Se cumple un año de la invasión de Rusia contra Ucrania, contraria a derecho internacional y que ha truncado la vida de millones de personas. El balance es devastador: 17,7 millones de personas en situación de necesidad de ayuda humanitaria, 8 millones de personas en situación de refugio en Europa, 5,4 millones de personas desplazadas internas, destrucción de infraestructura civil crucial para la seguridad humana como viviendas, la red energética o instalaciones médicas, uso de la violencia sexual como arma de guerra bajo ocupación, trauma psicosocial. En términos de víctimas mortales, la ACNUDH eleva el balance a al menos 8.006 civiles fallecidos y 13.287 heridos, cifras que podrían ser mayores y para las que aún faltan balances verificados de las áreas bajo ocupación, según la propia ACNUDH. Algunas estimaciones sitúan en decenas de miles los combatientes fallecidos o heridos en cada una de las partes, o incluso superando el umbral de las 100.000 víctimas militares mortales o heridas en cada parte. Se suma al balance de ocho de años de guerra en el este de Ucrania que tanta devastación causó para la población civil de ambos lados de la línea de contacto en la zona de conflicto.

Ante esa situación, hablar de opciones de salidas negociadas es complejo y, a la vez, necesario e importante. Es complejo, por muchísimas razones. Entre ellas, porque estamos ante una invasión ilegal contra una población y un Estado soberanos y que ha causado enorme devastación. En medio de tanto dolor, hay palabras y llamamientos que duelen, que pueden revictimizar o despojar de agencia a la población agredida. Además, la combinación de agresión internacional en forma de invasión, de un conflicto interestatal con muchas capas y un contexto de orden internacional tensionado y con desgaste y desafíos a la multilateralidad nos sitúa en un tipo de conflicto diferente a la tipología de la mayoría de conflictos desde la Segunda Guerra Mundial. También las aproximaciones y herramientas de resolución de conflictos que se expandieron ampliamente desde los años 90 han acompañado en su mayoría otra tipología de conflictos, de guerras civiles y conflictos armados internos internacionalizados. Por ello, hablar de diálogo requiere de escucha y discernimiento sobre el tipo de agresión y conflicto, sobre las diferentes capas del conflicto y del contexto local, regional e internacional, sobre los dilemas en torno a paz y justicia, y sobre los planteamientos y posiciones locales.

Y a la vez, hablar de diálogo, de opciones de diálogo y salidas negociadas es totalmente necesario. Ante la perspectiva de prolongación de la devastación y riesgos de mayores escaladas o de cronificación de la guerra y de la destrucción, es importante contribuir a la reflexión sobre la búsqueda de salidas a la guerra. De ahí la importancia de ahondar en preguntas como ¿qué puede contribuir a escenarios futuros de paz con justicia?, ¿cómo generar condiciones que puedan facilitar escenarios futuros de negociación?, ¿qué ámbitos de diálogo se pueden fortalecer y qué ayudaría a ello?, entre otras.

En las últimas décadas, la mayor parte de los conflictos armados han finalizado las hostilidades por la vía de las negociaciones, con algún tipo de acuerdo, incluyendo en conflictos de naturaleza poco frecuente desde la Segunda Guerra Mundial como son los conflictos interestatales, como el caso de la guerra entre Eritrea y Etiopía entre 1998 y 2000, con decenas de miles de víctimas. No hay caminos fáciles ni acuerdos óptimos y, a menudo, existe el riesgo de recurrencia de la violencia en fases posteriores.

De los 32 conflictos armados activos que la Escola de Cultura de Pau identificó en 2021, más de la mitad, el 56%, contaban con negociaciones, es decir, conflictos en los que las partes continuaban con las hostilidades, pero además en paralelo negociaban vías de salida acordada, con apoyo de terceras partes en su mayoría y en su mayoría haciendo frente a numerosos obstáculos, bloqueos, interrupciones. Negociar y alcanzar acuerdos aceptables para las partes, por limitados que sean, no son procesos inmediatos, automáticos. Requieren generar bases suficientes para el diálogo y de mucho trabajo preparatorio y de diálogo y negociación sobre opciones posibles, de abordar y resolver las numerosas dificultades que suelen emerger. En todo caso, las negociaciones de paz son solo una parte de los procesos de construcción de paz. Las negociaciones entre actores armados y los actores de poder en procesos de reconstrucción posbélica a menudo abandonan a su suerte las necesidades de las poblaciones en las etapas posbélicas, como el abordaje de la violencia de género, incluyendo la violencia doméstica agravada por las guerras y el acceso civil a armas. De ahí que hablar de construcción de paz no es solo hablar de opciones de vías futuras de negociación que ponga fin a las hostilidades. Y, al mismo tiempo, generar condiciones para vías negociadas aceptables para las partes –especialmente la parte agredida- amplifica las posibilidades de llegar a ceses de hostilidades y de construir paz más ampliamente.

