El mundo necesita más gobernanza, no rebobinar la globalización. Las últimas tres décadas de globalización económica han estado parcialmente gobernadas a partir de Estados combinados con tratados e instituciones multilaterales y acuerdos bilaterales de inversión y comercio. Durante estos años, la pobreza extrema se ha reducido del 35% al 22%, a pesar del aumento de la población mundial –de 4.500 millones a 7.000 millones de personas–. España es un ejemplo de que la integración en un mercado europeo y mundial tiene costes pero, sobre todo, beneficios. El principal obstáculo lo constituye el hecho de que la globalización siempre vaya por delante de la gobernanza. Por ello precisamente habría que agilizar un modelo de gobernanza global. Tal como dice el economista de moda Thomas Piketty, hay que superar la “perezosa retórica anticapitalista” y pasar a construir marcos de gobernanza supranacionales. La desglobalización no es una opción, y mucho menos si posamos la mirada en lo que ocurrió en la época de entreguerras.

Con la Organización Mundial del Comercio (OMC) moribunda y la reforma del FMI bloqueada, el TTIP —Acuerdo Comercial y de Inversión Transatlántico, en sus siglas en inglés— sería un paso importante en la buena dirección. Lo es por motivos de gobernanza global, geopolíticos y de propio interés europeo. Pretende, ante todo, eliminar resquicios proteccionistas injustificables y asimétricos, así como crear un único espacio de regulaciones económicas e industriales. En el supuesto más ambicioso, podría generar un crecimiento económico en Europa equivalente al 0,5% del PIB continental. En un momento donde el viejo continente necesita crecimiento para empezar a dejar atrás la gran crisis de hace seis años, este aspecto resulta clave. Además reforzaría el marco de gobernanza del espacio comercial transatlántico ya existente y avanzaría en la creación de la compleja arquitectura de gobernanza global.

Hay pocas expectativas de crear un sistema top-down de organizaciones y tratados multilaterales que cubran todo el planeta. Una alternativa sensata sería avanzar hacia un sistema policéntrico: creando piezas y componentes que luego pueden combinarse o ampliarse. Ésta es la lógica que persigue el TTIP. De hecho, ya está sirviendo como acicate a otros procesos de integración regional como el Mercosur, o incluso el amago de acuerdo de la OMC de hace un año (finalmente roto por el nuevo gobierno de India).

Esto tiene especial relevancia geopolítica en el momento actual, en un mundo en el que se están configurando distintos bloques. Agruparnos con la otra gran economía, que tiene estándares altos y homologables, nos permitirá promover mejor estándares medioambientales y sociales elevados en futuras negociaciones con terceros. Además, este Tratado servirá, con casi total seguridad, como base a futuros acuerdos bilaterales y multilaterales.

Un espacio común transatlántico gobernado de manera transparente y correcta beneficiaría mucho a aquellos actores sin suficientes recursos para sobrevolar las barreras administrativas existentes hoy en día. Hoy en día el mundo es una suma de islotes regulatorios desconexos—USA, la UE, China...—puenteados estratégicamente por los potentes actores económicos transnacionales.

Una PYME se beneficiaría seguramente más que las grandes empresas, que ya operan transatlánticamente. La Comisión Europea lo tiene muy presente en sus negociaciones. Además, es fundamental que Estados Unidos acepte levantar las limitaciones a la exportación de su gas, para poder reducir el gap en los costes energéticos entre UE y USA. Por último, en clave europea, un buen acuerdo reforzaría a la Comisión, quien en última instancia es la auténtica defensora de un mercado interno justo y sin apoyos implícitos a los distintos campeones nacionales.

En cuanto a las críticas al TTIP, ante todo es reconocer que lo que necesita el mercado transatlántico no es sólo regulación, sino una buena regulación. Ésta debería: (1) incluir la energía; (2) mantener los estándares altos que—en general—ambas economías ya tienen (hay que homologarlas allí donde sean equivalentes); (3) ser equitativamente beneficioso para ambas partes; (4) apoyar temporalmente a las empresas y trabajadores que se vean negativamente afectados por la competencia americana y (5) mantener los servicios públicos al margen. El mandato del Consejo ya incluía la excepcionalidad de los servicios públicos y no plantea rebajar ningún estándar. No son creíbles las exclamaciones que pronostican privatizaciones “impuestas”, disminución de niveles sociales y medioambientales, y captura por multinacionales.

