Manuel Maroto es uno de los mejores conocedores del sistema español de partidos, sobre todo de sus problemas de financiación y de la corrupción resultante. Profesor de Derecho Penal en la Universidad de Castilla-La Mancha, acaba de publicar el libro Qué hacemos con la financiación de los partidos, escrito junto a Victoria Anderica, Suso Baleato y Miguel Ongil: un análisis político y jurídico de uno de los principales problemas de la democracia española, y que está en el centro de tantos escándalos de corrupción: la forma en que los partidos se financian, cada vez menos de sus militantes y más mediante donantes privados y créditos bancarios. En esta entrevista Maroto señala las debilidades del sistema español y sus posibles soluciones, y analiza propuestas como la prohibición de donaciones empresariales que ayer mismo llevó el PSOE al Congreso y que el PP anuncia también.
El PSOE propone prohibir las donaciones de empresas a partidos, y parece que el gobierno considera una medida similar. ¿Cómo valoras estas propuestas?
La idea es de agradecer, pero por sí sola, sin cambios en el régimen de fiscalización y sanción, es una medida puramente cosmética. Lo que las empresas dejen de dar a los partidos lo darán a las fundaciones. PSOE y PP lo saben, y es de imaginar que por eso eliminaron el límite de donaciones a las fundaciones políticas en 2012. Además, si el Tribunal de Cuentas tiene ya serios problemas supervisando el cumplimiento de la actual legislación, añadir nuevas prohibiciones sin nuevos mecanismos de control es un brindis al sol. Otro ejemplo: en la proposición de ley de septiembre en la que el PSOE proponía la eliminación de la financiación empresarial, proponía también acortar a tres meses el plazo que tiene el Tribunal de Cuentas para presentar sus informes sobre las cuentas de los partidos. Eso está muy bien, pero es que la Ley de Financiación de Partidos de 2007 ya habla de un plazo de seis meses para publicar esos informes, y el Tribunal de Cuentas ha venido tardando… ¡hasta cinco años! Hace poco se publicó el informe del ejercicio 2011, y eso que el Tribunal ha intentado ponerse al día a toda prisa publicando el informe de tres ejercicios a la vez. También decía la Ley de 2007 que el Tribunal de Cuentas tenía que aprobar un plan contable específico para las formaciones políticas en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley, y al final ese plan contable entrará en vigor… el año que viene, siete años después. Hay que acabar, urgentemente, con esta política legislativa de parches y pequeñas concesiones de cara a la galería que se compensan por otras vías.
¿Es el sistema español de partidos más corrupto que los de otros países?
Si por corrupción entendemos que un sistema de partidos se desvíe de sus fines constitucionales debido a una excesiva permeabilidad al poder económico, sí, el sistema español de partidos funciona peor que el de otros países con una tradición democrática más sólida. El nuestro tiene unas características que debemos tomarnos más en serio en el debate público en torno a la corrupción: un índice de afiliación y participación muy bajo, un funcionamiento interno oligárquico en el que brilla por su ausencia la democracia interna, una fuerte dependencia de la financiación pública y del endeudamiento bancario, una dinámica bipartidista que distorsiona el juego electoral, un alto índice de patrimonialización y colonización de las instituciones estatales, etc. Es fundamental empezar a identificar la “corrupción” con este tipo de características asociadas al funcionamiento democrático, y evitar los discursos meramente moralistas o de simple expresión de descontento. Hay que redirigir la indignación por la corrupción hacia algo políticamente constructivo y transformador.
¿Qué peso tiene la financiación de los partidos en la corrupción?
Se suele decir que la financiación ilegal de partidos es “la madre de todas las corrupciones”. Y sin duda, además de sus efectos sobre la credibilidad de las instituciones, ha cumplido un papel fundamental alimentando la corrupción urbanística, la burbuja inmobiliaria y el descontrol en la insostenible política pública de infraestructuras. Los papeles de Bárcenas han sido bastante esclarecedores en ese sentido. Si los partidos fueran organizaciones políticamente fuertes e internamente democráticas, servirían como diques de contención del poder antidemocrático de los mercados. Su permeabilidad al dinero debilita esa función, cuando no la invierte. En cualquier caso, en cierto punto se sobrevalora el papel de la financiación ilegal de partidos como mecanismo de “captura política”, en el sentido de que los grandes poderes económicos tienen medios de influencia más eficaces y coactivos que la financiación ilegal y la burda corrupción. Para obligar a un gobierno a reformar la Constitución en unos pocos días, no hizo falta financiar ilegalmente a ningún partido.