Por todo ello, llamar a la vía del diálogo en un contexto de invasión y guerra interestatal para explorar y alcanzar soluciones negociadas, que puedan ser aceptables para la parte agredida y que puedan llevar a escenarios de cese de hostilidades, retirada de tropas y de paz con justicia es complicado, necesario e importante.  

Rusia y Ucrania mantuvieron negociaciones político-militares durante unos meses, hasta abril de 2022. Aquellos intentos de negociación fracasaron, muchas cosas han pasado desde entonces y se está en otro momento muy diferente, sin perspectivas de solución negociada a corto plazo. Las negociaciones se iniciaron pocos días después del inicio de la invasión, el 28 de febrero, primero en Bielorrusia, posteriormente vía online y en Estambul, con apoyo de Turquía como actor facilitador. A finales de marzo trascendió en medios de comunicación que Ucrania aceptaba y ofrecía una neutralidad permanente, de no adhesión a bloques ni acogida de bases militares extranjeras y abstención de desarrollo de armamento nuclear, a cambio de garantías de seguridad internacionales y con vinculación legal. Ucrania ofrecía excluir de estas garantías Crimea y áreas del Donbás, en relación a las cuales las partes tendrían que definir las fronteras de esas regiones o acordar el desacuerdo, según trascendió en prensa. Además, la posición ucraniana –conocida posteriormente como el Comunicado de Estambul– proponía un periodo de 15 de años para resolver por la vía diplomática la cuestión de Crimea, absteniéndose las partes de la vía militar.  

Aquellas primeras negociaciones se vieron afectadas por problemas como el desacuerdo sobre cómo se implementarían posibles medidas, como ha señalado David Harland, director del Centro para el Diálogo Humanitario de Suiza, centro involucrado en la consecución del acuerdo sobre exportación de cereales. También pudo afectar, según señaló Turquía en su momento, el clima negativo resultante de las graves vulneraciones de derechos humanos cometidas por Rusia en Bucha y otras localidades. En esa fase no llegó a acordarse el desacuerdo sobre Crimea y Donbás. El foco de la guerra pasó a centrarse en el este, las partes priorizaron la vía militar como vía para perseguir sus objetivos. Rusia persistió en su invasión. Para Ucrania, pesaba recuperar el control de territorio bajo ocupación de Rusia y evitar la consolidación de la ocupación militar.  

Las opciones para una negociación en el ámbito político-militar se han complicado sumamente desde aquellos acercamientos de posiciones en marzo. La continuación de la invasión militar por Rusia; la celebración de referéndums y decretos de anexión de cuatro regiones de Ucrania por parte de Rusia y la exigencia rusa de reconocimiento de esa nueva situación; el alejamiento de posturas en relación al punto de partida desde el que negociar; el choque de posiciones sobre la cuestión de las garantías internacionales de seguridad... Son elementos que ponen de manifiesto lo lejos que están Rusia y Ucrania. Ambas priorizan la vía militar y consideran aún que con la vía militar tienen más opciones de acercarse a sus objetivos. Se añade –y no ayuda– un contexto internacional hipertensionado y militarista, así como de confrontación y escalada entre Rusia y Occidente, y de desafíos de respuesta compleja sobre qué tipo de respuestas emprender para con una Rusia que ambiciona un proyecto expansionista en Ucrania y que acumula un legado de injerencias (Sur del Cáucaso, Moldova) y de graves vulneraciones de derechos humanos e impunidad (Chechenia, Siria). 

Por otra parte, ha habido algunos movimientos, como la presentación del plan de paz de 10 puntos del presidente ucraniano en noviembre, que identifica ámbitos que requieren ser abordados para una solución duradera. En muchos de esos 10 puntos, Ucrania y Rusia siguen muy alejados. En todo caso, es un movimiento importante, que amplía potencialmente la posibilidad de diálogos sectoriales, aunque en lo relativo a garantías de seguridad reabre el horizonte de aspiración de entrada a la OTAN -desplazándose de la posición ofrecida por Ucrania en marzo y que acercaba al acuerdo. En otro desarrollo importante, algunos países fuera de la órbita de Occidente y con capacidad de interlocutar con Rusia, parecen estar más activos o más vocales en la búsqueda de salidas. Por ejemplo, el presidente Lula planteó recientemente crear un grupo de países como India, China, e Indonesia para abordar vías de finalización de la guerra en Ucrania. A su vez, China ha anunciado una propuesta de paz. Está por ver en qué consistirá y qué recorrido puede tener, pero de entrada es positivo que haya actores fuera del bloque de Occidente implicándose en la búsqueda de soluciones no militares.

