Esta semana se conocía que la Generalitat de Cataluña tenía intención de cambiar la denominación del responsable de su oficina en Bruselas para denominarlo como “Representante permanente”. La reacción del Gobierno no se ha hecho esperar anunciando que recurrirá dicho cambio de denominación. Bajo esta disputa aparece evidentemente el intento de la Generalitat de crear estructuras de Estado - representante permanente ante la UE es el término que utilizan los Estados Miembros para designar al responsable de la interacción cotidiana con las instituciones en Bruselas - y la del Gobierno de frenarlo. Pero también deja traslucir el tradicional recelo del Gobierno central ante la actividad exterior de las CCAA.

En los últimos años se ha usado la actividad exterior de las CCAA como ejemplo del “derroche del Estado de las autonomías”. Más recientemente se ha querido poner el acento en la política soberanista de hechos consumados por parte de la Generalitat. Sin pretender abrir el debate sobre el modelo autonómico, no está claro que la representación de las CCAA obedezca a otra cosan que una estrategia perfectamente racional de influencia en la política comunitaria.  Conviene superar el marco interpretativo de la política nacional y tener en cuenta que dicho activismo no es exclusivo de las regiones españolas ni es inútil a la luz de la influencia de la UE en las competencias de los gobiernos subnacionales.

El activismo de los gobiernos sub-estatales ante la UE es una manifestación de la tradicional tensión entre distintos niveles de gobierno. El único representante de los Estados miembros ante la UE es el gobierno central, si bien este no es el único componente de dichos Estados que se ve afectado por la integración europea. Por lo tanto si el Estado puede decidir en Bruselas sobre materias de competencia regional - por ejemplo la agricultura - la integración europea podría poner en cuestión la distribución constitucional de competencias a escala nacional. La UE trató de dar respuesta a este dilema con dos disposiciones del tratado de Maastricht (1992): la creación de un Comité de las Regiones y la posibilidad de que el Estado esté representado por una de sus regiones cuando en el Consejo se traten asuntos de su competencia. Sin  embargo estas dos medidas se han mostrado limitadas. En primer lugar el Comité de las Regiones es un órgano consultivo y que no reconoce las diferencias entre regiones de Estados centralizados y aquellos con regiones de fuerte autonomía. Y en segundo lugar la participación de las regiones en la deliberación del Consejo de la UE queda a discreción de cada Estado, lo cual no constituye una solución si existen tentaciones de re-centralización vía Bruselas.

La eficacia de la relación entre gobiernos subnacionales y las instituciones comunitarias depende en buena medida de la organización interna de los Estados. En general los Estados . Las CCAA ya participan en la formación de la posición del Estado cuando se debaten asuntos de su competencia en Bruselas a través de la Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea, cuyos resultados pueden evaluarse en  su web (CARUE) del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Uno de estos acuerdos consiste en la posibilidad de participar directamente en aquellas reuniones del Consejo en las que se debaten anuncios de competencia autonómicos (listado de la última década), si bien esto requiere un acuerdo previo entre CCAA y Estado en cuanto a la posición a defender. En todo caso incluso las regiones de los Estados fuertemente descentralizados como Bélgica, Alemania y España que hacen mayor uso de estas oportunidades formales tiene una fuerte presencia directa en Bruselas.

Esta representación directa es una vía informal para conseguir influencia en Bruselas al margen de la representación estatal. La propia región de Bruselas calcula que en torno a 300 regiones europeas disponen de representación directa en la capital belga. Los mecanismos formales permiten a las regiones actuar en Bruselas en nombre de sus Estados, mientras que en la lógica informal pueden perseguir estrategias autónomas de representación de sus intereses. En esta lógica las regiones actúan como uno más de los lobbies establecidos en Bruselas que como partes constituyentes de los Estados miembros. La representación continua en Bruselas no se puede sustituir por una reunión ocasional “al más alto nivel” con la Comisión. El ejercicio de la influencia en la UE se basa en la construcción de alianzas a largo plazo, la capacidad de utilizar información especializada y una reputación de socio fiable. De esta manera existen numerosas federaciones que defienden los intereses de grupos de regiones (regiones productoras de automóviles, regiones mediterráneas, atlánticas, dependientes de la industria textil...).

¿Cuál es la situación de las CCAA españolas? Según datos de septiembre de 2014 del ministerio de Exteriores todas las CCAA están representadas en Bruselas. Las referencias demagógicas al “dispendio autonómico” en Bruselas no han desembocado más que en el cierre temporal de las oficinas de Castilla la Mancha y Asturias y al cambio de sede de 6 CCAA que han trasladado sus oficinas a la Representación Permanente de España en Bruselas. Esto revela que privar a las CCAA de una adecuada representación en Bruselas habría sido irracional y un flaco favor a los ciudadanos. El análisis de datos demuestra el gran activismo de las oficinas regionales españolas en Bruselas. El detalle de este gráfico con datos de 2012 (hablaremos de Ayuntamientos y diputaciones en otra ocasión) demuestra la fuerte implicación de las CCAA (puntos rojos) en numerosas redes temáticas europeas (todos los detalles en este artículo). Las CCAA más activas en dichas redes son Cataluña, Andalucía y Valencia, por lo que parece que queda claro que la principal razón de ser de las oficinas regionales en Bruselas no es promover el soberanismo sino defender sus intereses ante la UE.

Ilustración 1 Participación de las CCAA en redes europeas (detalle). Fuente Luis Bouza García (2013) “La participación autonómica y local en redes de cooperación europea”. Reala, 315-316La participación autonómica y local en redes de cooperación europea

Esto evidentemente no excluye la legitimidad del debate sobre el impacto de la integración europea en el panorama autonómico español o sobre la legitimidad de que algunas CCAA promuevan en Bruselas estrategias autónomas respecto al Estado. El modelo de relaciones entre la UE y las CCAA manifiesta algunas de las flaquezas del sistema de relaciones institucionales entre Estado y Comunidades. Pero incluso aunque mejorara la confianza entre CCAA y gobierno central parece innegable que las CCAA necesitan una representación propia en Bruselas. Son las propias comunidades las que están en mejor situación para decidir con qué regiones de Europa comparten intereses y pueden tratar de articular redes y alianzas para tratar de influir mejor en favor de los intereses a largo plazo de sus territorios. La política europea no es un asunto de política exterior sino que afecta a todos y cada uno de los resortes del sistema político, y por lo tanto sería irresponsable que un nivel de la importancia constitucional de las CCAA no procesar su impacto de manera adecuada. Sería deseable cambiar el foco del debate y centrarnos en la eficacia con las que las CCAA defienden los intereses de sus ciudadanos en Bruselas más que en su presencia.

La retirada de la propuesta para regular la actividad de los lobbies de las medidas de regeneración democrática resulta inmediatamente sospechosa. ¿La falta de voluntad o capacidad para regular este sector no es en sí misma la prueba de que los lobbies ejercen demasiada influencia sobre la política y que ha llegado la hora de regularlos? ¿Pero es la influencia de los grupos de interés el motivo de que este debate no haya avanzado más en España? Creo que no es el caso y que la falta de visibilidad de esta cuestión tiene que ver con una serie de temas más generales sobre la elaboración de las políticas públicas en España.

Tratemos de aclarar algunos términos. En España como en cualquier sistema democrático la libertad de asociación incluye la de organizarse para tratar de influir en política. Cualquier política pública genera costes y beneficios para distintos sectores cuya distribución tienen que sopesar los poderes públicos. A nadie se le escapa que la distribución de dichos costes no corresponde sólo a una determinada perspectiva sobre el interés general sino entre otros a los intereses de partido y de grupo. Por lo tanto más que salvaguardar un supuesto interés general de influencias externas es necesario velar porque ningún interés sectorial pueda monopolizar la agenda. Existen diferentes modelos de intermediación de intereses en democracia. Los lobbies -entendidos como despachos especializados en conseguir influencia para sus clientes- son más habituales en países y sectores donde hay una fuerte competencia entre grupos con intereses contrapuestos. El proceso de toma de decisiones en España sin embargo no se caracteriza por este tipo de competencia sino más bien por una fuerte centralidad de las instituciones y los partidos en la toma de decisiones.

