Algunos comentarios a la reforma fiscal del PNV-PSE

Si analizamos la historia reciente observamos que desde el año 1998, y hasta el 2005, el porcentaje de recaudación por tributos concertados en relación al PIB se había situado en torno al 19%. Entre 2005 y 2007 este porcentaje subió hasta situarse en el 20,7%, lo que generó importantes superávits presupuestarios y la generación de remanentes de tesorería. Una sobre recaudación que provenía de un calentamiento de la economía y que generaba ingresos en IVA y en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales superiores a los normales.

La mejora en los ingresos propició dos efectos contrapuestos: por un lado el incremento en el presupuesto de gastos -con una especial incidencia en el gasto corriente- y, por otro, los incrementos en el gasto fiscal, entendido este como las serie de bonificaciones, exenciones, reducciones, etc. que hicieron que la recaudación real fuera menor a la potencial. En realidad, en los últimos 15 años se ha producido una paulatina rebaja de la imposición directa, incluso la supresión efectiva de determinadas figuras impositivas como patrimonio y donaciones ahora recuperadas.

A partir de 2008 la recesión económica hizo que la recaudación cayese de forma dramática hasta situarse en el 16,2% del PIB, y ello gracias a la mejora producida en el último trimestre del año. Sin embargo, los compromisos de gasto social no se han rebajado.

A lo largo del año 2009 se produjo una quiebra de recaudación que generó una gran descompensación entre los ingresos y los gastos por operaciones corrientes. Esta descompensación se tradujo no solo en un importante déficit público, 2.250 millones de euros, sino también en un ahorro negativo de 1.000 millones de euros, (diferencia entre ingresos y gastos por operaciones corrientes), planteando serias dudas sobre la propia sostenibilidad de los sistemas públicos de atención y protección social.

Si a esta circunstancia unimos la propia dinámica de crecimiento del gasto social derivada de los cambios en la pirámide de población (paulatino envejecimiento) y en la cada vez mayor demanda de servicios sociales, nos encontramos con que la descompensación fiscal entre ingresos y gastos se ha convertido en uno de los mayores problemas en esta década.

Es por ello que resulta necesario analizar cuáles son límites del sistema, no se puede financiar de forma permanente el gasto corriente contra endeudamiento. Se deben acometer las reformas tributarias necesarias para conseguir el ajuste entre ingresos y gastos y en definitiva, alcanzar la presión fiscal capaz de equilibrar las cuentas públicas a través de una mejora en los ingresos pues la contención del gasto está siendo brutal.

El pacto firmado en estos días entre PNV y PSE abre el camino para acometer la reforma tributaria tantas veces solicitada. Varias son las figuras tributarias que al parecer serán objeto de modificación, a falta de conocer los cambios que se puedan producir en la tramitación en Juntas.

Las modificaciones planteadas en el ámbito del IRPF se dirigen a ampliar la base imponible del impuesto y a mejorar la progresividad del mismo. En lo que respecta al principio de equidad, se amplía la tarifa vigente, incorporando nuevos tramos a tipos más altos tanto en la base liquidable general como en la base liquidable del ahorro.

Tarifa General: Incorporación de nuevos tramos para bases liquidables superiores a 91.370 euros al 46%, superiores a 121.820 euros al 47% y para bases liquidables superiores a 177.650 euros al 49%. Es importante señalar que en el caso de Gipuzkoa desde enero de 2012 también se incorporaron tres nuevos tramos en la tarifa general de forma que para bases liquidables entre 90.000 y 120 mil euros el tipo impositivo marginal aplicable es del 46%, entre 120.000 y 175.000 euros es del 47% y para bases superiores a 175.000 euros es del 49%.

En estos momentos y a la espera de lo que pueda suceder en Álava donde el tipo marginal máximo se mantiene en el 45% si estas modificaciones son aprobadas en Juntas Generales de Bizkaia y Gipuzkoa se igualarían los tipos máximos de la base general en IRPF. En el caso de Cataluña, por ejemplo, su tipo máximo está fijado en el 55% para rentas superiores a 175.000 euros y en el 56% para rentas superiores a 300.000 euros. En el caso de Madrid y para los mismos niveles de renta estarían en el 50,9% y en el 51,9%.

