Las presiones creadas por las crisis económicas y geopolíticas aumentan el atractivo de los populismos. Su fuerza de atracción es mayor en los países en desarrollo, donde la pobreza y la desigualdad se profundizan, la polarización política se intensifica, y donde la democracia es difícil de consolidarse, está en fase de erosión, o ya se ha sustituido por el autoritarismo. Este post explora la expansión del gasto social bajo la marca de líderes populistas aun en un contexto de austeridad fiscal en los países de ingresos medios. Me enfoco en el uso de las ayudas sociales por los líderes populistas como un eficaz instrumento para mostrar una supuesta sensibilidad a las demandas del ‘pueblo’. Más en concreto analizo las formas en que se utilizan estas ayudas en el contexto de las elecciones presidenciales brasileñas.

Curiosamente, la expansión de las ayudas sociales ha sido promovida tanto por los gobiernos populistas de izquierda como por los de derecha. Desde Brasil hasta México y desde Turquía a la India, muchos gobiernos populistas —y sus derivas autoritarias— han aumentado y diversificado las ayudas sociales, independientemente de sus posiciones en el espectro ideológico y de los regímenes políticos en que se sitúan (véase aquí y aquí). Conscientes de la importancia clave de los votantes de ingresos más bajos, estos gobiernos amplían las ayudas y diversifican su contenido de manera ecléctica. Este fenómeno desafía los argumentos que identifican la expansión de la política social con el desarrollo de la democracia y con los gobiernos de la izquierda.

Las ayudas sociales se convierten en una herramienta política relativamente fácil de defender ante diferentes grupos sociales, al crear la sensación de que existe un vínculo directo entre el votante y el líder populista. La estrategia de los líderes populistas es generar sus propias ‘marcas de ayudas’ asociadas directamente con su persona. Entre los ejemplos prevalentes, destacan los programas sociales identificados con AMLO en México, la creación de variados programas estrechamente asociados con Erdoğan en Turquía y con Modi en India.  

Además, esta herramienta es fácil de justificar, dada su limitada carga sobre el presupuesto. Esto genera un mensaje a los votantes de clase media y al mundo empresarial de que el gobierno no se ha desviado de la disciplina fiscal. Mientras tanto, esconde las políticas de austeridad de los sectores desfavorecidos. Gracias a su popularidad, esta herramienta puede ampliar la legitimidad de los gobiernos populistas (algunos ya autoritarios) entre millones de personas por debajo del umbral de la pobreza, para quienes las ayudas sociales son de vital importancia. Por lo tanto, se amplía el espacio donde la erosión de las instituciones democráticas se acelera y profundiza.

La elección ‘más crítica de la historia del país’

Así se denomina la elección presidencial en Brasil. Ya no se trata de elegir entre la izquierda o la derecha, entre Lula o Bolsonaro. Para muchos, se percibe como elegir entre la democracia o su ruptura.

Brasil es uno de los países más desiguales del mundo, con una tasa muy elevada de pobreza. Bolsa Familia (BF), que era el programa emblemático del entonces Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, fue ampliamente aplaudido internacionalmente por su impacto en romper el ciclo de la pobreza intergeneracional y por reducir la desigualdad (el GINI ha bajado de 57,6 a 48,9 entre 2003 y 2020). Era un programa de transferencias monetarias condicionadas, con requisitos como mantener a los hijos en la escuela, tenerlos vacunados y observar los controles sanitarios. No sería exagerado afirmar que la BF era la transferencia monetaria más conocida en el mundo. Justo antes de que Bolsonaro diera fin a este programa, 14,3 millones de hogares (aproximadamente el 22 % de la población) eran beneficiarios de BF.

Cuando Bolsonaro, el enemigo de Bolsa Familia, llegó al poder

Bolsonaro llegó al poder con la promesa de abolir Bolsa Familia, a la que acusaba de ser ‘la máquina populista de compra de votos’. A menudo había criticado BF ferozmente, atacándola por dar a los ‘pobres holgazanes’ lo que otros han producido.