Pese a la ruptura de las negociaciones directas entre Rusia y Ucrania entre abril y mayo, el diálogo se ha mantenido activo en algunos ámbitos sectoriales, con apoyo de terceras partes. Es el caso del diálogo humanitario en torno a la liberación e intercambio de prisioneros de guerra, a las exportaciones de cereales, otros productos alimentarios y fertilizantes o la protección de infraestructura nuclear, con resultados desiguales. Son diálogos que requieren de perseverancia y esfuerzos por mantenerlos y, eventualmente, ampliarlos.

En conjunto, el balance de un año de guerra es de devastación y de muy complicadas perspectivas para vías de salida negociadas que puedan ser aceptables para Ucrania. Se necesitan más esfuerzos desde diferentes actores, incluyendo especialmente de actores que puedan influir sobre Rusia, para contribuir a generar condiciones que puedan llevar a diálogos, a negociaciones en diversos ámbitos que puedan ser aceptables para Ucrania y a un eventual fin de las hostilidades y retirada de fuerzas. En todo caso, los procesos de construcción de paz son procesos más amplios que las mesas negociadoras, con iniciativas en múltiples niveles por diferentes actores, para poner fin a las hostilidades y con el reto de ir más allá, de abordar las causas de fondo, el legado de violencia, la reconstrucción con justicia social, los procesos de recuperación y de reparación.

Las negociaciones entre Rusia y Ucrania parecen estar en fase de serias dificultades. No es la excepción. La mayoría de procesos negociadores en el mundo atraviesan graves obstáculos, como muestra el anuario “Negociaciones de paz 2021. Análisis de tendencias y escenarios” de la Escola de Cultura de Pau de la UAB, que analiza los 37 procesos de paz activos en 2021. Una vez iniciada la violencia armada -en el caso de Ucrania, una vez iniciada la invasión militar de Rusia contra Ucrania-, es sumamente difícil transitar hacia una salida.

El 56% de los 32 conflictos armados de 2021 eran abordados con negociaciones de paz (18 casos), mientras que el 44% restante no contaban ese año con negociaciones formales, incluyendo cinco conflictos armados de alta intensidad ese año (conflictos en la región de Tigré en Etiopía, norte de Mozambique, región Lago Chad, región Sahel Occidental y en el este de RDC con el grupo ADF), según datos de la Escola de Cultura de Pau. Otros procesos de negociación abordaban situaciones de tensión sociopolítica. Un 89% de los procesos en 2021 contaban con apoyo de terceras partes, en su mayoría afrontaban graves dificultades -incluso en algunos casos regresiones- y en los casos en que se dieron avances limitados, estos se registraron en contextos más amplios de fragilidad, inseguridad y obstáculos. La realidad también muestra otro dato fundamental: rara vez los conflictos armados terminan por victoria militar de una de las partes, y desenlaces de este tipo en el pasado como el caso de Sri Lanka tuvieron resultados devastadores para la población, la economía y el territorio.

Pese a las graves dificultades en las negociaciones entre Rusia y Ucrania, un escenario de victoria militar por una de las partes parece poco probable aun si ambas participan en ella con posiciones e intereses que consideran existenciales. Por parte de Ucrania, la defensa legítima frente a una invasión militar contraria a derecho internacional, bajo cuyo paraguas el ejército ruso está cometiendo graves violaciones de derechos humanos que constituyen crímenes de guerra, y que amenaza a su soberanía. Por su parte, Rusia con la imposición por la vía militar de sus objetivos de una “zona de influencia” y el desafío a la hegemonía occidental en sus múltiples dimensiones. Muchos otros elementos entran también en esa pugna.

Pese a los fracasos militares de Rusia en su guerra contra Ucrania, ampliamente analizados por especialistas del ámbito de la seguridad militar, y el desplazamiento de la dinámica bélica a áreas más delimitadas del este y sur de Ucrania, no parece que Rusia vaya a permitirse salir derrotada militarmente. Podría estar dispuesta a prolongar las hostilidades -sin la más mínima atención, como hasta ahora, al gravísimo coste humanitario, económico, social que ello tiene para la población de Ucrania, incluida la del Donbás, y para su propia ciudadanía-. También podría tratar de maximizar su posición militar dentro de esa fase más delimitada y reducida territorialmente, al menos hasta alcanzar una salida que considere aceptable en ese marco de guerra con tintes existenciales y a cualquier precio. No obstante, aunque la Rusia que saldrá de esta guerra podrá jactarse ante otros autócratas de su política militar de hechos consumados, la destrucción que ha sembrado no está exenta de factura y le puede estallar de múltiples maneras, presentes y futuras. Ucrania, por su parte, expresa confianza en una posible victoria militar, de la mano de factores como la propia determinación a la resistencia frente a la ocupación militar y el apoyo armamentístico de gobiernos occidentales. No obstante, resulta muy incierto que la victoria militar vaya a ser un escenario probable con Rusia al otro lado, pese al impacto de las sanciones económicas y el retroceso militar parcial de Rusia.