Nada más lejos de mi intención que mantener el mito de que 'en España no hay lobbies', es una actividad que crece en importancia. Todos podemos identificar con una cierta facilidad los intereses privados que han condicionado recientemente la regulación de las hipotecas, las prospecciones en Canarias o la prohibición de Uber. Sin embargo la característica de estas tres cuestiones es que su regulación no se debe tanto a una serie de demandas resultante de la acción colectiva organizada por parte de un sector sino más bien la manifestación del acceso privilegiado de determinados actores a la elaboración de las políticas públicas. En España más que de una influencia excesiva de los lobbies podemos hablar de la captura de determinadas agendas por actores en situación de privilegio y con pocos rivales. El problema de nuestra administración es que es al mismo tiempo demasiado opaca a la sociedad y al mismo tiempo demasiado cercana a aquellos grupos en posición dominante en cada sector.

Por decirlo de otra manera, Repsol, el Santander, las asociaciones de taxistas o los sindicatos no necesitan contratar a despachos de mercaderes de influencia para transmitirle sus inquietudes y preferencias a los poderes públicos. Al contrario, representantes de grupos amplios con intereses más difusos como los afectados por la hipoteca, los consumidores y usuarios o los defensores del medio ambiente tienen sistemáticamente más dificultades para conseguir visibilidad en el proceso de establecimiento de la agenda. Por lo tanto el escenario más habitual no es el de un sistema pluralista caracterizado por la competencia por la influencia entre representantes de intereses contrapuestos sino el de actores con acceso privilegiado contrarrestado por una contestación más o, menos fuerte en la calle.

Me temo que la regulación de los grupos de interés -entendida como códigos de buenas prácticas, control de favores, registros de transparencia- en si misma apenas modifique nada en este panorama. Puede resultar atractiva en un paquete de medidas sobre regeneración pero no modificará la preferencia de nuestros reguladores por interactuar con unos pocos actores en posición de liderazgo en su sector. Los sistemas de registro y regulación de los lobbies son más característicos de Estados Unidos, Reino Unido o Bruselas, sistemas pluralistas donde los intermediarios de intereses tienen un papel más relevante en la toma de decisiones. Si hubiese que consumir las energías y recursos políticos que se emplean en modificar la agenda en algún sentido mi propuesta no iría en el sentido de regular los lobbies sino de modificar el terreno de juego favoreciendo la posición de competidores que puedan contrarrestar la influencia de los grupos dominantes.

Sería más fructífero insistir en la cultura de buen gobierno. Esto incluye la celebración de consultas abiertas y transparentes antes de iniciar el proceso legislativo, introduciendo la cultura de libros blancos y verdes y evaluaciones de impacto que permitan analizar en el sentido de qué propuestas se inclinan las agendas. Esto incluye naturalmente la estricta transparencia de todas las agendas -dónde está el ministro, con quién se ha reunido el director general- así como establecer controles más rígidos que impidan un acceso rápido de los gestores públicos a sectores regulados. En resumen creo que lo más urgente no es yugular el trabajo de los lobbies sino más bien fomentar el juego limpio entre ellos para evitar que los poderes públicos puedan favorecer a los unos frente a los otros arbitrariamente.

Se suele señalar que Bruselas es tras Washington la segunda ciudad con mayor representación de los lobbies. Los datos confirman la importancia de este fenómeno: se calcula que en Bruselas trabajan más de 20.000 representantes de intereses agrupados en más de 2.000 organizaciones. Esta realidad ha pasado desapercibida para la opinión pública en el contexto generalizado de la distancia de la UE con los ciudadanos. Sin embargo a medida que se politiza la integración europea la opinión pública ha empezado a cuestionarse quién influye en las decisiones comunitarias. La organización ALTER - EU ha lanzado la campaña “Politics for people - not for profit” mediante la que piden a los candidatos a eurodiputados un fuerte compromiso en el control de los lobbies. La campaña de Alter-EU -un lobby pro-transparencia- es significativa debido a su influencia para señalar la importancia de este tema en el pasado. Sirva como ejemplo que uno de los candidatos a eurodiputado, el juez en excedencia Elpidio Silva, ofrece acceso al Europarlamento a aquellos que financien su campaña.

Vivimos en un país con una cultura pública fundamentalmente jurídica que sigue dominada por la afirmación de que la ley es la expresión de la voluntad general, y donde es aún frecuente escuchar a académicos y políticos que los intereses sectoriales apenas tienen acceso a la agenda. Sin embargo, en el campo de la ciencia política se acepta desde hace casi un siglo que vivimos en sistemas pluralistas y que nuestra disciplina consiste en estudiar quién obtiene qué, cómo y cuándo. La ley -las decisiones públicas en general- lejos de reflejar el interés general reflejan el equilibrio de fuerzas en vigor en dicho momento.

No pretendo descalificar con ello la visión ideal de la democracia, pero ningún sistema político democrático existente hoy en día funciona en base a un descubrimiento abstracto del interés general por parte de representantes aislados. Preguntémonos si el sistema político europeo mejoraría su alejamiento respecto a los ciudadanos cerrándose a cualquier tipo de influencia. Creo que lo fundamental es discutir sobre los efectos de dichas prácticas, y más concretamente si un único interés domina la agenda o si todos los afectados por las decisiones de la UE tienen la oportunidad de expresarse. Debemos empezar por lo tanto por plantearnos quiénes son los lobbies en Bruselas. En este sentido encontramos en primer lugar que la actividad de lobbying -entiéndase como acceso directo a las instituciones- no es exclusiva de grupos de interés empresarial sino que también la ejercen sindicatos, ONGs e incluso poderes públicos como las oficinas de las regiones en Bruselas.

Estos datos evidencian un predominio de los grupos empresariales -aunque no de empresas a título individual. Son más numerosos, tienen más recursos y más capacidad de acceso. Esto no es sorprendente por sí mismo. La literatura sobre grupos de interés en ciencia política señala sistemáticamente que los defensores de intereses particulares disponen de mayores incentivos de auto-organización cuanto más pequeño es el grupo al que representan, mientras que los defensores de grandes grupos -trabajadores- o de causas generales y abstractas -tales como el medio ambiente o los derechos de las próximas generaciones- sufren de un “problema de acción colectiva” que favorece que los potenciales beneficiarios de su acción se comporten como gorrones o esquiroles.

La pregunta fundamental es si esa superioridad numérica y de recursos de los lobbies empresariales se manifiesta en un dominio de la agenda legislativa. Es imposible dar una respuesta definitiva a la pregunta central de toda una disciplina en algunas líneas, pero en general la literatura sobre grupos de interés en Bruselas señala que nos encontramos ante un escenario neopluralista en el cual ningún interés puede dominar la agenda de manera duradera.

Los motivos son diversos pero pueden resumirse en dos grandes argumentos: la existencia de múltiples puntos de acceso a la agenda y el activismo de las instituciones europeas a la hora de equilibrar la balanza de los intereses. El primer argumento implica que aunque un interés sectorial -digamos la industria química- consiga “capturar” un punto vital para el establecimiento de la agenda -continuemos el ejemplo con el comisario y la Dirección General (DG) de industria- sus competidores -otras industrias o los defensores del medio ambiente- cuentan con muchas oportunidades para darle la vuelta al marcador, en nuestro ejemplo otras DG en la propia Comisión, los grupos políticos en el Parlamento o cada uno de los 28 gobiernos representados en el Consejo de la Unión Europea.

La crítica más frecuente a este enfoque es que es necesario disponer de recursos para poder aprovechar las oportunidades de acceso. En este sentido hay que señalar que la Comisión desarrolla desde hace años una política neo-pluralista mediante la que trata de equilibrar el peso de los intereses privados fomentando que en cada sector haya un grupo que defienda intereses generales. La Comisión ha favorecido y casi ha organizado la aparición de grandes plataformas que representan a escala europea la voz de la sociedad civil. El mejor ejemplo es la Plataforma Social europea -que agrupa a 40 organizaciones feministas, LGTB, de discapacidad, inmigración o infancia- que se financia en lo fundamental con aportaciones del presupuesto de la UE que en algunos años han llegado hasta el 90% del presupuesto de la organización. Además de facilitarles recursos, la Comisión ha desarrollado una política de diálogo civil -art. 11 del tratado sobre la Unión Europea- en la que se compromete a facilitar el acceso al proceso de toma de decisiones de estos grupos. Por último la Comisión y el Parlamento también han tomado medidas para fomentar el escrutinio público sobre los grupos de interés mediante un registro voluntario de los grupos de interés.