Al principio, la derogación de BF fue vista como una actuación en línea con su postura ultraliberal de austeridad fiscal. Sin embargo, el mismo Bolsonaro creó un nuevo programa de ayudas sociales llamado Auxílio Brasil (AB), que se convirtió en su propia marca. Auxílio Brasil es la evolución de Auxílio Emergencial, que fue diseñado en 2020 como un programa temporal de transferencia monetaria para los más desfavorecidos durante el COVID-19. Aunque se había anunciado que Auxílio Brasil iba a acabar en diciembre de 2022, en julio se aprobó su continuación tras esta fecha.

Tanto la continuidad como la expansión de Auxílio Brasil han formado parte de la inversión electoral de Bolsonaro, que compite con Lula da Silva en las elecciones presidenciales de este domingo. Antes de la primera vuelta, celebrada el 30 de septiembre, el monto de la ayuda aumentó y la población alcanzada se incrementó. Otras ayudas (para el gas, para los taxistas y los camioneros) se han ampliado también. Actualmente, Auxílio Brasil proporciona ayudas más generosas (600 reales, 114 euros) que Bolsa Familia, que ofrecía 189 reales. Auxílio Brasil llega a 21,3 millones de hogares, y una parte significativa de los beneficiarios son votantes del PT. Segun los datos más recientes, una de cada cuatro personas en Brasil recibe ayudas de Auxílio Brasil. También, 5,9 millones de hogares son beneficiarios de la ayuda de gas.

Los resultados de la primera vuelta muestran que la política de programas sociales de Bolsonaro tuvo un éxito considerable en los bastiones del PT. Bolsonaro recibió en los estados del Noreste, con altos niveles de pobreza, 1,3 millones de votos más que en la primera vuelta de las elecciones de 2018. Los datos indican que su estrategia electoral para cambiar la preferencia de voto de algunos beneficiarios de Auxílio Brasil ha tenido éxito, pues, Lula, a pesar de los pronósticos, puede haber perdido parte de su electorado en favor de su rival.

En comparación con Bolsa Familia, Auxílio Brasil tiene una condicionalidad más estricta e incluye incentivos vinculados al esfuerzo. Por ejemplo, si los hijos de las familias beneficiarias no solo asisten a la escuela, sino que también rinden bien en competiciones deportivas y/o académicas, las familias reciben recompensas económicas. En ‘Auxílio Esporte Escolar,’ los adolescentes reciben 1.000 reales si destacan en competiciones deportivas entre escuelas. Además, otras condiciones incluyen la inserción de los beneficiarios en el mercado laboral formal. Proporcionar ayudas no basadas en derechos, sino estrictamente condicionadas al esfuerzo y a las competencias, refleja las preferencias del mundo empresarial y de los votantes de clase media y alta, sectores claves del electorado de Bolsonaro.

La rivalidad entre los dos candidatos para atraer los votos de los sectores más pobres se ha convertido en una suerte de subasta. Justo antes de la primera vuelta, Lula prometió añadir a los 600 reales de Auxílio Brasil 160 más para las familias con niños menores de seis años. Bolsonaro, por su parte, prometió que aumentaría el monto a 800 reales, e incluso adelantó el pago antes de que tuviera lugar la segunda vuelta. Asimismo, desde la primera vuelta se han iniciado nuevos programas de beneficios, y 500.000 hogares más se han añadido a Auxílio Brasil. Solo en septiembre y octubre de 2022, el número de hogares beneficiarios de Auxílio Brasil aumentó en un 2,3%. El gobierno actual logró el mayor nivel de aprobación entre los beneficiarios de ayudas (el 32% considera que es excelente o bueno frente al 29% en la encuesta de una semana anterior; y el 39% lo considera malo o pésimo frente al 44% previo). En este grupo, la intención de voto por Bolsonaro aumentó del 32% al 37% en una semana de octubre, mientras bajaba el porcentaje de 59% al 53% de los votantes seguros de Lula (véase aquí).