Las negociaciones no se han roto y seguramente no lleguen a romperse del todo en el futuro, pero sí puede estar dándose una fase en que Rusia y Ucrania consideren que se han reducido los incentivos para la negociación sustantiva, mientras ambas tratan de fortalecer sus posiciones en el territorio y mientras la invasión y las hostilidades continúan generando destrucción masiva.

Urge intensificar los esfuerzos para que el proceso negociador no derive hacia ese 44% de conflictos en el mundo sin negociación, y sobre todo para que, dentro de ese otro 56% de conflictos con negociaciones activas, se fortalezcan las condiciones para avanzar aun en medio de muchas dificultades hacia cierto acercamiento que permita el fin de las hostilidades, la retirada de fuerzas de Rusia y ciertos elementos de compromiso entre las partes en torno a los temas en la agenda. Hay procesos en que nada está acordado hasta que todo esté acordado. Hay otros que resultan en acuerdos parciales, delimitados, sobre aquellas áreas en que sí es posible alcanzar acuerdos que puedan implementarse.

¿Y qué podemos reclamar a nuestros gobiernos en Europa, incluido el Gobierno español y la UE? Que no abandonen la vía negociadora e incrementen los esfuerzos en este ámbito, con acción directa e indirecta en apoyo al diálogo. Resulta obvio que la UE no puede ser actor directo facilitador en este conflicto en tanto está militarmente involucrada en el apoyo a Ucrania y es parte en la dimensión de conflicto geopolítico entre Rusia y actores de poder de Occidente. No obstante, el espectro de apoyo directo e indirecto a un proceso negociador es amplísimo. En el caso del proceso entre Rusia y Ucrania, podría ser útil incrementar la acción diplomática discreta encaminada a sumar apoyos gubernamentales internacionales al proceso; explorar maneras de fortalecer la arquitectura de terceras partes del proceso; promover vías complementarias de diálogo internacional que exploren posibilidades de retomar elementos de las fallidas conversaciones internacionales de diciembre a febrero; visibilizar incentivos para la consecución de acuerdos y de salidas al conflicto, como progresivos levantamientos de sanciones; apoyar la participación de mujeres y la integración de una perspectiva de género en las negociaciones así como en todos los espacios de decisión en que se comience a prenegociar y abordar la reconstrucción postbélica; incrementar el apoyo económico a actores no gubernamentales locales e internacionales involucrados en diversos niveles y dimensiones en el apoyo a acuerdos humanitarios y acuerdos en los otros ámbitos del proceso.

Abandonar la guerra a la guerra o sostener una guerra sin fin contra Rusia serían escenarios nefastos, en tanto que ¿cuál sería el plan de salida de ellos? ¿y a qué coste humano y material? Los esfuerzos internacionales en el ámbito civil para tratar de resolver la violencia armada por la vía negociadora, aun si pueden no desembocar en resultados a corto plazo y aun si afrontan numerosas dificultades, son irrenunciables. Son intentos de salvaguardar vidas y de contribuir a fortalecer las condiciones para, cuando sea posible, alcanzar acuerdos aceptables que pongan fin a las hostilidades y favorezcan la protección de civiles. Desde una perspectiva de cultura de paz, el “silencio de las armas” es insuficiente y el foco debe estar en promover por vías de diálogo inclusivo bases y elementos para la seguridad humana con participación ciudadana y para evitar el reinicio futuro de la violencia armada. Es un camino que afronta las resistencias de actores de poder militar, económico o político, como el de Rusia en su invasión contra Ucrania, y de tantos actores estatales y no estatales empecinados en su poder a costa de las vidas de otros. Por eso, a la luz de Ucrania y de la treintena de conflictos armados actuales y tantos otros que precedieron, necesitamos políticas públicas de paz, con prevención de conflictos y apoyo al diálogo, y ancladas en las necesidades básicas de las poblaciones, el derecho internacional y el multilateralismo. No es algo abstracto o simbólico. Requiere de presupuestos tangibles, enfoques transversales y específicos, arquitecturas organizativas, capacidades, participación y rendición de cuentas.