Creo que el sistema tiene limitaciones evidentes -el registro de los grupos de interés no es obligatorio, la Comisión no ha desarrollado el diálogo civil desde su inclusión en el Tratado en 2003- y que a los defensores de causas sociales les cuesta equilibrar la balanza respecto a los intereses económicos. Sin embargo creo que esto no es exclusivo de Bruselas, y me atrevería a decir que el sistema de representación de intereses en la UE es más transparente que el de algunos Estados, incluyendo desde luego a España. Piensen en la foto de Zapatero con los grandes empresarios y ahora traten de recordar alguna foto de un presidente de Gobierno con defensores de la conciliación, la dependencia o el medio ambiente. Quizá el gran desafío pendiente de nuestras democracia sea la de concebir a nuestros decisores como mediadores entre intereses que compitan en igualdad -lo cual requiere una intervención por parte de los poderes públicos para equilibrar la balanza- y no como demiurgos omniscientes capaces de dirigir la sociedad en solitario.

El anuncio del inminente fallecimiento del ex-presidente Suárez por parte de su familia va a dar lugar tanto a un reconocimiento tardío como a un nuevo debate sobre el significado y resultado de la transición a la democracia. En el momento en que está a punto de desaparecer el último de los tres políticos que no se echaron al suelo durante el golpe de Estado del 23-F, resulta interesante releer el libro de Javier Cercas, Anatomía de un instante, para contextualizar la figura de Suárez y la propia transición.

El libro es un ensayo histórico y político -o una novela de no ficción- y no una obra de investigación en la medida en que no se pretende aportar datos nuevos. Ello no resta interés a la interpretación del autor para el debate público sobre las circunstancias del golpe. Cercas elabora una serie de hipótesis convincentes sobre determinados aspectos para los que no dispone de los datos exactos de manera similar al que usa en su novela Soldados de Salamina. En Anatomía de un instante el autor centra su interés de nuevo en ese “pelotón de soldados que al final salva a la civilización”, constituido en este caso por el grupo de guardias civiles que comandados por Tejero entraron en el Congreso en la tarde del 23 de febrero y por los 3 diputados que desobedecieron las órdenes de los golpistas y se mantuvieron en sus escaños en un momento en el que peligraba su integridad física. Cercas elabora una serie de “suposiciones ilustradas” para analizar por ejemplo las relaciones del Rey y Armada o la implicación del CESID en el golpe. En ambos casos, sin poder emitir una conclusión definitiva, el autor muestra que con los datos disponibles la única explicación parece plausible es la de una conspiración para acelerar la caída de Suárez.

Cercas insiste en el propio libro y en algunas entrevistas que su interés al escribir esta obra era ofrecer una interpretación del gesto de Adolfo Suárez, Santiago Carrillo y Manuel Gutiérrez Mellado en la tarde del golpe. A través del análisis de la biografía y el análisis de las posiciones y recursos políticos de los tres personajes, el autor reconstruye el juego de los actores políticos que creó lo que llama la placenta del golpe. De esta forma presenta a estos tres políticos como los actores clave, cuyo papel puede concebirse como el de auténticos “emprendedores” de la transición. Las alianzas y mecanismos de intercambio de recursos entre ellos rompían el juego de los actores favoreciendo su propia autonomía y la desideologización del proceso político. Es el caso de Suárez al desmontar el edificio del franquismo, o el de Carrillo al aceptar participar en el proceso de la transición.

El resultado de dicha actuación es el aislamiento de estos actores dentro de sus organizaciones y del sistema político. Este aislamiento junto con la inestabilidad generalizada (crisis económica, terrorismo...) fomentan que toda la oposición considere que cualquier procedimiento sería aceptable para acabar con el gobierno de Suárez. Entre dichos procedimientos, el preferido es el del golpe de timón que regenere el sistema político a través de un gobierno de gran coalición. Cercas considera que el golpe tuvo lugar porque todos los partidos contribuyeron a abonar el terreno del golpismo. Se ha señalado que este libro presenta una crítica en bloque a los actores del sistema político español de los años 80, comenzando por el Rey. Sin embargo, la obra de Cercas debe entenderse, sobre todo, como una crítica a un determinado modo de hacer política, que estuvo al borde de hacer descarrilar el proceso democrático de la Transición y como una reivindicación de la misma.

El aspecto más interesante del libro de Cercas para el debate público tiene que ver con la construcción de la memoria colectiva. De hecho, el propio autor explica que los actores sociales y políticos han construido un discurso sobre el golpe del 23F que ha sido asumido, en su mayor parte, por la sociedad pero que se corresponde mal con la realidad histórica. De acuerdo con este discurso, el 23F señala el final de la Transición en la medida en que su fracaso puede achacarse a la madurez del proceso democrático, expresada por la contundencia del rechazo al golpe.

Contra esta interpretación Cercas nos recuerda en primer lugar que todos los partidos contribuyeron a crear el clima favorable al golpe elaborando un discurso sobre la excepcionalidad de la situación del país y la incapacidad del gobierno Suárez, que justificaba el uso de procedimientos extraordinarios. El papel del Rey resulta particularmente comprometido en este sentido, puesto que contribuyó a la creación de dicho discurso a través de unas nada veladas exigencias de dimisión. De alguna manera, explica Cercas, puede entenderse que el golpe de Estado resultó útil para el aprendizaje colectivo de las reglas de la democracia. Aunque el autor reserva alguna de las páginas más amargas hacia el final para exponer que el golpe tuvo consecuencias sobre el sistema político y sobre el margen de decisión respecto a políticas sensibles como el proceso autonómico, las alianzas militares o la política social durante toda la década de los ochenta.

Sin embargo, el libro es algo más que una crítica a la irresponsabilidad de algunos. Es una reivindicación del buen hacer de la Transición. Cercas considera que Carrillo, Suárez y Gutiérrez Mellado representan bien con su actitud en la tarde el 23F el valor de la ética de la responsabilidad. Los tres resultaron ser traidores respecto a los valores que habían defendido durante toda su vida, pero según el juicio del autor, lograron restablecer un sistema político sustancialmente equivalente al de 1931. Resulta tanto más interesante en cuanto que el discurso de numerosos intelectuales y actores políticos, sobre todo entre la izquierda, considera la Transición como un mal necesario, o una traición en el peor de los casos. El objetivo principal de este libro es comprender la Transición en su contexto, señalando su originalidad y los riesgos asumidos por sus actores para recuperar el máximo posible de la normalidad rota el 18 de julio de 1936. El que el golpe, lejos de ser una farsa, estuviera tan cerca de tener éxito, es una muestra clara de que la Transición había ido mucho más lejos de lo aceptable en la recuperación de la normalidad. Al menos es lo que imagino que el libro quiere demostrar, por emplear el mismo método que el autor.

Si algo cabe reprocharle a este ensayo es, precisamente, el protagonismo que adquieren los actores, que aparecen aquí como los personajes de una novela. Suárez, Gutiérrez Mellado y Carrillo aparecen como héroes trágicos de la ética de la responsabilidad y los representantes del nuevo régimen democrático, por oposición a todos los demás que aparecen como cómplices por irresponsabilidad. Su gesto en la tarde del 23F tiene algo de heroico, pero creo útil que al rendirle el justo homenaje a Adolfo Suárez no exageremos su papel como héroe solitario y traicionado, sino su capacidad de liderar el cambio y hacer que la mayoría social apoyase el proceso de cambio político.

La crisis del euro demuestra la vigencia del debate sobre el déficit democrático de la UE a pesar de su antigüedad y de las reformas institucionales acometidas para legitimar la integración europea. Dichas reformas han incluido la ampliación de las competencias del Parlamento Europeo, la participación de los parlamentos nacionales en el control de la subsidiariedad, la adopción de legislación sobre transparencia y el desarrollo de mecanismos para que los ciudadanos y la sociedad civil organizada participen en la elaboración de las políticas comunitarias.

Los mecanismos participativos han sido un elemento central de la estrategia de reforma institucional desde el año 2000. En especial entre 2001 y 2005 se introdujeron iniciativas sobre democracia participativa, la más conocida de las cuales es el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001. Dicha estrategia institucional culminó en un nuevo artículo sobre la democracia participativa en el fallido Tratado que establecía una Constitución para Europa (art. 47). A pesar de la austeridad retórica adoptada en el Tratado de Lisboa – lo cual incluyó la supresión del término democracia participativa en el Tratado – el contenido del art. 47 se mantuvo intacto en el actual artículo 11 (TUE).

