El pasado día 7 de marzo se hizo público el documento ‘Proyecto de Real Decreto por el que se crea el Consejo de la Productividad de España (CPE)’. Es, sin duda, una estupenda noticia: la creación de un consejo nacional de productividad era una asignatura pendiente desde la recomendación del Consejo de Europa de que todos los países de la eurozona tuvieran un organismo independiente para “realizar diagnósticos y análisis de la evolución de la productividad y la competitividad.” (2016/C 349/01). Y hasta ahora solo quedaban España, Italia y Estonia por tener el suyo. Es una noticia especialmente halagüeña dado el rezago que sufre nuestro país tanto en nivel como en crecimiento de la productividad laboral (la cantidad de valor agregado por cada hora trabajada); y porque, como dice la repetida cita de Paul Krugman, para el crecimiento económico “la productividad no lo es todo, pero en el largo plazo, lo es casi todo”.

Pero del texto del proyecto de creación del CPE nos genera preocupación la virtual ausencia en el consejo del Ministerio de Industria y Turismo (MINTUR). No está entre quienes nombran miembros para el CPE, como sí lo harán otros ministerios del entorno productivo y tecnológico: los relativos a economía, trabajo, hacienda, ciencia e innovación y transformación digital. También nombrarán miembros el Banco de España y el Consejo Económico y Social, así como (sin voto) las principales organizaciones sindicales y empresariales. La única referencia al MINTUR en el proyecto de CPE se refiere a que podrá “nombrar un experto en materia industrial para formar parte de aquellos grupos de trabajo que tengan que ver con la productividad industrial o la independencia estratégica (en el artículo 7)”. Y no hay más mención a lo industrial (ni apenas a lo sectorial) en todo el texto. 

¿Por qué es motivo de preocupación la ausencia de lo industrial, del MINTUR, en el CPE? Esa ausencia quizá no habría causado extrañeza en 2016, cuando la UE recomendó la creación de esos consejos. Pero en 2024 indica que no se ha actualizado el entendimiento de la productividad y la competitividad agregadas, incorporando el papel que ahora se reconoce que tiene lo sectorial (y especialmente lo industrial) en su determinación. Y es que es a nivel de actividades productivas concretas (especialmente en la industria), y no en el agregado de la macroeconomía, donde se dan los procesos de mejora tecnológica y de aprendizaje conducentes a mayor productividad y competitividad. Más concretamente, la ausencia del MINTUR sugiere que se están olvidando tres cuestiones fundamentales. 

Primero, parece obviarse que el crecimiento de la productividad a largo plazo depende de transformaciones del modelo productivo, hacia sectores con mayores expansiones de la productividad (que suelen ser industriales) y cuyo desarrollo puede contribuir al crecimiento de la productividad de otras actividades. El proyecto de CPE otorga un papel al MINTUR en materia de autonomía estratégica; pero no es solo en pos de esta o de transiciones ecológicas que debe darse una reespecialización sectorial, sino también en pos del crecimiento de la productividad. Y las políticas que, según el proyecto de CPE, “impulsan la productividad”, las que “apoyan la innovación, mejoran la cualificación de trabajadores y desempleados, reducen las rigideces del mercado laboral y que asignan los recursos de forma eficiente”, no parece que estén precisamente orientadas hacia esa reespecialización a la que podría contribuir el MINTUR. 

Segundo, el proyecto de CPE parece ignorar que el ascenso de la productividad y la competitividad también se da ligada a la modernización de sectores concretos ya presentes en la economía. En España cabría destacar el espacio de mejora de industrias del automóvil, metálica o química (o del propio turismo, del que MINTUR es asimismo responsable). De nuevo, las políticas representadas por otros ministerios, como son las de innovación, digitalización o capacitación profesional, no bastarán o serán mucho menos efectivas en la promoción de productividad y competitividad, si no se adaptan a las necesidades específicas de sectores determinados. La presencia de MINTUR en el CPE facilitaría la coordinación con esos otros ministerios, para diagnosticar y analizar cómo impulsar esos sectores específicos necesitados de modernización. 

