En poco más de una década, el Cabanyal ha pasado de ser un barrio sometido a políticas de degradación y expulsión vecinal a convertirse en uno de los principales focos de atracción turística de esta ciudad. Entre ambos extremos ha habido un proceso de regeneración urbana significativo, pero también una intensificación acelerada de la actividad turística que ha alterado profundamente su equilibrio residencial.

Sobre el papel, la nueva regulación es difícilmente discutible. Introduce indicadores, fija límites y persigue objetivos compartidos: proteger el uso residencial, evitar la turistificación descontrolada y garantizar la sostenibilidad urbana. Sin embargo, su eficacia depende de dos factores clave: la calidad del diagnóstico y la capacidad de actuar sobre la realidad existente. Y en ambos aspectos aparecen debilidades relevantes.

El sistema se articula en torno a dos indicadores. El primero, el indicador “A”, mide la relación entre el número total de plazas de alojamiento turístico y la población residente. Establece un umbral del 8 % a partir del cual un distrito o en su caso, algunos de sus barrios se consideran saturados. Su lógica es clara y, en términos conceptuales, correcta: la presión turística se mide de forma agregada, sin distinguir tipologías. Hoteles, hostales, pensiones, apartamentos y viviendas turísticas computan por igual. Desde el punto de vista del impacto urbano, una plaza es una plaza.

El segundo indicador, el “B”, introduce una lógica distinta. Se centra exclusivamente en los alojamientos no hoteleros —viviendas y apartamentos turísticos— y mide su peso sobre el parque residencial. Aquí los límites son mucho más restrictivos: a partir del 2 % en un distrito o en su caso, en cada uno de sus barrios, estas implantaciones dejan de ser admisibles.

La combinación de ambos indicadores genera una asimetría estructural. Mientras el problema se define en términos globales (indicador A), la intervención se concentra de forma intensiva en una sola tipología (indicador B). Las viviendas turísticas quedan sometidas a una doble restricción, mientras que los establecimientos hoteleros quedan fuera del control específico sobre el tejido residencial.

Esta diferencia no es menor. Tiene consecuencias directas sobre la capacidad real de la norma para reducir la saturación.

En el Cabanyal, los datos son contundentes. Con una población de 19.302 habitantes, el límite del 8 % se situaría en 1.544 plazas turísticas. Sin embargo, solo las plazas correspondientes a hoteles, hostales y pensiones, que se contabilizan a día de hoy en el Registro de la GVA, ya ascienden a 2.797, lo que representa aproximadamente un 14,5 % de la población. Y eso sin tener en cuenta establecimientos hoteleros que se encuentran aún en construcción en estos momentos. Es decir, incluso sin contabilizar apartamentos ni viviendas turísticas, el barrio ya supera ampliamente el umbral que la propia norma considera aceptable. ¿La puesta en marcha de la ordenanza significará el cierre de las 1.253 plazas de hoteles, hostales y pensiones que sobrepasan el nivel de saturación? No lo parece.

Esto cambia completamente la lógica de intervención. No estamos ante un problema de crecimiento futuro, sino ante un problema de exceso consolidado.

Si se incorporan las aproximadamente 1.894 plazas de viviendas y apartamentos turísticos registradas, la distancia respecto al umbral es aún mayor. Y si, además, se tiene en cuenta la existencia de alojamientos no registrados, el desfase entre la realidad y el límite normativo se amplía todavía más. ¿Servirá la puesta en marcha de la ordenanza para el cierre de las 3.147 plazas turísticas en total, que, apareciendo en el registro de la GVA, sobrepasan ese 8 %.? No lo parece, ni siquiera se está haciendo con las miles de ilegales viviendas turísticas.

La norma no introduce mecanismos eficaces para reducir ese exceso. No prevé procesos de coercitivos de reconversión, ni sistemas de reducción progresiva, ni instrumentos que permitan ajustar el volumen de plazas a los límites que ella misma establece. Su actuación se centra, fundamentalmente, en bloquear nuevas implantaciones. El modelo, en términos simples, cierra el grifo, pero no vacía el depósito.

Este enfoque podría ser suficiente en barrios que aún no han alcanzado niveles críticos. Pero en contextos de saturación estructural, como el Cabanyal, resulta claramente insuficiente. El exceso se reconoce, pero se consolida en la práctica, y así resultará difícil reconducir la situación y frenar la expulsión del barrio de nuestros jóvenes que buscan casa.