Dicho artículo contiene dos mecanismos distintos y es en gran medida el resultado de dos campañas diferenciadas de lobby durante la Convención sobre el futuro de Europa (2002–2003). Las principales organizaciones de la sociedad civil con sede en Bruselas obtuvieron el reconocimiento del diálogo de las instituciones europeas con la sociedad civil organizada. Al mismo tiempo una campaña completamente distinta logró incluir una enmienda que otorga a un millón de ciudadanos europeos el derecho de pedir a la Comisión una propuesta legislativa en el ámbito de sus propias atribuciones y dentro los límites del tratado.

Esta disposición ha llegado a ser conocida como la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE). Ha recibido elogios como un ejemplo único de democracia directa a nivel transnacional aunque también ha sido criticada por ser una institución débil incapaz de incidir en la agenda de las instituciones europeas. A diferencia de las iniciativas de referéndum existentes en California o Suiza, la ICE no permite a los promotores convocar un referéndum sobre sus demandas. Por lo tanto es más apropiado calificarla como una iniciativa de establecimiento de la agenda: los firmantes expresan una demanda formal, pero las instituciones representativas deciden si y cómo responder. Por lo tanto la ICE preserva el monopolio de la iniciativa legislativa de la Comisión puesto que esta institución decide qué hacer respecto a las ICEs recibidas. Por otra parte la experiencia comparada sugiere que las elites políticas tienden a ignorar las iniciativas que no conllevan la convocatoria creíble de un posible referéndum. Baste con señalar el caso español donde de las 66 Iniciativas Legislativas Populares (ILP) presentadas al Congreso bajo la Constitución del 78 dio lugar a una ley.

¿Es por lo tanto la ICE es un nuevo ejemplo del mucho ruido y pocas nueces al que Bruselas nos tiene acostumbrados? ¿Se confunden los deseos de democratizar la UE exagerando la importancia de un dispositivo débil? Aunque esta sea la conclusión lógica de la debilidad institucional de la ICE, dicha posición ignora su posible efecto en el terreno de la representación de intereses en la UE. El efecto principal de la ICE puede no ser el promover una gran cantidad de nuevas iniciativas legislativas sino la de ampliar la comunidad de intereses representados en Bruselas atrayendo a nuevos grupos y la llegada de demandas más politizadas a la agenda de las instituciones europeas.

El diálogo entre las instituciones europeas y la sociedad civil organizada mencionado más arriba ha creado una comunidad de organizaciones cívicas especializadas en el lobbying europeo pero relativamente desconectada del activismo de base. Desde hace casi dos décadas se han establecido en Bruselas organizaciones que promueven el medio ambiente, políticas sociales o de desarrollo internacional y que contribuyen a que la elaboración de políticas europeas sea más plural mediante el equilibrio entre intereses contrapuestos. Han desarrollado competencias de lobbying profesional y pueden influir en la toma de decisiones en algunas políticas públicas. A pesar de ello, estas organizaciones apenas han cumplido con las expectativas que suscitan respecto a su capacidad de ampliar la esfera pública europea y de “acercar” la UE a los ciudadanos. Las organizaciones con sede en Bruselas tienen incentivos para concentrar sus esfuerzos en la promoción de políticas mediante acciones de lobby pero pocos para participar en campañas de movilización de los ciudadanos. Sin embargo, la recogida de firmas es una forma de acción colectiva que requiere la capacidad de movilizar a los ciudadanos en apoyo de una causa. Por lo tanto las causas promovidas a través de la ICE pueden diversificar las relaciones de la UE con la sociedad civil atrayendo a un grupo de organizaciones y movimientos sociales más diverso.

El estudio de las campañas de recogida de firmas lanzadas desde 2003 apoya esta hipótesis. El siguiente gráfico muestra que de hecho la ICE ya presenta una mayor diversidad en cuanto a los promotores que el actual diálogo con la sociedad civil organizada, puesto que está atrayendo a más organizaciones nacionales que europeas además de a un número importante de colectivos en proceso de formación.

Esto no acerca automáticamente a la UE a los ciudadanos. La ICE sigue siendo un instrumento de movilización de minorías, puesto que un millón de firmas representa sólo el 0,2% de la población europea, y la estrategia de recogida de firmas más habitual no trata de informar o fomentar el debate en la esfera pública sino de movilizar a los ya convencidos. Sin embargo, el hecho mismo de que las organizaciones que movilizan a los ciudadanos participen en la elaboración de políticas europeas puede cambiar la forma de tratar de incidir en la agenda europea y de los incentivos de dichos actores. Si las organizaciones perciben que la movilización de los ciudadanos tiene una recompensa clara en forma de introducción de una demanda en la agenda – en este sentido es esencial una actitud receptiva por parte de la Comisión – pueden comenzar a diversificar sus esfuerzos entre tareas de lobby y de movilización de la opinión pública. Por otra parte las organizaciones serán menos reactivas a las propuestas de la Comisión puesto que la ICE les da un medio de introducir nuevos temas en la agenda sin esperar una propuesta de la Comisión. Esto puede contribuir a traer a Bruselas cuestiones controvertidas que chocan con la tradicional preferencia europea por el consenso en áreas poco polémicas.

Tenemos ejemplos de estas dos dinámicas nuevas entre las iniciativas en curso. La primera lección de un año de la aplicación de esta herramienta es que pocas organizaciones son capaces de recoger un millón de firmas. Sólo dos campañas lo han logrado hasta el momento. La campaña por el derecho al agua – que solicita la exclusión del suministro de agua de las normas del mercado interior – ha logrado dos millones de firmas como resultado de la movilización de algunas de las organizaciones de la sociedad civil más importantes de Bruselas en cooperación con organizaciones nacionales. Esta campaña ejemplifica que la ICE es el tipo de incentivo que las organizaciones europeas necesitan para participar más activamente en la esfera pública. La segunda campaña que ha obtenido un millón de firmas pidiendo la prohibición de que la UE financie investigaciones sobre embriones es un ejemplo de cómo los grupos de la sociedad civil – en este caso organizaciones religiosas pro- vida – pueden usar este mecanismo para europeizar debates espinosos. Este es el tipo de iniciativas que las instituciones europeas tratan de evitar y que a partir de ahora tienen una vía de acceso a la agenda. Si la ICE contribuye a llevar cuestiones polémicas a Bruselas con el tiempo puede contribuir a que los ciudadanos se interesen más por las políticas comunitarias.

2012 fue descorazonador para la democracia española: el informe arroja la puntuación más baja y el mayor descenso desde que se realiza.

La puntuación de la calidad de la democracia ha bajado cada año desde 2008, con una única excepción.

Quizá exista un problema estructural de credibilidad de las instituciones: sería más fácil creer a Rajoy en el asunto Bárcenas si no hubiese incumplido tantas de sus promesas.

Desde el año 2008 la Fundación Alternativas elabora un informe anual sobre la calidad de la democracia en España. Este estudio se basa en una encuesta entre politólogos, sociólogos y otros científicos sociales conocedores de la realidad española para establecer una medición de la calidad de la democracia en términos de procesos y de resultados. En este informe la calidad de la democracia se mide a través de un conjunto de 59 indicadores independientes que los encuestados evalúan de 1 a 10. Dichos indicadores se agrupan en cinco ámbitos claramente diferenciados: ciudadanía y Estado de derecho, representación política, gobernabilidad y rendición de cuentas, sociedad civil y participación y relaciones internacionales. El informe señala que el año 2012 –al que corresponde el estudio de 2013– fue descorazonador para la democracia española: el estudio arroja la puntuación más baja desde que se realiza, con un 5,2 sobre 10 y además constituye el mayor descenso en la puntuación desde que se realiza, en más de 0,6 puntos.

Los motivos de este acusado descenso en la calidad de la democracia tienen que ver fundamentalmente con el deterioro de las condiciones de vida como resultado de la crisis –los resultados de la democracia– con la erosión de la confianza en las instituciones – los procedimientos de la democracia – y con la pérdida de soberanía en el marco de la crisis del euro. El único ámbito en el que se observa una evolución positiva es en el relativo a la participación ciudadana gracias a la fuerte activación de movimientos sociales en el año 2012. El informe le dedica varios capítulos a estudiar en detalle cada una de estas esferas. En lo relativo a la economía y la protección social, se señala que la crisis y la forma de gestionarla están incrementando las desigualdades sociales. Llama la atención además la forma poco democrática de gestionar la política económica en la medida en que la impopularidad de las políticas de austeridad no impide su puesta en práctica. En lo relativo a la política institucional el informe señala el claro deterioro debido fundamentalmente a la ausencia de rendición de cuentas –abuso del decreto, falta de transparencia y debilidad de la oposición– y a la corrupción sumada a la percepción de impunidad. Este deterioro se manifiesta en un acusado descenso en la valoración de las instituciones por parte de los ciudadanos. Por último, el informe pone de manifiesto una transformación de la importancia política de la pertenencia a la Unión europea. Si hasta ahora España se ha caracterizado por un consenso permisivo acrítico en la que la UE era una garantía de estabilidad democrática y prosperidad económica, hoy es muy evidente que la pertenencia a la UE limita el margen de maniobra de la política nacional. En la medida en que la UE y en especial la zona euro no han desarrollado aún las instituciones democráticas propias de una federación, es evidente que las decisiones sobre la gobernanza económica son una limitación de la soberanía con efectos sobre la calidad de la democracia.