Decís que los escándalos de corrupción son “una de las pocas oportunidades de transformación interna dentro de los partidos”, pero hasta ahora la respuesta ha sido el enroque.
A falta de una vida interna democrática “sana” y transparente, los escándalos de corrupción se han convertido, efectivamente, en una forma patológica de canalizar las pugnas entre élites dentro de los partidos. Filesa supuso un periodo de fuerte tensión entre “guerristas” y “renovadores” en el PSOE. El caso Gürtel refleja también luchas de poder entre los distintos clanes del partido popular. Ahí tenemos a Esperanza Aguirre presentándose como la persona que “destapó” la trama. Si ha prevalecido el enroque es, precisamente, porque son formas patológicas de contestación de élites ajenas a mecanismos de democracia interna. No hay que olvidar que quien controla los recursos financieros (legales o ilegales) de una organización, tiene una posición de poder privilegiada dentro de la misma, y eso genera jerarquías y relaciones de sujeción. Los escándalos deberían servir dentro de los partidos para abrir procesos de depuración y renovación de élites que impliquen a la militancia y a la sociedad.
¿A qué llamáis “financiarización del sistema de partidos”?
Llamamos “financiarización” al incremento del protagonismo del dinero en la vida de los partidos, un fenómeno que se ha dado, en mayor o menor medida, en todas las democracias occidentales. Los partidos dependen hoy, fundamentalmente, no del trabajo de sus militantes y cuadros, de su capacidad de movilización, etc., sino de su capacidad de acceso a recursos financieros, sean subvenciones, créditos bancarios, o donaciones empresariales. Las formas de movilización política basadas en el trabajo de los militantes (las clásicas pegadas de carteles, mítines, redes de solidaridad, campañas de diverso tipo, etc) se han convertido, en los grandes partidos, en meras liturgias: lo que importa es tener suficiente dinero para mantener el aparato del partido y gastar en campañas publicitarias y actos mediáticos de todo tipo. Los militantes se han convertido, así, en figurantes: el PP, por ejemplo, que se vanagloria de tener 800.000 militantes, ni siquiera les exige pagar cuotas.
“El sistema de partidos está en crisis desde su mismo origen”, decís. ¿Nació defectuoso en la Transición?
Dijo una vez Vazquez Montalbán que la transición fue el fruto de una correlación no de fuerzas, sino más bien de debilidades. Del nacimiento de nuestro sistema de partidos se puede decir algo parecido. Hubo que crear un sistema de partidos rápidamente tras cuarenta años de dictadura, y además tocó hacerlo en el contexto de la Guerra Fría, lo que impuso claros condicionantes.
¿Por qué tras cuatro décadas de democracia seguimos sin tener una legislación sobre financiación de partidos a la altura de otros países europeos? ¿Hubo avance en las últimas reformas más recientes?
No, no ha habido verdaderos avances sustanciales. Al revés, diría que ha habido retrocesos. En la última reforma de la Ley Orgánica de Financiación de Partidos, aprobada a finales de 2012, se eliminaron, por ejemplo, los topes a la financiación de las fundaciones políticas, que ahora pueden recibir dinero ilimitadamente. La legislación en materia de financiación de partidos está presidida, solo hay que leerse las exposiciones de motivos de las leyes, por una tensión entre el control de la corrupción y las necesidades de suficiencia financiera de los partidos. Este último interés ha prevalecido claramente, aunque las reformas se hayan querido presentar como avances en los mecanismos de control y transparencia. ¿Por qué ocurre esto? En primer lugar, porque son los propios partidos los que legislan sobre sí mismos, y además lo han hecho siempre de forma particularmente poco inclusiva y exponiéndose muy poco o nada al debate público. Se han aprovechado, en ese sentido, del desapego que la sociedad siente por los partidos. Como además los partidos son incapaces de autofinanciarse por vía de cuotas, y tienen fuertes presiones financieras, existen todos los incentivos para aferrarse al sistema de financiación pública y a otros paralelos, y para minimizar el alcance de los sistemas de fiscalización y control. Solución: intensificar la movilización social contra este tipo de actuaciones y forzar procedimientos legislativos inclusivos que no dejen la elaboración y vigilancia de la norma solo en manos de los intereses de los partidos.
