Los colectivos ecologistas Ben Magec, Turcón y La Vinca, pertenecientes todos ellos a la Federación Ben Magec-Ecologistas en Acción, han presentado esta semana sendos recursos de reposición contra el Decreto 138/2025, que modifica el Reglamento por el que se establece el régimen jurídico para el desarrollo de las actividades de turismo activo, aprobado por Decreto 226/2017, de 13 de noviembre. 

El fin que estas asociaciones persiguen es la exoneración de los efectos jurídicos que derivan de la aplicación del mencionado Decreto, máxime cuando, según alegan en sus respectivas redes sociales, las asociaciones son “entidades sin ánimo de lucro que desarrollan actividades ambientales, educativas o culturales dirigidas a la ciudadanía, al tiempo que amplía el concepto de turismo activo hasta incluir acciones formativas y divulgativas.” Además, las asociaciones señalan la legitimidad de los canarios frente a los turistas a ejercer su derecho a “conocer nuestra historia, nuestro paisaje, nuestra biodiversidad, sin ánimo de lucro (...)” 

Cabe señalar que el artículo 3, apartado a, del Decreto contempla la exclusión del ámbito de aplicación del Reglamento a: “Los clubes, asociaciones, sociedades, federaciones deportivas y demás entidades sin ánimo de lucro, cuando organicen sus actividades en la naturaleza que estén dirigidas única y exclusivamente a sus personas asociadas o afiliadas, y no al público en general.” Por tanto, en principio, el Reglamento no sería de aplicación para las asociaciones ecologistas. ¿Entonces, por qué insisten estas asociaciones en que se modifique la redacción del Reglamento para que los artículos 2 y 3 no surtan efecto sobre ellas? La respuesta es clara. Porque estas asociaciones cobran una cantidad económica por la participación de sus personas asociadas y del público en general. Habida cuenta que el número máximo de participantes en sus excursiones es de 55 personas y que todas están obligadas a pagar un precio, que suele rondar los 15 euros, queda claro que hay ánimo de lucro. Por tanto, los colectivos ecologistas se contradicen al exigir no ser tratados como empresas de turismo activo, ya que en el momento en que anuncian sus excursiones y fijan un precio de venta al público, sin cumplir con todas las garantías de seguridad y competencia exigidas a las empresas de turismo activo, estarían participando en el mercado turístico del sector incurriendo así en un posible caso de competencia desleal e intrusismo profesional. 

Por otra parte, el artículo 2 del Reglamento dice lo siguiente: “El presente Reglamento será de aplicación a las actividades de turismo activo, que comprende las de recreo, deportivas, de aventura, de apreciación, de conocimiento y de interacción, (...) a las que le es inherente un factor riesgo o cierto grado de destreza o información específica y conocimiento previos. Asimismo, forman parte del turismo activo, las acciones formativas, informativas o divulgativas en cualquier ámbito cultural, medioambiental u otros análogos, que se realizan en el desarrollo de dichas actividades.” Claramente, el legislador busca garantizar la seguridad de los participantes en aquellas actividades con riesgo inherente, independientemente de la modalidad o tipo de senderismo practicado. Guiar a un grupo de personas por la naturaleza conlleva riesgos varios de los que un colectivo ecologista no debe quedar exento. 

En el momento en que una asociación anuncia una excursión de senderismo y la ofrece al público en general a cambio de un precio, no solo hay ánimo de lucro, sino que se establece una relación comercial y contractual entre el organizador y los participantes que no tiene lugar cuando la actividad es sin ánimo de lucro y se desarrolla estrictamente en el ámbito de los miembros de la asociación. En todo caso, es obligatorio que el organizador suscriba un seguro de responsabilidad civil y un seguro de accidente, ya que un seguro genérico de una asociación no es suficiente. Si un participante sufriera un accidente y se demostrara que la organización fue negligente (por no haber un guía cualificado, por tratarse de una ruta inadecuada para el nivel físico del grupo, por obviar las condiciones meteorológicas, etc.), el colectivo ecologista respondería con su patrimonio. En caso de accidente grave o muerte, la responsabilidad del colectivo ecologista pasaría a ser penal. 

Por estos motivos, el Reglamento obliga al organizador a contratar un guía cualificado, que cuente con la formación, experiencia y conocimientos necesarios para evaluar todas las variables inherentes al desarrollo de una excursión, de manera que la pueda conducir de forma profesional y segura, además de socorrer a posibles víctimas y salvar sus vidas en situaciones extremas, algo para lo que un miembro de un grupo ecologista, en principio, no estaría formado. Como se puede ver, el hecho de que la actividad de senderismo sea de carácter deportivo, ambiental, educacional o contemplativo es indiferente a la hora de actuar con rapidez, conocimiento y solvencia en una situación de emergencia. 