Evidentemente algunos de los aspectos del informe son discutibles. En primer lugar el objetivo no es el tratar de establecer si nos encontramos en democracia o no (lo cual no es necesariamente sencillo) sino evaluar la calidad de la misma. En este sentido no se trata sólo de evaluar la medida del cumplimiento de ciertos procedimientos, sino de desarrollar medidas para evaluar la calidad de una democracia. Esto plantea varios problemas. Por una parte, se pueden oponer visiones minimalistas de la democracia, limitados a una competencia libre entre elites, con perspectivas más exigentes en cuanto a oportunidades de participación. Aun más difícil parece la evaluación de los resultados de la democracia. Por ejemplo está claro que la medida en que las injerencias de la UE en la política nacional se consideren negativos para la democracia depende de la actitud hacia la UE y el nivel de exigencia hacia su déficit democrático. Del mismo modo, asociar la extensión de la protección social y la igualdad socio-económica con la calidad de la democracia es propio de una posición progresista, pero no tiene por qué ser compartido por los defensores de puntos de vista liberales. En lo relativo a la cuestión metodológica al tratarse de una encuesta entre expertos estamos ante una población reducida y fuertemente politizada, si bien en ningún caso el estudio pretende representar al conjunto de la población ni de los especialistas universitarios (aquí se puede leer una defensa detallada de dicha metodología). El informe aclara que los encuestados se encuentran bastante más a la izquierda que la media de la población española. En este sentido puede sospecharse que los encuestados podrían tener la tentación de reducir la calidad de la democracia en un periodo de gobierno del PP y a aumentarla en periodo de gobierno del PSOE. Sin embargo los datos de estudios anteriores muestran un descenso en la puntuación de la calidad de la democracia durante cada uno de los años de gobierno del PSOE desde 2008, con la excepción del año 2011. Esta continuidad en el tiempo, que además permite una cierta estabilidad en la composición del panel de expertos que contribuye a la evaluación de la calidad de la democracia, es uno de los aspectos más interesantes de dicho informe, pues no sólo ofrece una “foto” año por año sino que nos permite entender los ciclos. En este sentido, si bien el informe señala el fuerte deterioro en el año 2012, es necesario entenderlo en el marco de una crisis sistémica de la democracia en España desde el principio de la crisis económica.

Uno de los aspectos centrales del informe –aunque la cuestión no es exclusiva de España– es la de la desconfianza en las instituciones democráticas. Sin embargo no nos encontramos sólo ante un problema coyuntural de capacidad ligado a la crisis –los cambios de gobierno producen pocos cambios visibles en los resultados– o relacionado sólo con los escándalos de corrupción. Quizá exista un problema estructural relacionado con las expectativas de los ciudadanos sobre el sistema político. Los ciudadanos pueden preguntarse legítimamente qué valor tienen las promesas políticas, en la medida en que tanto los gobiernos del PSOE en 2010 como del PP en 2012 han llevado a cabo medidas contrarias a las prometidas en sus programas electorales. Si bien un cambio de programa de gobierno puede entenderse en un marco representativo en el que los ciudadanos pueden optar por otras formaciones en las siguientes elecciones, esta justificación resulta difícil de extender al terreno económico en la medida en que se institucionaliza la falta de alternativas. Por otra parte resulta cuestionable que podamos hablar de una democracia de calidad ante la ausencia de todo elemento deliberativo. Puesto que no se puede aceptar el argumento del desconocimiento de la situación de las cuentas públicas en las elecciones celebradas en 2011 las promesas electorales se hicieron a sabiendas de la imposibilidad de aplicarlas y resulta difícil aceptar que los ciudadanos hayan dado su consentimiento. La falta de credibilidad de las instituciones tiene que ver con el incumplimiento sistemático de los compromisos: sería más fácil creer al presidente del Gobierno en el asunto Bárcenas si no viniese precedido de un incumplimiento de muchas de sus promesas. Quizá también debamos exigirles realismo a los ciudadanos respecto a sus preferencias electorales –muchos sabían que numerosas promesas eran imposibles de cumplir– pero si nos conformamos con institucionalizar el cinismo no nos extrañemos de tener una democracia de poca calidad.

Aquellos que culpan a la crisis económica y a la falta de ejemplaridad de las instituciones de la creciente desconfianza en la política toman al 15M como síntoma. Sin embargo el 15M no fue simple hartazgo sino el comienzo de un ciclo de contestación que supone un importante cambio de actitud de los españoles ante la política.

Creo que el 15M es uno de esos días en los que se desarrolla ante nosotros la trama de la historia y cuyos detalles recordaremos cuando nos pregunten ¿dónde estabas el 15M? Yo acababa de llegar a Escocia para terminar mi tesis. Había participado en movilizaciones que sirvieron de caldo de cultivo al 15M por lo que no me sorprendió por completo el éxito de la manifestación. Fue sin embargo la reacción de mis compañeros de Nigeria, Rusia y Argelia ante la ocupación de la Puerta del Sol la que me hizo ver la dimensión histórica de este acto de desafío. No entendían cómo era posible que los desde su punto de vista privilegiados jóvenes españoles que han crecido en democracia adoptasen el método de protesta de los revolucionarios de El Cairo.

Precisamente hoy es legítimo preguntarse si el 15M ha dejado algo más que unas imágenes emocionantes de reivindicación del espacio público. Dos años después, parece que seguimos siendo “mercancía en manos de políticos y banqueros”. La crisis económica no ha hecho más que empeorar, la política española ha seguido cavando su bache y no se han creado nuevos mecanismos de participación democrática. Además el movimiento se ha dividido en una sopa de siglas enfrentadas que recuerdan al gag de los Monty Python sobre los grupúsculos de resistencia judía en La Vida de Brian. El movimiento se fractura en la primavera de 2012 entre los partidarios de crear una asociación y los que temen que dicha organización acabe inevitablemente arrastrada por la ley de hierro de la oligarquía que el movimiento critica en los partidos. La actual línea de fractura separa a los partidarios de la acción política mediante el “entrismo” o la creación de nuevos partidos y aquellos que consideran posible conseguir un cambio constitucional desde fuera de un sistema en el que no confían.

Adaptando la frase atribuida a Mauriac sobre Alemania, se decir que me gusta tanto el 15M que prefiero que haya dos. En todo caso, ¿es realista esperar que un movimiento social transforme en profundidad el sistema político? Evidentemente el sistema de partidos está tocado: si puede funcionar una nueva oferta electoral, este es el momento. Sin embargo la fragmentación del voto indignado entre varios partidos (IU, Equo, Partido X y posiblemente algún partido nuevo) tiene pocas opciones de éxito frente al PP y el PSOE y un sistema electoral con una mayoría de circunscripciones pequeñas. La segunda pata del movimiento prefiere intentar llevar a cabo los planteamientos del movimiento – propuestas de izquierdas y cambios constitucionales – sin participar directamente en las elecciones y sin emplear la violencia. Esta opción es legítima pero se enfrenta a dos dificultades enormes. En primer lugar parece casi imposible expresar un consenso constitucional alternativo sin un grado de organización excepcional y cualquier cambio se plantea a largo plazo. En segundo lugar parece difícil que el método de decisión por consenso pueda servir para aunar preferencias intransitivas es decir, se pueden compartir las propuestas de reforma constitucional y no las políticas de izquierda o viceversa.