Una tercera cuestión es que no vemos que el texto considere que las implicaciones distributivas de la productividad –por las que sí se preocupa el proyecto de CPE– también dependen en buena medida de cuestiones sectoriales. Es cierto que el texto incorpora dos novedades que son bienvenidas con respecto a entendimientos pasados del tándem productividad-competitividad y distribución. Una es que reconoce que la capacidad competitiva no ha de descansar, como se pensaba otrora, en dolorosas restricciones salariales, sino que mediante incrementos de la productividad se pueden incrementar salarios sin dañar la competitividad. Otra novedad es que entiende que hay que vigilar para que los incrementos de productividad den lugar a aumentos al menos equivalentes de los salarios. Pero esa vigilancia difícilmente tendrá consecuencias prácticas si el análisis de las implicaciones distributivas no va más allá de una mirada macroeconómica. Y ello porque la coevolución de productividad, salarios y beneficios depende de procesos asimétricos entre sectores, cuyo conocimiento granular podría aportar el MINTUR al CPE. 

En suma, no estamos diciendo que el CPE deba asumir las funciones de una agencia (de momento, inexistente) para la política industrial, pero no alcanzamos a comprender cómo, sin la interlocución en el seno del CPE entre los ministerios vinculados a tecnología y conocimiento, de un lado, y el de industria (y turismo, sector más que relevante en la economía española), de otro, podrá el consejo cumplir eficazmente con sus funciones de elaborar “análisis económicos y estadísticos orientados a la evaluación y diagnóstico de la productividad y la competitividad de la economía española” y de realizar “opiniones públicas en materia de política económica orientadas a la mejora de la productividad y la competitividad de la economía (artículo 8)”. En otras palabras, la ausencia de MINTUR suena a oportunidad perdida para que el CPE conecte dos intenciones manifiestas del Gobierno de España: la de aumentar la productividad agregada y la de fortalecer e impulsar ecosistemas industriales.

Tras la pandemia y la guerra, y con una transformación energética pendiente, vivimos un momento económico definido por el tejido productivo. Si hace una década los economistas nos informaban de las primas de riesgo y el déficit, hoy nos hablan de tierras raras y el coste de producción de placas solares en China. En la reemergencia de la economía productiva frente a la financiera han pesado mucho las vulnerabilidades en torno al COVID-19. Y esto va más allá de lo material, sin olvidar el importante papel de lo público en la investigación y desarrollo de vacunas y otro equipamiento. Lo que hemos reaprendido es que la economía no es algo abstracto y alejado de la vida de la gente. De 2020 en adelante vimos trabajadores esenciales en sectores precarizados como la limpieza, los cuidados o el transporte jugarse el cuello para evitar un colapso mayor. Así, la economía la construimos entre todos, y ninguna actividad ni sector es totalmente independiente del resto. Si la meta compartida hoy es una economía que se ajuste a los límites del planeta, entonces necesitamos un vehículo donde quepamos todos.

Este contexto quizá explique por qué la marcha anunciada a Países Bajos de Ferrovial ha causado tanto rechazo. Por desgracia, la idea de que “estamos juntos en esto” pesa poco en un consejo de administración con responsabilidades fiduciarias. Si apelar al patriotismo es inviable, otros sugieren algo poco original: acabar con el “infierno fiscal” y la “inseguridad jurídica” en España. Y debemos entrecomillar esas afirmaciones, porque ni los datos ni los discursos de los inversores extranjeros demuestran desconfianza hacia nuestro país. Según datos de Santander Trade, 2021 y 2022 han sido años récord para la entrada de capital extranjero. Un apunte: reducir la recaudación fiscal para satisfacer a Ferroviales y otros es también un reclamo extravagante para un sector que depende casi en su totalidad de contratistas públicos.