Otro factor a tener en cuenta es que el organizador de una excursión de senderismo tiene el deber de custodia del grupo, estableciendo para ello una ratio apropiada y razonable de guías según el número de participantes, la dificultad del terreno, las condiciones meteorológicas, la experiencia y edad del grupo y los objetivos de la actividad que garanticen la seguridad del grupo. Aunque estas ratios no vienen especificados por ley, al menos en Canarias, existe abundante y bien establecida jurisprudencia al respecto. La práctica común entre las empresas de turismo activo es seguir las recomendaciones técnicas de las federaciones de montañismo, que establecen ratios de 1:10 a 1:15 como referencia general, y aplicar el sentido común y el principio de prudencia. En el caso de los colectivos ecologistas, cuyas excursiones suelen tener varias horas de duración, frecuentemente en zonas abruptas y de no fácil acceso, de dificultad media y en las que suelen participar hasta 55 personas, se recomendaría al menos que el grupo estuviera acompañado por tres guías cualificados y debidamente acreditados. La pretensión de los colectivos ecologistas a quedar eximidos del Reglamento de Turismo Activo demuestra una actitud irresponsable de cara a garantizar la integridad física y la seguridad de los participantes de sus excursiones. 

En resumen, si las asociaciones ecologistas quieren seguir organizando excursiones de senderismo dirigidas al público en general a cambio de un precio de venta, están obligadas a constituirse formalmente como empresas o cooperativas e inscribirse en el registro de turismo activo del Gobierno de Canarias, por lo que estarían obligadas a suscribir un seguro de responsabilidad civil y otro de accidentes, además de asegurar que el personal que desarrolla la actividad está debidamente cualificado para ejercer la función de guía. 

Por todo lo dicho, al Gobierno de Canarias no le queda más opción que rechazar de plano el recurso presentado por las asociaciones ecologistas. Aceptarlo no solo supondría una flagrante contradicción con el espíritu y el texto del Reglamento, sino que además pondría en grave riesgo la seguridad de las personas, distorsionaría la competencia leal en el sector y debilitaría la protección del medio natural. Asimismo, es imperativo y esperable que las propias asociaciones profesionales de turismo activo alcen su voz públicamente para defender, de manera unánime, los intereses de un sector regulado, la preservación del entorno y, sobre todo, la integridad de quienes practican senderismo en Canarias.

A finales de 2020, un ciudadano grancanario solicitó información al Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO) sobre un posible incumplimiento de la mencionada directiva, contestándose que esta se encontraba en proceso de transposición -es decir, las leyes españolas en materia de normas del mercado eléctrico se encontraban en proceso de adaptación a la directiva europea-, y por tanto, no era posible dar una respuesta al respecto. Tras la evasiva contestación, el ciudadano presentó denuncia ante la Comisión Europea y al poco se le informa desde Europa que el MITECO había presentado una solicitud de excepción para una serie de artículos a las regiones de Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla. Todo parece indicar que la solicitud responde a la amenaza de acudir a la CE para denunciar el incumplimiento de la directiva.

Casi dos años después de presentada la solicitud, la Comisión Europea aún no ha comunicado si concede o no la excepción a la aplicación de los artículos de la directiva que impiden la ejecución y operación del proyecto por parte de Red Eléctrica. Consecuentemente, actualmente el proyecto carece del debido amparo legal. Es sorprendente que el Gobierno de Canarias, conocedor de esta situación, haya concedido la autorización para dar inicio a las obras de ejecución. Aún más sorprendente es que dada la gravedad de la infracción, el Cabildo de Gran Canaria no haya requerido al Gobierno la suspensión cautelar de las mismas.

En relación al objeto de la directiva, el Artículo 1 dice lo siguiente: “La presente Directiva establece normas comunes en materia de generación, transporte, distribución, almacenamiento de energía y suministro de electricidad, así como normas relativas a la protección de los consumidores, con vistas a la creación en la Unión (Europea) de unos mercados de la electricidad competitivos realmente integrados, centrados en el consumidor, flexibles, equitativos y transparentes.”