En el caso de la renta del ahorro la tarifa también sería objeto de modificación de forma que tributarían al 21% los primeros 15.000 euros de base liquidable, 23% para los siguientes 15.000 euros y al 25% para el resto por tanto a partir de los 30.000 euros. En Gipuzkoa se han aprobado nuevos tramos para el ejercicio 2013 que quedarían como se indica a continuación: hasta 1.500 euros, 21%; de 1.500 hasta 10.000 euros, 23%; y de 10.000 en adelante, 25%; mientras que en el resto de España hasta 6.000 euros se aplica el 21%, entre 6.000 y 24.000 euros, el 25%, y para rentas superiores a 24.000 euros, el 27%.

En lo que se refiere a las medidas relacionadas con la ampliación de la base imponible cabe señalar:

Revisión de los porcentajes de integración de las Rentas Irregulares, se establece un límite de hasta 300.000 euros para la integración reducida de forma que al exceso sobre esta cuantía se le aplicaría la Tarifa General. Queda por ver si se fija alguna escala de tramos en la aplicación de los porcentajes o si por el contrario se regula un único porcentaje de aplicación.

Indemnización por Despido: se fija en 180.000 euros el importe de la cuantía exenta cifra que se podría corresponder con el importe de la indemnización media recibida por los trabajadores afectados por despidos improcedentes o expedientes de regulación de empleo, tras la reforma laboral.

Tratamiento de la Vivienda Habitual: Mantenimiento del crédito fiscal en 36.000 euros. El porcentaje que con carácter general se aplicará a la deducción será del 18% que se incrementará hasta el 20% para jóvenes y familias numerosas, se reduce en este último caso el porcentaje aplicable en tres puntos pasando del 23% al 20%. En lo que se refiere a la base de deducción se reduce de los 10.000 euros anuales a 8.500 euros esto es, el importe de la deducción pasaría de 1.800 a 1.530 euros y de 2.300 a 1.700 euros en el caso de jóvenes y familias numerosas. La deducción por alquiler se mantiene como estaba. Así en el régimen general se aplicaría el 20% con límite de 1.600 euros y para familias numerosas el 25% con límite de 2.000 euros. Cabe señalar que la modificación introducida en la deducción por vivienda no afecta al 90% de los contribuyentes con rentas medias en la medida en que no pueden amortizar el límite señalado.

Según el Informe Anual Integrado de las Haciendas vascas 2011, por niveles de renta, los contribuyentes de menos de 30.000 euros de renta anual tienen como media una base de amortización de 6.000 euros anuales. Los contribuyentes con niveles de renta entre 30.000 y 54.000 euros presentan bases de amortización medias de 3.000 euros, mientras que los contribuyentes con niveles de renta por encima de 54.000 euros presentan bases de amortización medias de 2.000 euros.

Tratamiento de las aportaciones y prestaciones de Planes de Previsión Social Complementarios: Este es probablemente uno de los aspectos con mayores modificaciones. Las aportaciones a sistemas de previsión social ven reducido su límite en el apartado correspondiente a las aportaciones individuales de 6.000 a 5.000 euros anuales, teniendo en cuenta que la media de cotizaciones anuales a la seguridad social se cifra en torno a los 4.000 euros anuales, el límite fijado no se aleja mucho de esa cifra. En el caso de las contribuciones empresariales a sistemas de previsión social se mantiene en 8.000 euros anuales el importe máximo. La aportación conjunta no podrá superar los 12.000 euros anuales.

Otro de los aspectos objeto de modificación es el que se refiere a la posibilidad de aplicar porcentajes reducidos, hasta ahora éstos se aplicaban al rescate por contingencia, al rescate decenal en el caso de las EPSV y a los rescates quinquenales una vez producidos los anteriores. Al parecer esta última fórmula desaparecerá si bien puede ser sustituida por otra quizás decenal. Se eliminan los incrementos previstos actualmente para mayores de 52 años así como la deducibilidad de las aportaciones una vez cumplida la edad de jubilación acercando de esta manera la norma fiscal a la norma sustantiva. Se elimina la posibilidad de aplicar en un mismo ejercicio la reducción por aportaciones y la correspondiente a los rescates, actuaciones que por otro lado constituían verdaderas operaciones de elusión fiscal.