Lula obtuvo, en la primera vuelta, una victoria agridulce. Aunque fuera el primer candidato que consiguió más votos (48,4%) que el actual presidente (43,2%) en la historia democrática de Brasil, le faltaron 1,8 millones de votos para ganar. Entre las dos vueltas, las ayudas sociales se convirtieron en un vehículo aun más significativo de inversión electoral a medida que se intensificó la lucha de promesas.

La ‘política para los pobres’ de los populistas

La expansión de las ayudas sociales facilitada por los gobiernos populistas de derecha no es solo una paradoja en el contexto de austeridad fiscal. Al mismo tiempo que erosionan las instituciones democráticas, también pueden hacer que los más desfavorecidos se conviertan en dependientes de la política social del gobierno en el poder. El discurso sobre la ayuda social juega un papel importante en la percepción de que el gobierno conoce las necesidades de su pueblo y no duda en gastar generosamente para satisfacerlas. A esto se suma el temor a que la sostenibilidad de las ayudas se ponga en riesgo en el caso de que cambie el gobierno.

Aunque no es fácil establecer una causalidad directa, es posible argumentar que las ayudas sociales pueden jugar un papel notable en el proceso de erosión democrática. No argumento que la política social conduzca al populismo, ni que los gobiernos populistas usen la política social más ampliamente que no populistas. Solo sugiero que la política social en los países de ingreso medio crea un entorno aún más oportuno para los gobiernos populistas, especialmente en un contexto de crisis económica donde la pobreza se profundiza.

Las elecciones del 3 de noviembre en EEUU, que se van a celebrar en un contexto extremadamente polarizado, pueden generar costes sustanciales en el resto del mundo, independientemente de quién las gane. En este artículo, analizo los parecidos discursos sobre la política industrial de dos candidatos tan diferentes.

A principios de octubre se celebró la semana de los productos nacionales en la Casa Blanca. Donald J. Trump declaró el 3 de octubre el día de los productos estadounidenses. Desde que se mudó, la Casa Blanca ha sido sede de la Exposición de Productos Americanos donde una empresa de cada estado exhibe orgullosamente sus productos incluyendo desde equipamiento militar hasta los palos de golf.

Según Trump, conocido por su eslogan de “Compre productos estadounidenses, emplee a los estadounidenses”, dicha celebración es un indicador del “valor que su gobierno da al trabajo de los estadounidenses y que había sido olvidado durante mucho tiempo.” El Presidente afirma que los gobiernos anteriores, rendidos a la globalización, trasladaron las empresas estadounidenses al exterior y las empresas extranjeras “robaron” su tecnología. Asegura además que, gracias a su gobierno, eso terminó; ahora los productos y los trabajadores estadounidenses tienen prioridad absoluta.

No hay ninguna sorpresa, dado que el discurso de Trump sobre la globalización es coherente desde el inicio. Desde su primera campaña electoral, desgrana las consecuencias inaceptables (“horribles” en sus propias palabras) de la globalización. Con este discurso, ha atraído muchos votos de los “perdedores” de la globalización, en su mayoría trabajadores de cuello azul, ofreciendo la ruta del nacionalismo económico.

Lo sorprendente, a pesar de la polarización sin precedentes en el país, es la postura nacionalista convergente de Biden y Trump. Ambos candidatos, aparentemente representando dos mundos opuestos, casi se mimetizan en la política industrial y el comercio internacional, aunque utilicen palabras y tonos diferentes. De hecho, esta convergencia no es sólo interesante por sí misma, sino también por sus consecuencias potenciales sobre la economía global y sus reglas del juego, que pueden afectarnos a todos. 