Por último, la mayor resistencia al TTIP se da por la inclusión en el mismo de los mecanismos de resolución de disputas estado-inversor (ISDS). La alarma parece exagerada: la mayoría de países UE ya tienen estas cláusulas (sólo en España hay más de 50, en Alemania aún más) y en ningún caso han interferido desproporcionadamente en políticas públicas. De hecho, la mayoría de las demandas son europeas (véase lo beneficioso que resultó en el caso Repsol-YPF) y hay poca evidencia de manipulaciones sistemáticas.

Esperemos que Europa aproveche la oportunidad. Desgraciadamente, las señales no son muy halagüeñas: de los 150.000 comentarios que recibió la Comisión en su proceso de consulta, la inmensa mayoría provenían de los contrarios al acuerdo. Los partidarios de seguir integrando el mundo política y económicamente debemos esforzarnos para explicar el TTIP a los ciudadanos europeos. De no ser así podemos perder una oportunidad de la que nos arrepentiremos largo tiempo.

La puesta en marcha en las últimas semanas de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia, CNMC, ha confirmado los peores augurios que la mayoría de personas interesadas en el diseño institucional previmos: un clarísimo paso atrás hacia la politización de una institución que necesita ser independiente de los políticos y de las empresas reguladas. La obstinación del Gobierno en desoír a expertos e ignorar las buenas prácticas de nuestros vecinos europeos ha tenido su recompensa: la CNMC ha nacido con la legitimidad por los suelos. La Autoridad Fiscal Independiente, AFI, va por el mismo camino.

Hace ya unas cuantas décadas que se identificaron a las instituciones como factor fundamental del desarrollo y buen funcionamiento de las sociedades. Para los economistas, como North y Rodrik, unas instituciones adecuadas reducen los costes de transacción (más confianza, menos corrupción, más eficiencia, más certidumbre) en las sociedades, incrementando el bienestar. Para politólogos como March y Olsen y sociólogos como Di Maggio y Powell, unas instituciones apropiadas legitiman el funcionamiento de la sociedad.

Sin duda, las instituciones son cuanto menos condiciones necesarias para un bienestar general, aunque seguramente no son suficiente. Las personas que las componen y pilotan son igualmente importantes. Solo así se explicaría que una misma regla para nombrar consejeros de un regulador, en el Reino Unido lleve a designar candidatos de consenso, moderados y expertos, mientras esa misma regla en España conlleve a un reparto de cuotas entre partidos políticos distribuyendo los cargos a sus candidatos partidistas.

Pues bien, los últimos cambios en diseño institucional van contra todo avance en Europa. Rescatados por el Mecanismo Europeo de Estabilidad y con los ojos del mundo puestos en este nuestro país, con la creación de la AFI y la CNMC mandamos —de manera inexplicable— una clara señal de que somos un país muy poco serio. De hecho, la Comisión Europea ya llamó la atención por la falta de independencia de la CNMC: en particular, la subordinación al ministerio en materia de presupuesto y personal (básico para garantizar cualquier independencia) y la eliminación de muchas competencias que se devuelven al ministerio, bien controlado por el principal político. La AFI, de manera parecida, queda completamente subordinada al Ministro de Hacienda.

Pero ¿por qué hay una serie de instituciones que en las democracias actuales necesitan ser independientes? De la misma manera que en occidente creemos en la separación del legislativo, judicial y ejecutivo –y, en este último, entre política y administracion–, es ya bien sabido que se necesitan instituciones independientes reguladoras y de análisis económico.

Esto es así porque en regulación de mercado los políticos tienen incentivos a corto plazo incompatibles con objetivos a largo plazo (competencia, sostenibilidad y atracción de inversiones). Por ejemplo, el principal político está incentivado por motivos electorales a no subir los precios regulados y, por otro, es muy susceptible a ser capturado por las poderosas empresas reguladas. De hecho, la combinación de ambas presiones llevó en su día a la creación de la imaginativa fórmula que ha permitido nuestro espectacular déficit de tarifa eléctrica. En el ámbito de la proyección y análisis económico pasa algo parecido: el político está incentivado a utilizar escenarios de futuro excesivamente positivos, que luego tienden a no cumplirse generando importantes desajustes fiscales.