Los partidos suelen repetir que sus recursos proceden de las cuotas de sus afiliados, ¿cuánto hay de cierto en esto?
Es falso. Los partidos españoles se financian muy minoritariamente a través de las cuotas de sus militantes. Según el último informe del Tribunal de Cuentas, de los 128 millones de euros que recibió el Partido Popular en concepto de subvenciones y de financiación privada, solo 12 millones (el 9,4%) provenían de las cuotas de los militantes. En el caso del PSOE, de 120 millones, 18 provenían de cuotas (el 15%), y en el de IU, de 18 millones, 1,6 millones (el 9,1%). A esto hay que añadirle que los partidos tienen otras fuentes de financiación además de esas, por ejemplo los créditos bancarios o las fundaciones, lo que reduce aún más el protagonismo financiero de los militantes, hasta hacerlo insignificante y prescindible.
¿Qué papel juegan los bancos?
Los bancos han jugado desde la Transición misma un papel fundamental financiando los gastos de las campañas electorales. La deuda histórica que han acumulado los grandes partidos explica en parte tanto algunas de las prácticas de financiación ilegal (se suele explicar Filesa como un intento de pagar las deudas asumidas para la campaña de la OTAN), como la necesidad de aumentar la financiación pública por vía legislativa. En 2011, el PP tenía una deuda bancaria de 77 millones de euros; el PSOE, de 70, e Izquierda Unida, de 17. Es ilustrativo comparar esas cifras con las de las cuotas. En total, los partidos españoles le deben 275 millones de euros a la banca, lo cual es francamente preocupante en la medida en que otorga a los bancos capacidad de influencia sobre las formaciones políticas (17 partidos españoles tienen un patrimonio neto negativo, según el último informe del Tribunal de Cuentas).
¿Podríamos pensar que la impunidad del sistema financiero en la crisis (y su rescate masivo con dinero público) se explica también por esa estrecha relación entre bancos y partidos?
Sin duda es un factor a tener en cuenta. Hace poco un medio digital publicaba que la banca le habría hecho llegar al PSOE un mensaje: “estamos dispuestos a dejar caer al partido si se sigue promoviendo extender la normativa de expropiar pisos vacíos a otras zonas de España”. Que la dependencia de los partidos de la banca limita el margen de la acción política es un hecho que ha preocupado desde hace tiempo. No quiere eso decir que los bancos no hubieran tenido otros medios para ejercer su influencia y forzar ese resultado, pero ser los grandes acreedores de las formaciones políticas sin duda les ayuda mucho.
¿El sistema de donaciones privadas es una puerta abierta a la corrupción?
Es una de ellas, sobre todo porque las donaciones de empresas operan en la más absoluta opacidad. Tan solo desde la entrada en vigor de la Ley de Financiación de Partidos de 2007 los partidos tienen la obligación de identificar a sus donantes en la información que remiten al Tribunal de Cuentas. Y aún ahora, esos datos no se hacen públicos, porque se incluyen en la memoria contable, que la actual ley no obliga a publicar. Así que los ciudadanos no sabemos quién dona a los partidos. Por lo demás, las leyes de financiación de partidos nunca han previsto sanciones para las empresas que financian ilegalmente a un partido. La única posibilidad de sancionar a esas empresas pasa por probar que se ha cometido algún delito, como el cohecho, lo cual es por lo general muy difícil.
¿Tiene arreglo el actual sistema de partidos?
La pregunta del millón. En su forma actual, yo me atrevería a decir que no. El sistema español de partidos parece haber dejado de ser capaz de cumplir las funciones que cumplía hasta la fecha. De alguna forma, ha acabado ya una fase marcada por un cierto equilibrio bipartidista, y se abre una oportunidad para el cambio, en el sentido de que quizás una transformación radical, un nuevo horizonte constituyente, sea la única vía de “arreglo” del sistema de partidos.