Por lo tanto, cualquier decisión sobre la aplicación de esta directiva deberá garantizar la libre concurrencia de empresas energéticas con vistas a fomentar la competitividad para que esta pueda redundar positivamente en los consumidores. A más concurrencia, mejores ofertas económicas y técnicas. Y a mejores ofertas, mejores resultados técnicos y mejores precios. En definitiva, toda decisión en materia energética en Europa ha de verse a la luz del sentido y objeto plasmados en el artículo primero de esta directiva.

Las claves de un incumplimiento 

El proyecto Chira-Soria contraviene el artículo 54 de la DE 2019/944, que dice: “Los gestores de redes de transporte no poseerán, desarrollarán, gestionarán o explotarán instalaciones de almacenamiento de energía”.

Al hilo de lo explicado en la introducción, el gestor de las redes de transporte, que en el caso de Gran Canaria coincide con el operador del sistema (REE), no podrá disponer de sistemas de almacenamiento para no incurrir en un conflicto de intereses. De hecho, el operador y gestor de las redes de transporte no debe interferir en el mercado eléctrico para poder garantizar su papel objetivo como gestor de la demanda de los consumidores (ciudadanos, industria, empresas, comercio, etc.), operador del sistema y transportista.

El operador es el árbitro del sistema eléctrico, el director imparcial que gestiona la demanda a tiempo real planificando previamente la generación y distribución de electricidad a lo largo y ancho de la red. Es el operador quien ordena a las empresas energéticas cuánta energía producir y en qué momento hacerlo. Y es también el operador del sistema quien ordena reducir o aumentar la generación eléctrica de las centrales térmicas y parar o activar los parques eólicos y fotovoltaicos cuando la demanda (el consumo) así lo requiera.

Red Eléctrica de España, promotora del proyecto, es a su vez el operador del sistema y gestor de la red de transporte eléctrico en Gran Canaria. Por tanto, según la directiva mencionada, Red Eléctrica no puede ejecutar ni operar la central hidroeléctrica Chira-Soria. Es por este motivo que el proyecto, actualmente en ejecución, carece de amparo legal por parte de un órgano o institución de rango superior (la UE). Por tanto, el proyecto es ilegal.

Los artículos implicados

Aunque la DE 2019/944 prevé la excepción a la aplicación de ciertos artículos, entre ellos el 54, el estado miembro habría de solicitar dicha excepción antes de emprender la redacción, concesión, promoción, ejecución y operación de cualquier proyecto, ya que es obvio que si la excepción no se concediese la administración pública habría de indemnizar a la empresa por haber incurrido en una responsabilidad patrimonial con la misma. De la misma manera, a ningún hijo de vecino se le ocurriría comenzar a construir una casa sin haber solicitado la licencia de obra mayor.

En cualquier caso, el proyecto Chira-Soria se ha redactado, concesionado y promovido sin que el MITECO hubiera solicitado previamente a la CE la excepción.

Sorprendentemente, nuestros representantes políticos avalan esta situación, evitando en todo momento mencionar a la opinión pública que el proyecto en manos de REE incumple una norma de rango superior a la Ley 17/2013 del Sector Eléctrico, la DE 2019/944, que recordemos, prohíbe al gestor de las redes de transporte ejecutar y operar sistemas de almacenamiento energético (como Chira-Soria) y que por tanto el proyecto es ilegal. Todo lo contrario. Tanto Antonio Morales, presidente del Cabildo de Gran Canaria, como Yonay Concepción, director técnico del Proyecto, afirman sin ruborizarse que el proyecto cuenta con todas las autorizaciones necesarias. Efectivamente, el proyecto cuenta con todas las autorizaciones necesarias en España; pero no se ajusta al marco jurídico de la Unión Europea, de la cual España es estado miembro.

El artículo 54 permitiría la excepción de su propia aplicación -es decir, permitiría que el gestor de la red de transporte, REE, pudiera ejecutar y operar la central hidroeléctrica- siempre que se cumplan las tres condiciones contempladas en el desarrollo del propio artículo. No una ni dos. Se han de cumplir las tres.