En realidad, la respuesta está en el sentimiento postpandemia, que redescubre las costuras interdependientes que conforman nuestra economía. Antes de Ferrovial, vimos también declaraciones insensibles del sector energético, uno de los grandes beneficiados de la inflación. Pese a su beneficio con las subidas de tipos, la banca española ofrecería un 50% menos de rentabilidad en depósitos que sus equivalentes europeos. Ninguno de estos dos sectores ha descubierto una innovación o un producto sin precedentes para justificar sus beneficios. Simplemente, vemos cómo el diseño actual de las instituciones (monetaria, competencia, etc.) y mercados permite que la maximización de beneficios sea el único incentivo empresarial relevante.

Históricamente, la política industrial es la que ha generado incentivos alternativos para la inversión privada, también aquellos que implican un pacto productivo más justo. Con ello no hablamos de medidas únicamente destinadas a manufacturas. La palabra clave es coordinación: contar con agencias permanentes, plurales y autónomas, que fijen objetivos de transformación sectorial explícitos y asumidos por los actores económicos relevantes. En la práctica es más fácil de entender. Si las condiciones laborales se deciden en diálogo social entre gobierno, sindicatos y patronal, lo que necesitamos es un equivalente que se encargue de las condiciones productivas.

En nuestro país, el sueño de la burbuja inmobiliaria dejó de lado esta visión de mercado coordinado. Poco importaba entonces el cierre de industrias estratégicas, algo asumido como “natural” en todas las economías avanzadas. Hoy, comparativas a nivel internacional y subnacional muestran mayor resiliencia económica en aquellas zonas con mayor presencia industrial. Países asiáticos como Singapur tienen presencia habitual en los sesgados “índices de libertad económica”. Lo que se comenta menos es la vinculación de su auge económico a la planificación de agencias públicas y su capacidad para estimular intercambios de conocimientos y tecnologías entre la universidad, el sector privado y la sociedad civil. Pese a las décadas de turbulencias, países como Corea del Sur, Alemania o Finlandia han empleado mecanismos de pacto productivo con efectos beneficiosos en diversificación sectorial, salarios, productividad, competitividad exterior y otros indicadores.

En el próximo informe del Future Policy Lab, El Retorno de la Política Industrial, los autores resumimos estos modelos de éxito productivo con tres C: coordinación de actores, coherencia de políticas y criterios de selección sectorial. Aunque valoramos positivamente iniciativas del gobierno en torno al Plan de Recuperación y los fondos europeos (como los PERTE), vemos también límites. Sobre todo, preocupa que constituyan medidas coyunturales sin efectos a largo plazo en nuestro modelo productivo. Para ello, recomendamos constituir mecanismos de intercambio de información y decisión para que las empresas, la banca, los trabajadores y la administración reconozcan cuellos de botella y oportunidades de desarrollo. 

Sobre todo, tenemos que trascender objetivos demasiado generales en torno a la sostenibilidad y la digitalización. Claro que queremos una economía más verde y conectada. Pero, sin indicadores económicos asociados (creación de empleo neto, arrastre de demanda de componentes, etc.) será difícil medir la oportunidad que esta transformación ofrece para empresas y trabajadores. Por eso, la mejor manera de que la buena voluntad de los actores se traduzca en hechos es constituir mecanismos de condicionalidad sujetos a objetivos transparentes y medibles en el tiempo. Es precisamente lo que la administración Biden persigue con su reforma reciente de la Ley de CHIPS, donde se contempla la limitación de actitudes especulativas como la recompra de acciones para receptores de ayudas públicas.

En los treinta gloriosos de desarrollo europeo, holdings públicos como el IRI italiano, participaciones estatales francesas, o licencias de propiedad intelectual en Reino Unido permitían un retorno justo al contribuyente. Ante la pérdida de músculo productivo público, necesitamos un retorno de la política industrial para pluralizar y ensanchar la transformación sostenible en nuestro país.