¿Por qué no os parece fiable el Tribunal de Cuentas, al que consideráis un “escudo institucional” de los partidos?
Solo hay que leer sus informes para darse cuenta de que el propio Tribunal de Cuentas, en el que hay profesionales muy serios y solventes, no considera fiable su labor fiscalizadora, y no digamos ya la sancionadora, que siempre ha aceptado a regañadientes y no ha podido aplicar nunca. El Tribunal de Cuentas no tiene ni la independencia política, ni los medios, ni la competencia, ni la base jurídica para realizar un verdadero control del dinero de los partidos. Se limita a evaluar, con la información que le mandan las propias organizaciones políticas, si éstas cumplen los requisitos para recibir subvenciones. Y sin embargo, los partidos lo utilizan como excusa para mandar constantemente el mensaje de que sus cuentas son públicas y están auditadas. Poner fin a esa práctica es urgente. Las instituciones de control deberían ser parte de la solución, no del problema.
¿Cómo debería reformarse el Tribunal de Cuentas para que cumpliese bien su función? ¿O debería ser otro organismo?
Una opción es crear otra institución de control y sanción. En otros países son órganos electorales, o el propio parlamento, los que ejercen esas funciones. En algunos países esos controles se compaginan además con auditorías externas, cosa que en España no ocurre. Otra es reformar profundamente el Tribunal de Cuentas. Acabar con el reparto partidista de los cargos del Tribunal, y dotarle de independencia. Ampliar sus competencias más allá del estrecho corsé de control contable que ahora tiene. Dotarle de verdaderas facultades de inspección y de sanción, y de medios materiales. Exigir auditorias y controles internos eficaces en los partidos. Lograr eso sería, en la práctica, casi como crear otra institución.
¿Tenemos un problema de leyes aplicables o de jueces que las apliquen?
Los obstáculos para enjuiciar eficazmente la delincuencia de cuello blanco son muchos: legales, procesales, políticos, económicos, culturales, ideológicos... La corrupción en partidos no es en eso una excepción, y hay que luchar contra ello. Pero aquí el primer problema es que, contra lo que se suele creer, los grandes partidos han fomentado la judicialización penal de los escándalos, por ser éste un mecanismo particularmente lento y complicado de determinar responsabilidades. Convirtiéndolo en un problema penal, al final, la atención recae más sobre las dificultades de la jurisdicción para investigar y enjuiciar los hechos, que sobre los propios hechos. Solo hay que recordar que la financiación ilegal de partidos ni siquiera es en España un delito: aunque el gobierno anunció hace meses su introducción en el Código Penal, no lo introdujo en el anteproyecto. En resumen, es un problema tanto de leyes como de los jueces que aplican las leyes, que tienen en muchos sentidos las manos atadas. La sensación de impunidad hay que combatirla, además de reivindicando un poder judicial independiente y eficaz, exigiendo que existan formas de responsabilidad política que no pasen por los juzgados de lo penal.
¿Consideráis imitable el modelo de algún país de nuestro entorno?
No hay ningún sistema perfecto, pero se puede aprender de muchos. Alemania tiene un sistema interesante en el que la financiación pública se hace depender de la privada, los partidos rinden cuentas ante el parlamento, realizan auditorias, tienen guías de gestión financiera interna, topes máximos de subvenciones, etc. Los países anglosajones, por lo general, confían en mecanismos de transparencia y en la financiación privada. Ha habido en los últimos años propuestas originales desde el ámbito político y académico para democratizar el reparto de la financiación pública de los partidos, a través de la declaración de la renta o de “cheques fiscales”, que sería interesante explorar. El modelo español no es, realmente, un modelo: acoge lo peor de los modelos de financiación pública de los partidos, y lo peor de los modelos de financiación privada. En ese sentido, hay mucho margen de mejora y hay que ser creativos.
El gobierno también anuncia próximas medidas contra la corrupción, y acaba de aprobarse la ley de transparencia, ¿cómo las valoráis?