A esta limitación se añade un problema adicional: la calidad de la información sobre la que se toman las decisiones. El cálculo de la saturación se basa en las plazas registradas oficialmente, dejando fuera elementos clave como la bolsa de alojamientos ilegales o las plazas hoteleras ya autorizadas o en construcción que aún no figuran en los registros.

Esto introduce un sesgo relevante. La norma opera sobre una fotografía incompleta y, en cierto modo, atrasada de la realidad. Se pueden declarar zonas saturadas sin haber incorporado toda la presión turística existente o comprometida.

Pero el aspecto más controvertido no es solo lo que no se mide, sino también lo que sí se permite. En zonas declaradas saturadas, la norma mantiene márgenes de flexibilidad para determinados desarrollos hoteleros. Se contempla la posibilidad de implantar nuevos establecimientos de alta gama bajo determinadas condiciones, e incluso sin límites claros en suelos con determinados usos urbanísticos. Asimismo, se abre la puerta a operaciones de transformación de suelo residencial en terciario para albergar nuevos hoteles de gran tamaño.

Esto introduce una contradicción difícil de sostener: se reconoce la saturación, se restringe una parte del sistema —la vinculada al uso residencial— y, al mismo tiempo, se permite que otra parte continúe creciendo o consolidándose.

El resultado no es una reducción de la presión turística, sino una reconfiguración de su estructura. Se limita el desarrollo de viviendas turísticas, pero no necesariamente el volumen total de plazas. Se desplaza el modelo hacia formatos más empresariales sin garantizar una disminución del impacto global, a los que más bien se facilita el crecimiento. Desde el punto de vista urbano, la presión sobre el espacio público, la vivienda o el comercio de proximidad no desaparece por cambiar la tipología del alojamiento.

Además, este diseño genera efectos económicos específicos. Al restringir la entrada en determinados segmentos, se refuerza la posición de los operadores existentes. Las licencias adquieren un valor adicional derivado de su escasez, lo que favorece dinámicas de concentración y reduce la competencia. No se trata tanto de una política de reducción como de una política de selección de actores.

El problema de fondo es que la norma actúa sobre el futuro, pero no sobre el presente. Contiene el crecimiento, pero no corrige el exceso. Ordena, en el mejor de los casos, lo que puede venir, pero asume como dado lo que ya existe.

Esto tiene implicaciones claras en términos de credibilidad. Se genera una expectativa social de mejora —de reducción de la presión turística, de recuperación del uso residencial— que difícilmente se materializará en barrios ya saturados. Cuando esa mejora no se perciba, la regulación corre el riesgo de ser interpretada como insuficiente o meramente declarativa.

Conviene reconocer que no se trata de un problema sencillo. Los derechos adquiridos, la seguridad jurídica y el marco normativo limitan la capacidad de intervención sobre actividades ya implantadas. Pero esas limitaciones no deberían traducirse en la renuncia a diseñar instrumentos que permitan, al menos, una corrección progresiva del desequilibrio.

Porque sin esa dimensión correctora, el sistema queda incompleto. La norma puede ser eficaz como herramienta preventiva. Puede evitar que otros barrios alcancen niveles de saturación similares. Pero en aquellos donde el problema ya está consolidado, su capacidad transformadora es muy limitada.

El debate, por tanto, no debería centrarse únicamente en cuántas nuevas licencias se conceden o se deniegan, sino en cómo se gestiona el volumen de actividad existente. Sin mecanismos de reducción, redistribución o reconversión, el equilibrio urbano seguirá siendo más una aspiración que una realidad.

En última instancia, la cuestión es sencilla: si una norma establece un límite y reconoce que ese límite está ampliamente superado, pero no dispone de instrumentos para corregirlo, ¿qué está haciendo realmente?

En barrios como el Cabanyal, la respuesta es cada vez más evidente. Está conteniendo el futuro. Pero, sobre todo, está consolidando la saturación del presente.

El artículo 72.4 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante permite que el Consejo de Ministros autorice, de manera excepcional y por razones de interés general debidamente acreditadas, la implantación de hoteles en dominio público portuario, previo informe de Puertos del Estado, organismo dependiente del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible. Es una habilitación excepcional, no una autorización ordinaria. Requiere motivación reforzada, acreditación singular del interés general y proporcionalidad estricta.