Por no extenderme más, solo voy a nombrar una de ellas:

“a) Tras un procedimiento de licitación abierto, transparente y no discriminatorio sujeto a la revisión y aprobación de la autoridad reguladora, no se haya concedido a otras partes el derecho de poseer, desarrollar, gestionar o explotar dichas instalaciones, o no puedan prestar esos servicios a un coste razonable y en tiempo oportuno;”

Pues bien, como es sabido este proyecto se licitó en 2011 a Endesa, pero en 2013, el Ministro de Energía, José Manuel Soria promovió la ley 17/2013 del Sector Eléctrico, mediante la cual solo el operador del sistema (REE) podía operar las centrales de bombeo en los territorios no peninsulares (TNP) siempre que las funciones principales de la misma fueran garantizar el suministro, dar seguridad al sistema e integrar las energías renovables no gestionables. De esta manera, la central “se le quitó” de las manos a Endesa para asignársela por imperativo de ley (“a dedo”), sin concurso ni licitación pública alguna, a REE. Por lo tanto, al incumplirse el apartado a) contemplado en el art. 54, no se cumplen todos los supuestos y en consecuencia no es posible aplicar la excepción directa mediante este artículo.

Por otro lado, el artículo 66 también prevé una excepción y dice así:

“1. Los Estados miembros que puedan demostrar que la operación de sus pequeñas redes conectadas y sus pequeñas redes aisladas plantea problemas considerables podrán solicitar a la Comisión excepciones a las disposiciones aplicables de los artículos 7 y 8, y de los capítulos IV, V y VI...”.

El artículo 54 se encuentra en el capítulo o sección IV, por lo que a priori, se podría contemplar la viabilidad de conceder la excepción a través del art. 66 siempre que España pudiera demostrar “que la operación de sus pequeñas redes conectadas y sus pequeñas redes aisladas plantea problemas considerables” y que no hubiera interés por parte de ninguna otra empresa energética en obtener la concesión.

Sabemos que al menos hasta 2015, año en que el proyecto se transfirió a REE, Endesa estaba obviamente muy interesada en promover, ejecutar y operar la central. Después de 2015, la construcción y gestión de las centrales hidroeléctricas se otorga a REE por imperativo legal. Por tanto, ninguna empresa energética ha tenido la posibilidad real de concurrir públicamente a la construcción y operación de la misma, ya que de acuerdo a la legislación vigente en España, en los territorios no peninsulares solo el operador del sistema puede hacerse cargo de la construcción y gestión de las centrales de bombeo. Por lo tanto, el MITECO no puede demostrar que no haya otras empresas interesadas en operar la central hidroeléctrica ya que al haberse asignado por imperativo legal, otras empresas del mercado no han podido siquiera mostrar su interés mediante concurso público.

¿Cómo podría la CE otorgar la excepción a España cuando se ha demostrado que haciéndolo, no habría neutralidad, ni equidad con otras empresas del sector ni transparencia, ya que el proyecto ha sido asignado sin mediar concurso público y los trámites del expediente han sido opacos, siendo estas tres características intrínsecas al sentido y objeto de la directiva?

Conflicto de intereses y monopolio

Supongamos que finalmente la CE concediera la excepción a España. REE tendría luz verde para construir y operar Chira-Soria. Una vez en funcionamiento, otras empresas energéticas podrían instalar en Gran Canaria grandes naves de almacenamiento en baterías. Cuando estos naves entraran en funcionamiento, le correspondería al operador del sistema ordenar adónde dirigir las energías renovables no gestionables (excedentes de energía que no pueden entrar en la red por estar la demanda cubierta).

¿Sabiendo que REE es una empresa mixta, con un 80% de su capital privado localizado en fondos de inversión internacionales, y siendo a su vez operador del sistema y empresa de almacenamiento energético, cómo sabremos que cada vez que esta deriva energías renovables no gestionables para su almacenamiento a Chira-Soria y no a las naves de baterías de la competencia, lo hace por motivos puramente técnicos y no movida por el propio interés? Esto significa que si se concediera la excepción, el sistema eléctrico grancanario adolecería de pronto de una falta de competitividad congénita que sin duda redundaría en un aumento de precios sustancial para los consumidores y que situaría a REE en régimen de monopolio del almacenamiento energético insular.

Para concluir, el principio de racionalidad económica que rige el objeto de la DE 2019/944 es ignorado tanto en cuanto el MITECO ha impuesto un sistema de almacenamiento costosísimo (Chira-Soria) sin presentar ni analizar otras alternativas factibles a día de hoy que resultarían en una disminución de costes de inversión y de operación, en menores afecciones territoriales y medioambientales y en una mayor eficiencia energética y técnica. Por todos estos motivos, mi opinión es que la CE no tiene argumentos sólidos ni fundamentados para concederle la excepción a España, y por tanto, para legalizar las obras ya iniciadas de la Central Hidroeléctrica de doble bombeo reversible Chira-Soria.