Todo apunta a que las medidas van a ser cosméticas, a menos que un fuerte descontento social organizado fuerce las circunstancias. Cierto punto de esperanza lo pone la tramitación de la ley de transparencia, por deficiente que ésta sea. Gracias a campañas de presión como las de Access-Info y la Coalición Pro Acceso (Victoria Anderica es una de las coautoras del libro), no se ha excluido totalmente a los partidos del ámbito de la ley. La movilización social y mediática tiene repercusiones, y hay que aprovechar los resquicios de los procesos legislativos.
Proponéis el “empoderamiento de los militantes” para el control de los partidos, ¿cómo se hace? ¿No es algo que corresponde a los propios militantes?
Sí, corresponde en último término a los militantes y simpatizantes organizarse, desbordar el aparato desde abajo y abrir nuevos procesos democráticos internos. Pero se puede y se debe crear incentivos desde arriba para permitir y fomentar la participación de las bases en las organizaciones. El primero sería eliminar los obstáculos estatutarios y organizativos que impiden una vida interna democrática. No hay que olvidar que el PP, por ejemplo, prohíbe las corrientes internas y ni siquiera hace públicos sus estatutos. Algo así no puede considerarse respetuoso con el artículo 6 de la Constitución. Las élites bienintencionadas y/o inteligentes de los partidos deberán darse cuenta de que esa es una de sus pocas oportunidades de dar una imagen de regeneración. Por lo demás, el potencial transformador de los militantes es incierto y limitado, pero no por ello dejan de ser una de las pocas fuerzas de transformación interna existentes.
¿Qué es el “decrecimiento electoral”?
Es una analogía con el decrecimiento como teoría económica que enfatiza la necesidad de limitar el crecimiento económico insostenible, y virar hacia un decrecimiento orientado hacia valores sociales y ecológicos. El decrecimiento electoral consiste en reducir el protagonismo del dinero el política. Si no se le pone coto a ingresos y gastos, las campañas electorales y la vida partidista en general se convierten en auténticas carreras armamentísticas de propaganda, y la calidad de la comunicación democrática no puede sino caer en picado en favor del efectismo publicitario. Esto no es nada nuevo: nuestra misma legislación electoral, como casi la de todos los países, impone topes de ingresos y gastos por esa razón. Pero hay que ahondar en ese decrecimiento y promover formas sustantivas de deliberación y participación democrática en la vida política, que no dependan de la disponibilidad de capital. Las nuevas tecnologías, por ejemplo, abren un mundo de experimentación que vemos en efervescencia en los movimientos sociales, y que sin embargo hasta ahora permanece absolutamente inexplorado por parte de los partidos y el sistema de participación institucional.
¿Podemos ampliar las formas de participación política en el actual sistema de partidos, o debemos pensar en otras vías?
Es indispensable que se abran otras vías, sin dejar de ampliar las existentes. Ese ejercicio de expansión de la imaginación y la práctica política es, en sí mismo, imprescindible. Y creo que es un proceso en marcha tanto en las luchas de organizaciones políticas, sociales y sindicales “tradicionales”, como en iniciativas surgidas al hilo del 15M: #cuentasclaras (Miguel Ongil, del colectivo, es uno de los coautores del libro), Democracia 4.0, la Fundación Civio, Openkratio, y otros muchos, están generando nuevas culturas políticas. Plataformas como la del Manifiesto por una nueva Ley de Partidos, el foro +Democracia, o el Foro ético por la regeneración democrática están contribuyendo al debate público desde una perspectiva de cambio “desde dentro”. La presión desde abajo ampliará las formas de participación políticas en el sistema institucional actual, en mayor o menor medida, dependiendo de la flexibilidad y capacidad de adaptación que sea capaz de demostrar. La PAH es un ejemplo extraordinario del impacto institucional de la movilización social organizada. Por lo demás, esta cuestión, en el fondo uno de los problemas clásicos de la política, también supera a la de la financiación.
Más información y propuestas en esta entrevista con Miguel Ongil, y en el libro Qué hacemos con la financiación de los partidos, así como en la web de la colección Qué hacemos.