Podría plantearse un argumento aparentemente lógico: si la ley admite hoteles en suelo portuario demanial de forma excepcional, con mayor motivo podrían admitirse en terrenos ya desafectados. Pero esa lectura mezcla planos distintos.

El propio texto legal distingue con claridad ambos supuestos. El artículo 72.4 regula una excepción dentro del dominio público portuario. En cambio, los terrenos desafectados y cedidos gratuitamente a otra administración se rigen por el artículo 44.1, que introduce una condición decisiva: la cesión gratuita solo es válida si el suelo se destina a fines de utilidad pública o interés social. Si ese fin se incumple, la cesión se resuelve y los terrenos revierten a la Autoridad Portuaria.

La desafectación elimina la condición demanial, pero no borra la finalidad que justificó la cesión. En el derecho patrimonial público rige el principio de vinculación finalista: la causa de la cesión no es un elemento accesorio, sino su condición de validez.

El núcleo del debate no es si cabe o no un hotel, sino si es jurídicamente coherente y democráticamente legítimo alterar la finalidad que justificó la cesión gratuita de estos terrenos.

El Plan Especial de 2014: una decisión en terreno inestable

En 2014 se aprobó el Plan Especial de la Marina Juan Carlos I, que introdujo el uso hotelero como uso principal y prioritario en una de las parcelas incluidas en terrenos desafectados y cedidos gratuitamente en 2003.

No partíamos de un vacío jurídico. En diciembre de 2012, un informe de la Abogacía General del Estado ya advertía de que la explotación municipal de determinadas edificaciones revertidas podría resultar contraria al artículo 44.1 y provocar la resolución de la cesión.

No hablamos de ilegalidades declaradas, sino de una opción urbanística apoyada en una interpretación extensiva del régimen de cesión gratuita cuyo encaje jurídico ya había sido cuestionado por órganos consultivos cualificados. Si la cesión se justificó en la apertura de la ciudad al mar y en la integración puerto-ciudad, convertir una parcela estratégica en soporte principal de una actividad privada y lucrativa generaba, como mínimo, una tensión evidente con ese marco.

Las cesiones gratuitas de patrimonio público no son neutras: generan expectativas legítimas en la ciudadanía sobre el destino del suelo. Alterar sustancialmente su finalidad no afecta solo al planeamiento; afecta a la confianza institucional.

Dos escenarios posibles, dos exigencias jurídicas

Hoy la estrategia municipal parece oscilar entre dos escenarios.

Primer escenario: mantener la titularidad municipal.

Si la parcela sigue siendo municipal, el uso hotelero principal debe justificarse como fin de utilidad pública o interés social en el sentido del artículo 44.1. No basta con que el planeamiento lo permita: debe acreditarse que ese hotel cumple el objetivo que motivó la cesión.

La pregunta es directa: ¿un macro-hotel en la entrada de La Marina satisface el fin de apertura ciudadana y uso común que justificó la transmisión gratuita del suelo?

Defender que lo hace resulta discutible. Un informe de la Secretaría Municipal de mayo de 2022 ya apuntaba en esa dirección, en línea con advertencias previas de la Abogacía del Estado. Si informes cualificados alertan de tensiones con el artículo 44.1, la respuesta institucional coherente no debería ser forzar la interpretación, sino revisar el instrumento de planeamiento para adecuarlo expresamente al régimen patrimonial de la cesión.

Segundo escenario: revertir la parcela al dominio portuario.

Si el suelo vuelve a la Autoridad Portuaria, el hotel solo podría autorizarse al amparo del artículo 72.4, mediante acuerdo excepcional del Consejo de Ministros por razones de interés general debidamente acreditadas.

Pero el interés general no es una etiqueta flexible. Exige necesidad acreditada y proporcionalidad. Debe demostrarse que la actuación es singular y que no existen alternativas menos intensivas en impacto territorial y social. Invocar inversión o empleo en abstracto no satisface ese estándar reforzado.

El interés general en un distrito saturado

Aquí interviene un elemento decisivo: la saturación turística.

La modificación de las normas urbanísticas municipales sobre usos hoteleros —pendiente de aprobación— identifica zonas turísticamente saturadas en la ciudad. El distrito de Poblats Marítims figura como tal según el propio Ayuntamiento. En barrios del entorno inmediato —Grau y especialmente Cabanyal-Canyamelar— la concentración es muy elevada.