La industria nacional que une el “America First” de Trump y el “Made in America” de Biden

Indudablemente, las políticas económicas de Trump y Biden divergen de forma sustancial en política fiscal y redistributiva—impuestos, gasto en salud pública, educación, la seguridad social y el cambio climático, entre otras. Sin embargo, sus posturas se asemejan en política industrial, vinculándola estrechamente con la seguridad nacional y el (re)posicionamiento de EEUU en el orden internacional. Todo ello se acompaña de un discurso retador, no solo contra China, sino también contra las instituciones multilaterales.

“La seguridad económica significa seguridad nacional y la industria manufacturera define el espíritu de América”. Estas palabras de Biden para apoyar la industria manufacturera con recursos federales se articulan en seis eslóganes: 1.“Compre productos estadounidenses” refiriéndose a la adquisición pública; 2.“Hazlo en América” comprometiendo incentivos para la industria manufacturera; 3.“Innova en América” proponiendo estímulos para la alta tecnología; 4.“Invierte en todos los rincones de EEUU” garantizando ayudas para todos en todas partes; 5.“Defiende a América” proveyendo oportunidades justas a los estadounidenses; 6.“Suministra a América” comprometiéndose a devolver las cadenas de suministro críticas a EEUU para no depender de China u otros países. Con esta postura, Biden se aparta de la política tradicional del Partido Demócrata, que siempre ha subrayado el impacto positivo del comercio internacional libre en el mercado doméstico.  

Se puede razonar “qué está bien pensado” dar prioridad a la industria nacional y que está de moda. Sin embargo, muchas de las medidas propuestas por la economía más grande del mundo con poder hegemónico (quizá en declive), que en su momento impidió a otros países adoptar medidas parecidas, causarán el retroceso de la globalización con costes para todos. Aún más, algunas medidas contradicen las reglas multilaterales establecidas por el liderazgo de EEUU. La adquisición pública y los subsidios propiciaron muchas disputas iniciadas por EEUU ante la Organización Mundial del Comercio (OMC), quejándose de medidas parecidas de los demás.

Guerras comerciales y los votos del “rust belt”

El centrista y pragmático Biden, que afirma orgullosamente “no ser socialista,” se ha rendido a la presión de la izquierda de su partido para incorporar medidas redistributivas que atraigan a los “perdedores” de la globalización. Con ello, toma el pulso al público en los estados “pendulares” que, como Pensilvania, Ohio, Michigan (del “rust belt”), serán críticos en los resultados electorales y son los más afectados por la desindustrialización.

En algunos estudios académicos (ver aquí) se muestra que la globalización, sobre todo la importación de China, intensificó la polarización en EEUU debido a la disminución de empleos y salarios de los trabajadores de cuello azul. Rodrik atribuye a la globalización el crecimiento del populismo a través de los cambios en el mercado laboral para estos trabajadores, muchos de los cuales constituyen la base del populismo de derecha personificado en Trump.

Según datos recientes de Pew Research, el 73% de los estadounidenses tienen una visión desfavorable de China, un nivel sin precedentes (36% en 2010). Esta visión negativa también ha aumentado en otros países avanzados, con Japón a la cabeza con el 86%. De 14 países, España (63%) e Italia (62%) muestran el menor nivel crítico hacia China.

A pesar de la brecha partidista sobre China, hay que subrayar el aumento de la visión negativa en los últimos años tanto entre los votantes del Partido Demócrata, como de los republicanos. Esta visión negativa aumentó del 31% al 68% entre los demócratas de 2005 a 2020, mientras que el incremento ha sido del 46% al 83% para los republicanos.

Según otra encuesta de Pew, el 86% propone “una política muy dura o algo dura hacia China en cuestiones económicas y comerciales”. En EEUU, la globalización y China se perciben casi de manera intercambiable. Otro estudio de 2019 con grupos de discusión en EEUU y el Reino Unido destaca que “la globalización desafía la identidad nacional y local”, provocando un sentimiento de que [los nativos] han sido “abandonados y barridos”.

