, con el fin de ofrecer una visión de cómo se ha llegado hasta aquí y, con ello, de las perspectivas para 2017 y años venideros.
El gráfico 1 recoge la evolución de los ingresos y gastos no financieros en el presupuesto de Cantabria (líneas continuas) y en el total de comunidades autónomas españolas (líneas discontinuas), en millones de euros reales (esto es, descontando el incremento de los precios). Los ingresos y los gastos no financieros indican la magnitud de los recursos y de sus empleos, respectivamente, una vez descontadas las operaciones financieras (tales como la emisión y amortización de deuda o préstamos). A partir de la diferencia entre ellos, tras los ajustes pertinentes, se calcula el saldo presupuestario y se evalúa el cumplimiento de los objetivos de déficit.
Los ingresos de Cantabria, como se observa, se hundieron entre 2008 y 2010; durante los siguientes años continuaron a la baja, y solo a partir de 2014 han comenzado a recuperarse, si bien a un ritmo claramente insuficiente para revertir la pérdida anterior. Los ingresos no financieros de nuestra comunidad son, en términos reales, unos 300 millones de euros (M€) inferiores a los de hace 8 años. En este periodo se produjo un cambio del modelo de financiación de las autonomías, que ha disminuido el peso de las transferencias del Estado y ha aumentado el de los ingresos derivados de la recaudación de impuestos en cada territorio.
Ante el hundimiento de las bases imponibles derivado de la crisis económica (con la caída de los salarios, el consumo y la compraventa de viviendas), ni la recaudación impositiva ni las subidas de tasas y precios públicos han podido compensar la pérdida de recursos procedentes del Estado (para Cantabria, el equivalente a 420 millones de euros desde 2008). La evolución de los ingresos de Cantabria ha sido similar a la del total de comunidades autónomas, si bien en nuestra comunidad se están recuperando de manera más lenta.
Los gastos, por su parte, se mantuvieron bastante estables hasta 2010, a pesar de la caída de los ingresos, dado que las autonomías recurrieron al endeudamiento. En los años siguientes, sin embargo, ante los límites al mismo y la profundización del deterioro de los ingresos, los gastos sufrieron una intensa caída. A partir de 2013 han experimentado una ligera recuperación, algo más notoria en el caso de nuestra comunidad. Pese a ello, los gastos no financieros de Cantabria para 2016 son, en términos reales, unos 165 millones de euros inferiores a los de 2008; al ritmo de crecimiento de los últimos tres años, su nivel anterior a la crisis no se recuperaría hasta 2024.
No todos los gastos se han visto igualmente afectados por esta reducción. Buena parte de los gastos de la administración pública, los denominados gastos corrientes, están ligados a su funcionamiento habitual (gastos de personal, materiales, etc.) y es difícil que experimenten grandes modificaciones. El grueso de la reducción presupuestaria se ha concentrado en los restantes capítulos: las inversiones, que han perdido el equivalente a casi 220 millones de euros; y las transferencias de capital, destinadas fundamentalmente a financiar proyectos de otras entidades, como ayuntamientos y empresas, que han perdido unos 145 millones de euros. La disminución de la inversión pública, tónica dominante tanto en Cantabria como en el resto de comunidad para afrontar las restricciones presupuestarias, ha tenido graves repercusiones sobre la actividad económica y el empleo, contribuyendo a profundizar y a alargar la crisis.
Las reducciones sufridas por el Presupuesto según el tipo de gasto tienen su reflejo también en su distribución por políticas (gráfico 2). Sanidad y educación, las políticas con mayor peso en el presupuesto (unos 1.400 y 900 euros por habitante, respectivamente), fundamentalmente basadas en gasto corriente, han mantenido su asignación total bastante estable, aunque han sufrido algunos recortes importantes: en sanidad, las inversiones se han reducido el equivalente a unos 35 millones de euros, mientras que han aumentado los gastos destinados a materiales y suministros; en educación, desde 2010 se han reducido los gastos de personal el equivalente a unos 9 millones de euros, los gastos de funcionamiento de los centros en unos 5 millones de euros, las transferencias a la Universidad en unos 4 millones de euros y las inversiones en unos 11 millones de euros.