En lo que se refiere a las actividades económicas, una buena parte de la reforma de este tipo de rendimientos ya se ha realizado en este ejercicio a través de la norma foral 3/2013, de 27 de febrero de medidas antifraude. En ella se limitan los gastos de representación, los relacionados con vehículos, embarcaciones y aeronaves y se introducen medidas para evitar que gastos realizados en el ámbito personal terminen siendo deducidos en el ámbito empresarial o profesional. Se limitan los pagos en efectivo, de acuerdo con la Ley 7/2012 y se introducen nuevas obligaciones formales de forma que a partir de enero de 2014 deberán llevar un Libro registro de operaciones económicas cuyo contenido debe transmitirse periódicamente a la Administración tributaria, en lo que supone un destacado paso en la lucha contra el fraude en este tipo de actividades.

En el ámbito de las deducciones, además de las modificaciones relacionadas con la vivienda habitual son de destacar la eliminación de la deducción por edad para contribuyentes con rentas superiores a 30.000 euros, decisión a mi modo de ver acertada pues atentaba claramente contra el principio de equidad. De hecho los parados con menores niveles de renta no la aplican. En relación con la deducción por donativos se unifica en un 20% el porcentaje a aplicar. Ahora bien, no vería razonable limitar la cuantía de los donativos con derecho a deducción sobre todo teniendo en cuenta que en determinados niveles de renta hacer esos donativos supone un esfuerzo importante y podría generar un efecto contrario al deseado.

Llegados a este punto me gustaría señalar que si bien son medidas que contribuyen a mejorar la equidad y la progresividad del IRPF, también es cierto que me hubiese gustado ver una reforma integral del impuesto y no de nuevo modificaciones parciales del mismo. ¿Dónde están los análisis relacionados con las exenciones en el impuesto?, ¿Por qué no se ha abordado con valentía la deducción por vivienda cuando todos sabemos que es ineficiente y que ha contribuido de forma importante a la especulación en el mercado inmobiliario? ¿Qué pasa con la reducción por tributación conjunta, podríamos sustituirla por dos tarifas una individual y otra conjunta, o simplemente ir exclusivamente a tributaciones individuales? Esto no es lo que esperaba tras la reforma del 2006.

En el apartado correspondiente al Impuesto sobre Sociedades, se realiza una reforma integral del impuesto con aspectos novedosos como son los relacionados con la tributación mínima de la que se excluye la deducción por I+D+i, menos mal que tras los recortes presupuestarios en esta partida, por la parte del gasto fiscal se incentiva. No olvidemos que estos conceptos representan el cambio de modelo productivo. Es verdad que la tributación mínima debe coexistir con otros beneficios fiscales como el límite del 45% o la compensación de bases imponibles negativas, aspectos que habrán de ser considerados en la nueva norma reguladora del impuesto.

Realizado el análisis de las deducciones parece que algunas de ellas desaparecen pues han dejado de ser efectivas como es el caso de la reserva para inversiones productivas y se introduce de nuevo la limitación temporal en la compensación de bases negativas y de deducciones pendientes de aplicar, algo que ya tuvimos en épocas pasadas. Se introduce una figura nueva como es la dotación a una reserva especial que permitirá compensar pedidas hacia atrás, hecho que se ha planteado siempre en el ámbito hacendístico, pues no solo ha de considerarse la compensación de pérdidas hacia delante.

Por último se contemplan importantes incentivos fiscales para los emprendedores a la vez que se eliminan algunos regímenes especiales y otros se incorporan al régimen general del impuesto lo que contribuirá a simplificar la gestión del impuesto. Alabo que finalmente podamos ver una reforma integral del Impuesto sobre Sociedades pues su última reforma se remonta al año 1996 y las modificaciones que se han ido produciendo a lo largo del tiempo, así como la incidencia de la crisis en todos los ámbitos, requería de ello.

Parece que la entrada en vigor tanto de la reforma del Impuesto sobre la Renta como del Impuesto sobre Sociedades está prevista para enero de 2014, no pocos escollos habrá que salvar si queremos alcanzar un cierto grado de armonización fiscal que simplifique el camino al contribuyente.

MANUELA ESCRIBANO, Profesora titular de Hacienda Pública y Derecho Fiscal por la UPV/EHU.