Hay dos preguntas que se derivan automáticamente de lo anterior: ¿qué lugar tiene, entonces, la política?, ¿y por qué la separación política/administración existente no es suficiente?

Las instituciones independientes no niegan la política, pero sí la acotan a las parcelas donde debe aplicarse. La política, por ejemplo, está en decidir si nuestro modelo económico se basa en un mercado competitivo y qué ámbitos de nuestra vida socioeconómica se gobernarán vía mercado. Pero la regulación del mercado en cuestión, incluyendo la supervisión para garantizar su competencia, no debe caer en el ámbito de la política –debe ser responsabilidad de un órgano independiente del principal político, para no caer en las tentaciones cortoplacistas–. De la misma manera, en el ámbito del gasto público la política está en decidir cómo recaudar, distribuir y asignar los recursos públicos, pero los pronósticos económicos y fiscales no deben ser desarrollados bajo una lógica política. Todo no es política, al igual que todo tampoco se puede reducir a la técnica.

En cuanto a la segunda pregunta, la separación política/administración, tal y como actúa en nuestro ejecutivo, no es en absoluto suficiente. El funcionario está para ejecutar la política de manera neutral: es imparcial, pero no deja de ser un agente de su principal político. En cambio, el regulador independiente debe ser autónomo y no un agente dirigido por el principal político. Además, concretamente en nuestro país, la separación entre política y administración está viciada, lo que pone en cuestión la imparcialidad y neutralidad de ésta: prácticamente todos nuestros ministros son funcionarios miembros de los cuerpos del Estado.

Los sistemas democráticos occidentales requieren de distintas instituciones que funcionan con diversas lógicas, y donde todas ellas en su conjunto generan un equilibrio estable y competente. La legitimación de un sistema democrático no se basa solo en las elecciones, también en la independencia y en la competencia técnica—tal como nos indica el politólogo francés Rosanvallon—. Una excelente manera de dinamitar la democracia es que nuestros representantes políticos, elegidos para formar Gobierno, se tomen esa delegación como una carta blanca para capturar y ocupar todos los órganos que componen nuestro sistema de gobernanza.

No cabe duda es que para salir de la crisis necesitaremos un sector público bastante mejor del actual

Nuestro sector público es más atractivo para perfiles menos cualificados que para aquellos más cualificados

Las causas de las deficiencias de nuestro sector público son múltiples: la relación política/administración, el sistema funcionarial y los sindicatos

Los paises más competitivos, con alto desarrollo humano y poca corrupción tienen estados que, además de eficientes y justos, son poderosos. Los países nórdicos y centro-europeos han reducido su sector público durante las últimas dos décadas—cuando algunos alcanzaron el 65% del PIB—pero siguen con un estado equivalente a más de la mitad de su economia. Un estado potente es fundamental para el desarrollo de un país.

En el caso de España, aunque la crisis actual ha sido principalmente un fallo del sector privado, necesitamos una mejor administración. Como es bien sabido, la crisis—a pesar de fallos regulatorios por parte del sector público—ha sido fruto de decisiones de inversión privada que han generado durante una década una tremenda burbuja en un sector de poco valor añadido, una deuda privada que cuadruplica la pública, un bajísimo gasto privado en I+D y beneficios empresariales inflacionarios. No obstante, de lo que no cabe duda es que para salir de la crisis necesitaremos un sector público bastante mejor del actual.

El sector público español está compuesto por mucha gente competente y dedicada, abierta a lo nuevo y con principios meritocráticos. Por otra parte, España no tiene un ratio de funcionarios/población muy alto en relación con la media de los países OCDE. El problema reside más bien en su rigidez: después de cuatro años con déficit seguimos sin poder reducir el gasto en empleo público. Además, es el país OCDE con políticas más inflexibles de personal público. En líneas generales, los indicadores relativos a nuestro sector público nos dicen que tenemos un sector público poco productivo, poco transparente y con una política salarial mejorable.