Parece que Biden conoce al dedillo estas encuestas. Al igual que su rival, su postura sobre China y la guerra comercial se ha vuelto bastante agresiva. Se compromete a “adoptar una posición estricta sobre China y otros países que bloquean la industria manufacturera estadounidense a través de prácticas injustas” como subsidios, aunque su programa se dirija a proporcionar subsidios a las empresas estadounidenses que inviertan en territorio nacional.

Biden se compromete a “presionar a China y otros países que abusan del comercio internacional”. Con la ayuda de sus aliados, su gobierno no permitirá que los extranjeros roben derechos de propiedad intelectual, o fuercen la transferencia de tecnología. No obstante, no está claro cómo va a colaborar con los países aliados, dado que no hay ni siquiera una mención de las organizaciones internacionales en sus discursos electorales.

El programa de Biden deja claro que no permitirá que otros países ignoren las reglas del comercio internacional en favor de su propia política industrial. Al mismo tiempo, EEUU va a adoptar una política industrial con incentivos generosos, no aceptando que las reglas multilaterales lo impidan.

¿A dónde se fueron el multilateralismo y el espíritu de Bretton Woods?

En el programa de Biden no se menciona la “M” de Multilateralismo. No habla de las reglas de juego institucionalizadas bajo el liderazgo de EEUU. Aunque su énfasis en “actuar junto con los aliados” le distinga de Trump, no existe ninguna declaración proponiendo utilizar las reglas internacionales existentes. Ni una sola frase subraya los beneficios potenciales de la colaboración con los aliados para ellos. Biden solo destaca los intereses de EEUU, y los aliados, incluso la Unión Europea, aparecen como instrumentos para restringir a China y limitar su dependencia de ella.

La falta de mención de la OMC quizá no sea extraña. Aunque fue Trump quien se convirtió en noticia cuando bloqueó el nombramiento del Órgano de Apelación del organismo, el escepticismo de EEUU sobre la OMC había comenzado durante el gobierno de Obama, quien también bloqueó los nombramientos en 2011 y 2016. Por lo cual, la postura unilateral de EEUU tiene precedentes en los gobiernos previos. Trump ha intensificado dicha postura en la dirección del aislacionismo.

Tanto Biden como Trump se apartan del espíritu de Bretton Woods de 1944, uno de los pilares del consenso de posguerra en el ámbito económico. En el discurso oficial, por lo menos, se enfatizaba “el beneficio de todos,” entrelazando la paz, la estabilidad, la cooperación, el comercio internacional y la prosperidad, aunque los intereses económicos y geoestratégicos de EEUU fuesen esenciales. En esa época, la determinación de no volver a la Gran Depresión y su penuria, al caos en el sistema internacional y a la guerra era una postura irrenunciable.

¿El regreso de la política estadounidense a su “núcleo” del mercantilismo Hamiltoniano?

La convergencia de los dos candidatos, tan polarizados en otras dimensiones, sobre la industria nacional apunta regresar al hilo genético del mercantilismo latente del país. En el “Informe de la industria manufacturera” presentado al Congreso en 1791, Hamilton, el padre del mercantilismo americano, y primer secretario del Tesoro de EEUU, sostenía que era “fundamental apoyar a la producción nacional con subsidios y protegerla de las importaciones.”

En la rivalidad con el Reino Unido, Hamilton proponía proteger la naciente industria estadounidense hasta que fuera competitiva. El mercantilismo Hamiltoniano ha influido enormemente las políticas económicas, particularmente aplaudidas por los republicanos. Pues bien, 229 años después, ¡el espíritu de Hamilton se mantiene aún más firme!

¿Qué sucederá si estos programas no son solo parte de la estrategia electoral, y se aprueban e implementan y otros países siguen a los EEUU en esta senda como en los años 1930? ¿Cuál será el efecto en la economía mundial, el sistema internacional y la rivalidad en curso por la hegemonía? Habrá que prestar profunda atención a estas dinámicas.