¿Decretamos el final del 15M y pasamos a otra cosa? No tan rápido. El efecto de este movimiento en la vida política española es más profundo y menos inmediato que el ciclo político puesto que incide en las actitudes y en la organización de la sociedad civil. El 15M marca un punto y aparte en la actitud permisiva de los españoles hacia la democracia elitista y relegitima la participación política más allá de los partidos. Los estudios sobre asociacionismo y participación en España nos hablan hasta ahora de una sociedad civil inane y de una agenda política férreamente controlada por las elites. El 15M significa la entrada de la democracia española en una fase de contra-democracia de la que habla el historiador francés Pierre Rosanvallon. Le palabra francesa défiance que usa este autor no significa sólo desconfianza sino que también implica un desafío. La contra-democracia no es anti-democracia, sino una democracia en la que se organizan contrapoderes fuertes.

El 15M ha favorecido la organización de mareas, asambleas, manifestaciones, escraches, iniciativas populares y recursos ante la justicia. Esto significa que aumentan los posibles puntos de veto a las decisiones políticas. La paralización de la Ley Wert la semana pasada es un ejemplo más del efecto de la protesta ciudadana. Incluso cuando no se paraliza una medida, estos contrapoderes ciudadanos aumentan el coste político de las decisiones. Dos años después no parece que el 15M pueda o pretenda conquistar las instituciones para aplicar un programa político. Sin embargo el 15M está poniendo coto a unas instituciones representativas que han contado con controles ineficaces. De momento lo está haciendo bien. Les corresponde a las instituciones aceptar el desafío de volver a acercarse a los ciudadanos.

Las reformas institucionales de la UE no han logrado colmar la brecha con el ciudadano

Se habla de la necesidad de un nuevo relato para Europa, pero todo relato es una selección interesada sobre la realidad

No necesitamos un relato único sino una competencia democrática y pan-europea de puntos de puntos de vista.

Hoy conmemoramos la declaración Schuman que dio origen al proceso de integración europea en 1950. A la luz de la reconciliación, la prosperidad y el fin de las dictaduras que predominaban en la Europa de los 50, la visión de Schuman fue un éxito. Sin embargo también hay que reconocer que la UE no ha estado a la altura de las circunstancias desde el inicio de la crisis del euro. Para los ciudadanos de Grecia y Portugal, la UE es cada vez más un poder ciego que impone sacrificios al servicio de Berlín. Pero para los alemanes y holandeses la UE comienza a perfilarse como un ente irresponsable que les obliga a arriesgar su propio bienestar a favor de países derrochadores e irresponsables. En la propia España, considerada durante mucho tiempo como referente del “europeísmo” la desconfianza hacia la UE ha aumentado en más de 50 puntos porcentuales desde 2007.

Las instituciones europeas reconocen desde hace más de una década que están lejos de las preocupaciones de los ciudadanos y han tratado de colmar esta brecha a través de cambios institucionales y mediante una política de comunicación. La UE ha pasado los últimos doce años reformando sus instituciones para responder más directamente al mandato de los ciudadanos. Sin llegar a ser un sistema parlamentario hoy las instituciones de la UE responden directa (Parlamento y Consejo) o indirectamente (Comisión) a la voluntad expresada en las urnas. Y sin embargo la distancia con los ciudadanos sólo ha cambiado para peor. Más que de un déficit democrático susceptible de ser solucionado con reformas institucionales, hoy debemos hablar de una crisis de legitimidad sistémica: Europa carece de demos y de kratos.

Además de las mencionadas reformas institucionales, la UE también ha tratado de mejorar su política de comunicación, aunque los resultados están entre lo insignificante y lo errático. En esta dirección van dos ejemplos recientes de una nueva moda intelectual que dice que lo que falla es el relato. En enero de este año un grupo de intelectuales europeos reunidos en torno al polemista francés Bernard Henri-Lévy lanzó un manifiesto y un debate sobre el tema “Europa o el caos”. Hace unas semanas el presidente de la Comisión, José Manuel Durão Barroso, pronunciaba el discurso “Un nuevo relato para Europa” en el que anima a los intelectuales europeos a comprometerse en la demostración que la UE es ante todo una unión cultural y de valores. El manifiesto de los intelectuales y el de Barroso coinciden en que Europa necesita un nuevo relato debido al cambio generacional. Hasta hace poco la mayoría de Europeos justificaban la integración europea para evitar una nueva guerra. Hoy la mayor parte de nosotros no ha conocido la guerra y necesitaríamos un relato más propio del mundo globalizado actual.

Este enfoque no es exclusivo de las instituciones de la UE. También es frecuente leerlo en España en relación con la crisis económica y de democracia. El relato es una ideología “light”: una elaboración selectiva de hechos a los que se les da una coherencia narrativa. No pretendo decir que los relatos no sean legítimos: puesto que el activismo político es una parte ínfima del quehacer de la mayoría, los relatos simplifican el mundo social y permiten que los ciudadanos puedan tomar decisiones sobre la dirección de su comunidad política. Aunque adoptemos un sano relativismo y aceptemos que nunca podemos entender el mundo de manera enteramente objetiva, hay que ser cautos puesto que todo relato es una selección interesada sobre la realidad.

Por lo tanto decir que se necesita un nuevo relato para Europa es en sí mismo un relato. Y es selectivo e interesado al decir que en generaciones anteriores los europeos apoyaban la integración europea. Se puede decir más bien que en la mayor parte de los Estados miembros la integración europea ha sido un asunto de alta política de Estado sobre la que los diferentes partidos mostraban pocas diferencias y los ciudadanos les dejaban hacer en lo que se ha venido a llamar el consenso permisivo. Lo que está cambiando hoy es que la opinión pública empieza a expresarse más crítica con la UE y muestra un mayor desafecto.

Ante ello, cabe evaluar de dos maneras la propuesta de elaborar un nuevo relato para Europa. El discurso de Barroso es preocupante en la medida en que se identifica el escepticismo con la incomprensión y la crítica con el populismo. Si se trata de volver a los felices 60 en los que se podían tomar decisiones en nombre de Europa pero sin los europeos, este giro narrativo no responde a las necesidades actuales de legitimidad de la UE sino a una concepción antigua de la misma. Sin embargo, también puede servir para señalar que es necesario que todas las fuerzas políticas estructuren relatos diferentes para explicar a los ciudadanos su visión de Europa. Sin duda el consenso era necesario en las primeras décadas de integración en las que se trataba de construir un espacio común.

También necesitamos mantener el consenso en torno a nuestros valores fundamentales. Pero quizá hoy tengamos que aceptar la politización de la UE: necesitamos nuestro mapa de ruta –izquierda y derecha, eficacia y solidaridad, federalismo y centralismo– para que los ciudadanos elijan lo que prefieren. De todas formas, ya está sucediendo: ¿cómo no relacionar las recetas de austeridad con la predominancia conservadora en el Consejo, el Parlamento y la Comisión? Necesitamos un verdadero debate para saber qué relato propone cada fuerza política sobre el empleo, la deuda, la solidaridad, el medio ambiente o la ampliación y que se gobierne Europa en función de las mayorías y coaliciones que se puedan alcanzar en cada momento. ¿Estamos dispuestos a vernos en minoría en ciertas ocasiones –y por lo tanto “gobernados desde el extranjero”– para aclarar el panorama político europeo? A mí me parece un paso fundamental, pero ese es otro relato.

La agenda política no responde a un modelo lógico sino a la influencia de los actores

La PAH es fruto de las movilizaciones de una década sobre el problema de la vivienda en España

La PAH no es un llanero solitario: cuenta con el apoyo de sindicatos y se enmarca en el 15M

La Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) está obteniendo una atención en el debate público que hasta hace poco hubiera sido atípica para un movimiento de la sociedad civil. Hasta el comienzo del 15M era muy infrecuente que un movimiento ciudadano o asociación obtuviese atención mediática y política de manera sostenida. Baste con señalar que de las 66 Iniciativas Legislativas Populares (ILP) presentadas al Congreso bajo la Constitución del 78 sólo una se convirtió en ley. La falta de transparencia sobre los lobbies, la debilidad de la sociedad civil organizada, la conexión entre sectores regulados y élites políticas y la fuerte centralización de los partidos políticos dificultan que las iniciativas surgidas de la sociedad puedan influenciar la agenda.