Incluso atendiendo solo a los establecimientos con título habilitante, la presión es significativa; si se añadiera la oferta irregular, la dimensión real sería aún mayor.

Este contexto no es accesorio. Cuando existen procesos acreditados de presión sobre la vivienda, sustitución de usos y desplazamiento residencial, implantar un nuevo hotel de gran escala deja de ser una decisión neutra. Si la propia planificación municipal reconoce la saturación, justificar la excepcionalidad del artículo 72.4 exige una argumentación particularmente sólida.

Desde la perspectiva de la cesión gratuita, intensificar el uso turístico dominante puede desdibujar aún más el propósito original de reforzar el uso ciudadano del frente marítimo.

Urbanismo, patrimonio y coherencia

Es cierto que la futura ordenanza prevé que en parcelas calificadas como uso hotelero no se apliquen las limitaciones previstas para parcelas residenciales en zonas saturadas. Formalmente, el argumento puede sostenerse desde el planeamiento.

Pero el debate no es solo urbanístico. Es patrimonial y finalista. Si unos terrenos fueron cedidos gratuitamente para un fin público concreto, ese fin debe seguir siendo el eje de cualquier decisión posterior. Cambiarlo sin una justificación sólida y transparente debilita la confianza ciudadana. Y hacerlo sin abrir un debate público real, de espaldas a la ciudadanía, empobrece la calidad democrática. Pero nada de ello parece importar al actual equipo de gobierno municipal.

El suelo público no es un activo disponible en términos exclusivamente económicos; está vinculado a compromisos colectivos. Cuando esos compromisos se revisan, debe hacerse de cara a la ciudad.

Precisamente por ello, resulta razonable atender los informes de la Secretaría Municipal y de la Abogacía del Estado y abordar una modificación del Plan Especial de la Marina que ajuste expresamente su ordenación a los criterios de utilidad pública directa e interés social vinculados a la cesión gratuita. Esa revisión debería garantizar que cualquier uso previsto contribuya de manera efectiva a la apertura de València al mar, a la integración puerto-ciudad y al uso abierto y común de la Dársena Interior por parte de la ciudadanía.

No se trata de excluir la actividad hotelera como posibilidad complementaria, siempre que sea subordinada y compatible con los fines públicos. Se trata de evitar que el interés económico sustituya la utilidad pública o el interés social que justificaron la transmisión del suelo.

No se trataría de paralizar el desarrollo, sino de adecuarlo con claridad al régimen patrimonial que rige los terrenos: adaptar el planeamiento al marco jurídico de la cesión gratuita, y no al revés. Solo así se refuerza la seguridad jurídica y se preserva la coherencia entre el fin que justificó la transmisión del suelo y las decisiones que hoy se adopten.

El debate no es “turismo sí o turismo no”. Es coherencia institucional, respeto a la legislación portuaria y credibilidad pública. Mantener la coherencia entre lo prometido y lo ejecutado es la mejor garantía de una integración puerto-ciudad que sea no solo física, sino también jurídica y democrática. Y por qué no decirlo, es levantar un dique ante un tsunami que se está llevando por delante nuestra forma de vida.

No estamos ante un solar cualquiera. Estamos ante una pieza estratégica del frente marítimo, en la puerta principal de la Marina, junto a los restos que dieron origen al Grau, un espacio que simboliza —y debería materializar— el histórico proceso de apertura de la ciudad al mar y de integración puerto-ciudad.

El origen: abrir València al mar

En octubre de 1997, el Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento y la Autoridad Portuaria firmaron un convenio para modernizar las infraestructuras portuarias y, especialmente, para mejorar la integración urbana del puerto. Aquella estrategia se concretó en el proyecto “Balcón al Mar”: recuperar la Dársena Interior para uso ciudadano.

Fruto de ese proceso, el Consejo de Ministros autorizó en 2003 a la Autoridad Portuaria de València a ceder gratuitamente al Ayuntamiento más de 237.000 m² de terrenos desafectados del puerto. Esa cesión no fue neutra ni incondicionada: se realizó para fines de utilidad pública o interés social, vinculados explícitamente a la apertura de la ciudad al mar y a la integración puerto-ciudad.