Dos políticas destacan por haber incrementado su asignación entre 2008 y 2016: los servicios sociales, un 32,8%, debido al desarrollo de la Ley de Dependencia, si bien muy por debajo de las expectativas iniciales; y las políticas de empleo (fundamentalmente, programas y subvenciones para la contratación y la formación), un 32%, aunque resulta insuficiente para las necesidades de un número de desempleados que se ha más que duplicado.
Las políticas más focalizadas en proyectos de inversión son las que han sufrido las mayores reducciones presupuestarias: infraestructuras, que ha perdido el equivalente (siempre, calculándolo a partir de la evolución del gasto real por habitante) a unos 179 millones de euros (el 48,1% de su asignación inicial); sector primario y desarrollo rural, que ha perdido unos 60 millones de euros (el 57,2%); industria y energía, unos 33 millones de euros (el 55,5%); cultura, unos 36 millones de euros (el 59,4%); comercio y turismo, unos 22 millones de euros (el 57%); vivienda, unos 17 millones de euros (el 44,2%); e I+D+i, casi 9 millones de euros (el 67,9%).
La debilidad de la recaudación impositiva y las insuficiencias de la financiación autonómica han dado lugar a una escasez de recursos de las comunidades autónomas españolas que amenaza con hacerse crónica. Es también el caso de Cantabria, cuya administración cuenta actualmente apenas con los recursos mínimos para cubrir los gastos ordinarios de unos servicios del Estado del bienestar venidos a menos, implementar contadas inversiones y programas de empleo y satisfacer los pagos correspondientes a la amortización y los intereses de la deuda (que prácticamente se han triplicado desde 2008). Los presupuestos, además, sufren restricciones adicionales en su ejecución durante el ejercicio: por ejemplo, en 2014 (último año con información disponible), el incumplimiento de las previsiones de ingresos provocó que 85 millones de euros inicialmente presupuestados en los principales capítulos finalmente no se gastaran.
El escenario actual presenta la disyuntiva entre mantener bajo mínimos la financiación de las políticas que presta la administración autonómica o tratar de recuperar el volumen de recursos previo a la crisis, existiendo también un abanico de opciones intermedias. El incremento de los recursos puede abordarse fundamentalmente por tres vías: uno, la recuperación de las bases imponibles a partir de la consolidación del crecimiento de la economía; dos, cambios en la financiación autonómica que favorezcan la suficiencia de nuestra comunidad; y tres, reformas fiscales que incrementen la recaudación impositiva. Una recuperación decidida de los ingresos públicos requerirá abordar no solo una de las vías, sino todas o, al menos, varias de ellas. Pero, por ejemplo, si se aprovecha el crecimiento de la economía para reducir impuestos, los ingresos se mantendrán en niveles bajos.
El margen de Cantabria para actuar, aunque existe, no es mucho: sus políticas incidirán sobre el crecimiento económico, pero este depende fundamentalmente de factores nacionales y externos; puede hacer llegar sus demandas sobre la financiación autonómica, pero nada garantiza que se vaya a mejorar su situación; y puede utilizar sus competencias para incrementar la recaudación por sus impuestos propios y algunos de los cedidos, sin perjuicio de que el mayor potencial en este sentido radica en reformas implementadas o coordinadas a nivel estatal.
En este escenario, aunque las restricciones vayan poco a poco aliviándose, la escasez de recursos persistirá al menos varios años. No por ello, sino como un principio general, aunque con más urgencia en este contexto, es importante que los recursos disponibles se empleen adecuadamente, dedicándose a la atención de necesidades y demandas sociales reales y a las inversiones que ofrezcan una mayor rentabilidad a la comunidad. Es decir, no solo hemos de pensar en gastar más (o menos), sino también en gastar bien. Ante los retos existentes, es importante que los gobiernos, así como los ciudadanos (y, dentro de ellos, los empleados públicos también en lo que nos corresponde como tales), pensemos en qué tipo de administración pública queremos y seamos consecuentes con las líneas de actuación que, en su caso, sean necesarias para ello. Si este artículo puede ser parte de esa reflexión, habrá cumplido su objetivo.
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