El estudio de la agenda, es decir de qué problemas reciben atención y solución por parte de los sistemas políticos y cuáles no, es uno de los temas centrales del análisis de las políticas públicas. El consenso actual es que la agenda política no responde a un modelo lineal. Podría pensarse que la atención que recibe la PAH es el resultado lógico de un colectivo que propone soluciones a un nuevo problema, el aumento del número de familias que no pueden pagar la hipoteca debido al aumento del desempleo. Para hacer frente a esta situación surge una organización que propone una solución que se discute en las administraciones e instituciones representativas que deciden darle actuar al respecto. En realidad sabemos que esto no es así. La agenda política suele ser el resultado del encuentro de propuestas que buscan problemas que solucionar y de problemas que necesitan solución. La atención de las instituciones a los problemas y las soluciones que les dan no depende sólo de su importancia, de su urgencia o del número de personas afectadas. Estos factores vienen condicionados por la identidad y la influencia de los promotores: por importante e incluso urgente que sea un problema su acceso a la agenda política depende los intereses en juego. El debate actual sobre la dación en pago quizá no fuese posible sin la pérdida de credibilidad que ha sufrido el sector financiero. Conseguir atención política para un problema requiere tiempo – con frecuencia más de una década – y la organización de una coalición promotora amplia y diversa.

En este sentido la PAH no es una reacción a una escalada de desahucios. Tampoco es una campaña contra el nuevo Gobierno tal y como sugirió el presidente Rajoy. La PAH se organiza en 2009 y a diferencia de movimientos anteriores no se centra tanto en el derecho de acceso a la vivienda como en la desigualdad entre deudor y acreedor en la Ley Hipotecaria, en la mala praxis de los bancos y la falta de supervisión adecuada por parte de la Administración. Las demandas de la PAH se ajustan por lo tanto a la realidad actual, pero el subtítulo de su página web – de la burbuja inmobiliaria al derecho a la vivienda – señala claramente su conexión con los movimientos que critican la especulación inmobiliaria reivindicaciones desde el principio de la década del 2000. Por lo tanto la PAH es fruto de movilizaciones sobre el derecho a la vivienda desde hace una década. Otro factor de la influencia de la PAH es la inconsistencia de la agenda política en este terreno. Las autoridades admiten el problema de la vivienda sin saber solucionarlo, tal como ha reconocido recientemente el Ministro de Economía. En los últimos años los gobiernos del PSOE y el PP han tanteado los minipisos, la promoción del alquiler, el cambio del tipo de IVA de la vivienda y la eliminación, reinstauración y nueva eliminación de la desgravación por compra de vivienda en el IRPF. Estas idas y venidas indican que los partidos y gobiernos sucesivos no tienen una solución clara y por lo tanto el terreno es propicio para las propuestas.

También es importante señalar que la PAH no es un llanero solitario. La ILP que está tramitando el Congreso contó entre otros con el apoyo de los dos principales sindicatos (CCOO y UGT), la mesa de entidades del tercer sector y la confederación de asociaciones de vecinos de Cataluña además de la PAH. Sin embargo la PAH obtiene una atención que difícilmente abrían alcanzado, con las mismas propuestas, organizaciones de consumidores como FACUA o ADICAE. Su éxito hay que enmarcarlo en el contexto contestatario que se ha abierto a raíz del 15M. Los activistas del 15M coinciden con algunos de los diagnósticos de la PAH sobre la mala praxis hipotecaria y las participaciones preferentes como ejemplo de la responsabilidad sistémica del sector financiero en la crisis. Dichos activistas han contribuido a la visibilidad de la PAH apoyando acciones novedosas y espectaculares como la paralización de desahucios y los “escraches”. Estas acciones contestarías no han sido obstáculo sin embargo para la capacidad de la PAH de utilizar métodos más convencionales de acción como la recogida de firmas o el litigio en los tribunales. La PAH también dispone de un liderazgo creíble en la persona de su portavoz Ada Colau, capaz de transmitir emociones de solidaridad, indignación o esperanza y de presentar un enfoque alternativo al institucional en su comparecencia en el Congreso. La diferencia en la forma de presentar los problemas incluye un desacuerdo en la estimación del número de ejecuciones hipotecarias – 400.000 según la PAH, frente a sólo 20.000 primeras viviendas según el CGPJ– o sobre la incidencia de la crisis económica en el número de suicidios respecto a las cifras del INE.

La polarización del debate es sorprendente. Es discutible si la dación en pago es una medida adecuada o no, pero desde luego no parece la demanda radical de una organización anticapitalista. No deja de ser una reivindicación para proteger a los propietarios de viviendas, es decir una amplia mayoría de la clase media y no un colectivo marginal. Dicha polarización viene motivada en cierta medida por la intensidad del activismo de la PAH que ha sido capaz de aumentar la movilización en lugar de decaer después de los primeros éxitos. La polarización y la subida de tono por parte de cargos públicos y diputados que identifican al movimiento con ETA o el nazismo indican sobre todo, además de la presión personal que sufren, el desasosiego por la pérdida del control de la agenda.

Nuestra democracia tiene serios problemas con el pluralismo social

En EEUU el pluralismo social permite que la acción colectiva sirva de contrapeso a los lobbies. El lobbying en España no se dirige hacia los diputados puesto que apenas toman decisiones por sí mismos

Una sociedad civil vibrante es una esfera en la que cada uno puede defender sus intereses de manera ruidosa

Desde que la Plataforma de Afectados de la Hipoteca (PAH) comenzó un proceso de señalamiento de los diputados que no se han manifestado a favor de la Iniciativa Legislativa Popular bajo el exótico nombre de escrache era sólo cuestión de tiempo que se abriera un debate sobre la legitimidad de este tipo de protesta. Lo que hace que este debate sea tan poco interesante es que las líneas de frente están trazadas en el mapa de campaña que todos conocemos. El PP y la prensa conservadora califican el escrache de “acoso salvaje”, lo equiparan a la intimidación a los representantes de la soberanía popular – el mismo argumento que se utilizó contra las manifestaciones que intentaron rodear el Congreso el 25 de septiembre – y advierten que circulan instrucciones de intimidación por internet. Por otra parte la respuesta de la PAH y la prensa de izquierdas también es previsible. Más intimidación es que te echen de tu casa. Los políticos no nos representan.

No quiero decir con ello que el debate sobre la legitimidad del señalamiento individual de los diputados no sea revelador. Quiero decir que los encuadres establecidos de antemano ocultan el auténtico debate. Para avanzar en el mismo merece la pena analizar estos encuadres en detalle a través de un extracto de un artículo de El Periódico de Cataluña titulado “El PP se rebela contra el 'escrache'”:

“Esteban González Pons [...] interpuso ayer una denuncia por «coacciones» en la comisaría del Congreso en la que asegura que varios miembros del colectivo entraron en el portal de su residencia en Valencia, subieron hasta la casa y estuvieron «aporreando la puerta durante 45 minutos» cuando en el interior solo «había niños». [Gallardón] reprochó que los activistas ejerzan «una presión a la libertad de decisión» que la Constitución garantiza a los diputados. El diputado popular Iñaki Oyarzábal comparó la ofensiva de la PAH con la kale borroka.”

Vaya por delante que los hechos que denuncia González Pons, de forma quizá exagerada o dramatizada, son inadmisibles. La crítica política debe quedar limitada al espacio público. El intento de acceder a la vivienda o el entorno familiar de un diputado son mecanismos de coacción que deslegitiman la protesta. El encuadre de Oyarzábal se comenta sólo. El escrache es ETA. También podía haber sido Rubalcaba. ¿Qué más da? Puro framing de consumo interno. El encuadre que utiliza Gallardón es distinto: no protesta ante la invasión de la vida privada que supone la protesta sino por la inaceptable presión sobre la decisión de los diputados. Este encuadre es el que resulta más interesante y que merece la pena debatir puesto que muestra que nuestra democracia tiene serios problemas con el pluralismo social.

El argumento de que la presión coacciona al diputado que tiene que votar en conciencia tiene resonancias rousseaunianas y madisonianas. Puesto que el legislativo representa la voluntad general, no resulta aceptable ninguna presión tendente su voto en interés de una parte del cuerpo social. Este argumento democrático sólo tiene el pequeño defecto de que es enteramente falso. Si Gallardón tuviera razón la mayor coacción a los diputados la realizan los partidos que coaccionan a sus diputados amenazándoles con multas y expulsión si rompen la disciplina de partido.

Aceptemos pues que los diputados no representan la voluntad general, ni siquiera a la nación en su conjunto, sino a su partido. Por otra parte la crítica de Gallardón a la PAH sólo tendría justificación si no hubiera otro ningún interés en juego. Sin embargo a nadie se le escapa que los bancos españoles tienen grandes intereses en este proceso y que ejercen una clara influencia en las decisiones políticas. En la elaboración de la agenda política intervienen numerosos intereses sectoriales, si bien en España los lobbies no suelen actuar de manera abierta y reconocida. Parece que no hay lobbies porque en lugar de contratar a mercaderes de influencia trajeados que tratan de convencer a los diputados y ministros previo paso por el registro de acceso, los intereses armamentísticos acceden a las más altas magistraturas a través de una aristócrata extranjera.