Ese es el núcleo jurídico y político del asunto. No hablamos de una transmisión patrimonial ordinaria. Hablamos de una cesión gratuita finalista.

El paréntesis excepcional: America’s Cup y Fórmula 1

Posteriormente, la creación del Consorcio Valencia 2007 para organizar la 32ª edición de la America’s Cup y, más tarde, la celebración del Gran Premio urbano de Fórmula 1, alteraron profundamente la realidad física y jurídica de la Marina.

En ese contexto extraordinario:

El Plan Especial de la Marina Real Juan Carlos I, aprobado definitivamente en 2014, responde a ese contexto, marcado por la necesidad de atender una deuda excepcional derivada del crédito del ICO concedido para financiar las infraestructuras del evento.

Pero ese contexto ya no existe. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 determinó la asunción por parte de la Administración General del Estado de la deuda que el Consorcio mantenía con el ICO. La deuda fue absorbida, el Consorcio agotó su función y desapareció la justificación económica extraordinaria que condicionó el planeamiento.

Concluida esa etapa, los bienes deben destinarse plenamente al fin originario de la cesión. Y no es una opinión personal o de lo que a mi pueda “pedirme el cuerpo”: lo exigen dos informes de la Abogacía del Estado, uno de ellos redactado en la antesala de la tramitación y aprobación del Plan Especial.

Planeamiento urbanístico vs. régimen patrimonial

Existe una idea que conviene aclarar desde el rigor técnico-jurídico: que el planeamiento urbanístico asigne un uso no significa que ese uso sea jurídicamente viable desde el punto de vista patrimonial.

El planeamiento ordena usos, pero no puede alterar:

Si existe contradicción entre el uso previsto en un plan y el régimen jurídico de la cesión, prevalece el fin de la cesión. Esto no lo dicen las asociaciones vecinales. Lo dicen los informes jurídicos solicitados por las propias administraciones.

El informe de la Abogacía del Estado de 19 de octubre de 2022 señala literalmente que “probablemente resultará necesario disponer de un nuevo planeamiento que redefina total o parcialmente los usos que hayan servido hasta ese momento a los fines económicos del CV07”.

El informe de la Secretaría Municipal de 19 de mayo de 2022 aconseja expresamente modificar el Plan Especial en lo relativo a la parcela A-08-2, a la que se atribuye un uso principal hotelero.

La recomendación técnico-jurídica es clara: adaptar el planeamiento al régimen de la cesión, no al revés.

El hotel como uso principal: una decisión política

El uso hotelero es una actividad económica privada, de naturaleza lucrativa, orientada al alojamiento temporal. No constituye por sí mismo un uso abierto y común ni un equipamiento de servicio público directo a la ciudadanía.

Por tanto, no puede configurarse como uso principal o predominante en una parcela cuya titularidad municipal deriva de una cesión gratuita sujeta a fines de utilidad pública directa.

En su caso, podría contemplarse como uso compatible, subordinado y accesorio a un uso principal inequívocamente orientado al interés general y al uso ciudadano. Pero no como pieza dominante.

Mantener el hotel como uso principal exige una de dos cosas:

Y aquí aparece la propuesta del actual equipo de gobierno: devolver la parcela a la Autoridad Portuaria de València para que deje de estar sujeta a las condiciones de la cesión y pueda destinarse libremente a un hotel privado de gran altura.

Esto equivale a reconocer implícitamente que el uso hotelero principal no encaja con la cesión. Pero, en lugar de corregir un planeamiento que se redactó en el contexto excepcional del Consorcio Valencia 2007 y del crédito ICO, se opta por sacar el suelo del ámbito municipal.

Una cuestión de modelo de ciudad

La solución-opción no es técnica. Es política.

Se puede:

O se puede:

No se devuelve el suelo porque sea ilegal mantenerlo. Se devuelve para poder hacer lo que no se podía hacer cuando era de la ciudad, y eso implica:

Como arquitecto, me preocupa el modelo urbano. Como vecino, me preocupa el impacto territorial y paisajístico. Como representante vecinal, me preocupa la coherencia institucional y el interés general.

La Marina no nació para ser un enclave de rentabilidad privada desligado de la ciudad. Nació para abrir València al mar.

La decisión que en este momento adopte la Sra. Catalá, alcaldesa de la ciudad, definirá si seguimos avanzando en esa dirección o si damos un paso atrás.