El salario medio público en España es superior a la media OCDE y al de los países nórdicos, Francia e Italia. En cambio, el salario de los niveles superiores en nuestro sector público es inferior a la media OCDE. Eso quiere decir que nuestro trabajadores públicos en los niveles inferiores cobran bastante más que sus homólogos de la OCDE y del sector privado español, mientras que lo contrario ocurre con los niveles superiores. Por tanto, nuestro sector público es más atractivo para perfiles menos cualificados que para aquellos más cualificados.

Las causas de las deficiencias de nuestro sector público son múltiples. Aquí apunto tres: la relación política/administración; el sistema funcionarial; los sindicatos.

La relación con la política no está bien resuelta. Por un lado, la administración es la plataforma de lanzamiento a la política. La mayoría de políticos son funcionarios. Las garantías de las que disfrutan los administradores públicos debía protegerles de la captura política, no debía proporcionar una plataforma para aspirantes a políticos. Es seguramente por ello que en el Reino Unido los funcionarios no pueden optar a cargos políticos. Por otro lado, los cargos electos inundan los niveles superiores de las administraciones (especialmente sub-estatales)con colegas políticos. Así, los líderes políticos tratan la administración no como un medio para ejecutar políticas sino más bien como un medio para alcanzar el poder o colocar a afines.

El régimen funcionarial también debe revisarse, como lo están haciendo—o han hecho—muchos países europeos. Hoy en día no tiene sentido un sistema de múltiples cuerpos, impermeable y con entrada solo al inicio de la carrera profesional vía un proceso de selección bastante mejorable. Ello hace que el trasvase de profesionales entre sector público y privado sea muy bajo, por lo que hay poco conocimiento mutuo. Tampoco es de extrañar que el uso, en la administracion central española, de prácticas de gestión estratégica de recursos humanos es muy inferior a la media de los países desarrollados.

La progresión profesional bajo un sistema de cuerpos es muy rígido, lento y basado principalmente en antigüedad. Este sistema “de carrera” es impermeable a candidatos que no sean del cuerpo y reduce el número de aspirantes por posición. Pero, además, este sistema rígido y cerrado tiene efectos desmotivadores sobre los propios funcionarios públicos. Por ello muchos países están pasando a sistemas de selección abierta y competitiva por posición.

Por último, la potencia sindical del sector público es sorprendente. ¿Como puede ser que los sindicatos más potentes estén en el sector público—donde las condiciones laborales son relativamente buenas? Seguramente se debe a la vulnerabilidad de los políticos a presiones y huelgas. Se sabe que pocos políticos aguantan un pulso con los sindicatos de un servicio público. Por ello, en algunos países europeos se ha limitado el derecho a huelga de los funcionarios.

Tal como han hecho algunos países, una solución es la de reducir al máximo los espacios reservados a funcionarios. Hay que volver a las esencias de la burocracia pública, pensada para profesiones de ejercicio de la autoridad: jueces, policías, inspectores. Debemos aceptar sin miedo las prácticas del management más innovadoras y flexibles. Nuestra administración requiere incorporar prácticas de gestión de equipos, comunicación interpersonal, presupuestación por programas, liderazgo y colaboración.

¿Pero podemos garantizar una administracion pública justa e imparcial sin el corsé reglamentario de la burocracia clásica? Creo que sí: en las organizaciones privadas excelentes no se contrata en función de vínculos afectivos, ni se despide por antojo. Flexibilidad y mérito son posibles al mismo tiempo, especialmente en aquellos servicios (sanidad, educación, etc.) en los que la garantía de imparcialidad cede el terreno ante la calidad y la eficacia del servicio

En definitiva, necesitamos reconducir la nefasta relación actual entre administracion y política, incrementar el management en las organizaciones públicas, reequilibrar y profesionalizar las relaciones laborales en el sector público y, sobre todo, interiorizar cada uno de nosotros los valores de integridad y mérito: cualquier sistema—ya sea burocrático o flexible—es susceptible de manipulación, como bien sabemos en este país.