Por lo tanto la crítica de Gallardón al escrache de la PAH no sólo tiene el legítimo objetivo de proteger la intimidad de sus diputados sino el menos legítimo de limitar el pluralismo social, manteniendo la influencia en la agenda de unos intereses frente a otros. En un país como EEUU el pluralismo social permite que la acción colectiva sirva de contrapeso a los lobbies. A nadie se le ocurrió acusar al presidente Obama de fomentar un “acoso salvaje” a los congresistas y senadores al invitar a los ciudadanos a que presionaran a sus representantes para sacar adelante su reforma sanitaria.

Como señalaba recientemente Oriol Bartomeus, a España le falta cultura democrática y tradición de organizaciones de masa. Una de las consecuencias es que los partidos políticos siguen funcionando como organizaciones fuertemente jerarquizadas y clientelares, poco acostumbradas al debate interno. Por ello el lobbying en España no se dirige hacia los diputados puesto que apenas toman decisiones por sí mismos, sino que pasa a través de los partidos, y sobrecogedoramente quizá a través de su contabilidad, ministerios o alcaldías. A través del jefe.

Por ello la acción de la PAH probablemente sea ineficaz puesto que le puede dar al PP munición para contraatacar. Sin embargo debe entenderse en el contexto ya mencionado de dificultad de acceso a la agenda y de la desconfianza hacia la política de la que habla Pierre Rosanvallon en La Contrademocracia. Una sociedad civil vibrante no es un club de debate, sino una esfera en la que cada uno puede defender sus intereses de manera ruidosa. Les corresponde a los representantes políticos determinar el interés general en base a la competición entre los distintos intereses privados. Con todos sus defectos la campaña de escrache tiene la virtud de señalar que hasta ahora se ha jugado con cartas marcadas.

El encuadre de la crisis por parte del 15M ya se está viendo reflejado en la agenda política

El movimiento reclama un cambio de las reglas del juego como condición indispensable para que la política sirva al ciudadano

Tres efectos del 15M: ha erosionado el apoyo a los dos grandes partidos, ha introducido cuestiones en la agenda política y ha normalizado nuevas formas de realizar demandas

Sin revolucionar el sistema, el 15M está teniendo un efecto notable en la redistribución de oportunidades y costes políticos

La dependencia de la sociedad civil organizada del Estado explica en parte la propensión de los españoles a expresar demandas políticas a través de movimientos sociales. Se fuerza laidentificación de la protesta con la antipolítica en la medida en que contribuye a extender el mensaje de que todos los políticos son iguales, de que la corrupción es omnipresente y de que el formalismo de la democracia representativa impide la participación. También se suele señalar que los movimientos sociales canalizan la protesta pero no influencian decisiones políticas. Sin embargo, merece la pena analizar el encuadre de la crisis por parte de un movimiento como el 15M y su influencia en la agenda. Los encuadres no son una ideología completa sino una serie de marcos explicativos sobre el mundo político y social en competencia con otros. Por ejemplo no es lo mismo hablar de los desahucios como un “drama” que como una “estafa”. Los grupos sociales compiten por imponer sus marcos interpretativos en la definición de la agenda política.

El examen de los marcos del 15M lo sitúa muy lejos de la anti-política. Al contrario, el encuadre de este movimiento tiene una fuerte carga política e institucional. El análisis de las primeras demandas del movimiento (20/05/2011) muestra un equilibrio casi perfecto entre reivindicaciones típicas de un movimiento de izquierdas, desde el derecho a la vivienda hasta la memoria histórica (2, 3, 4, 7, 10, 11, 12, 14, 15), y peticiones centradas en reformas institucionales como la ley electoral, las remuneraciones de los cargos electos y la separación e independencia de los poderes públicos (1, 5, 6, 8, 9, 13, 16).

En realidad estamos ante lo que podríamos llamar un marco de imputación responsabilidades políticas. Esquemáticamente, se señala como culpable de la crisis al capitalismo financiero, que hace tiempo se ha desligado de la economía productiva imponiéndose como único modo de organización económica. Esto se produce según el movimiento porque los partidos de gobierno no pretenden regular ni gobernar la economía financiera, lo cual reduce fuertemente las alternativas reales de los ciudadanos en la medida que el programa sustancial de los grandes partidos es idéntico. El encuadre explica que son necesarias soluciones políticas a la crisis (puntos 2, 3, 4, 7, 10, 11 y 12 señalados más arriba) pero critica que estas no se producen porque el sistema político está sesgado en favor de los intereses de una minoría. Este sesgo es posible porque los grandes partidos pueden permitirse no responder al mandato de las urnas gracias a un sistema electoral que impide la consolidación de alternativas y de una falta de transparencia que además facilita la institucionalización de la corrupción (lo que se aproxima a la tesis del partido cártel en ciencia política). Por ello el movimiento reivindica reformas institucionales que mejoren la representatividad y transparencia del sistema (puntos 1, 5, 6, 9, 13 y 16 del manifiesto).

Hay que preguntarse qué efecto está teniendo este encuadre en la agenda política. Se pueden señalar tres de manera no exclusiva: ha erosionado el apoyo a los dos grandes partidos, ha introducido cuestiones en la agenda política y ha normalizado nuevas formas de realizar demandas.

A diferencia de los años 90, en los que los escándalos de corrupción y el desastre económico facilitaron la alternancia política, hoy la erosión del partido de gobierno no favorece al primer partido de la oposición. La crítica del 15M a los dos grandes partidos contribuye, entre otros factores, a alterar el equilibrio habitual del sistema político, el trasvase de votos entre los partidos centrales del sistema, favoreciendo el auge del tercer y cuarto partido nacional (Izquierda Unida y Unión Progreso y Democracia respectivamente).

En segundo lugar, los encuadres del 15M están sin duda detrás del impulso de iniciativas legislativas recientes sobre transparencia, reformas electorales o sobre la remuneración de los representantes políticos. En este sentido varios gobiernos autonómicos han justificado las propuestas de reducción del número de diputados autonómicos en Galicia o Madrid, o la anulación del sueldo de los diputados castellano-manchegos por la indignación sobre las condiciones de vida y trabajo de la “clase política” (propuesta número 5). El que dichas reformas electorales puedan reducir en lugar de aumentar la representatividad del sistema muestra que la desconexión entre marcos de protesta y política representativa facilita manipulaciones interesadas como el bulo de que en España hay 500.000 políticos.

En tercer lugar el movimiento crea nuevas oportunidades para introducir asuntos en la agenda. Las reivindicaciones relativas al derecho a la vivienda (punto 2 del manifiesto del 20/05/2011) han entrado en la agenda legislativa y judicial de manera probablemente irreversible. La agenda pública es el resultado de la intersección entre problemas que buscan soluciones y propuestas elaboradas anteriormente que se reformulan como solución a un problema que adquiere atención mediática. En este sentido la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) ha conseguido representar los desahucios como una injusticia en lugar de como un drama a través de acciones de desobediencia y denuncia. El éxito de las manifestaciones de estos movimientos contrasta también con una cierta atonía ante las convocatorias de las organizaciones establecidas.

Con todo ello no queremos decir que el 15M vaya a revolucionar definitivamente el sistema político español. Es posible que el PSOE consiga recuperar una buena parte de los votos que pierda el PP a través de una renovación de sus cargos y una propuesta electoral creíble. Es más que probable que las reformas que finalmente se adopten sobre derecho a la vivienda sean muy decepcionantes para la PAH. Sin embargo se puede señalar que ya está teniendo un efecto notable en la redistribución de oportunidades y costes políticos y por ello algunas de sus propuestas, quizá adulteradas o descafeinadas para los activistas, acabarán convirtiéndose en realidad.

La sociedad civil es la esfera en la que los ciudadanos se organizan de manera autónoma y diferenciada tanto del mercado y del Estado

Resulta poco creíble que la renovación política pueda venir de organizaciones asociadas con la “clase política"

Los españoles son los europeos que más se manifiestan

Hay que observar que los movimientos actuales son capaces de combinar la acción contestataria y la institucional

Los escándalos de corrupción, la depresión económica y la erosión de PP y PSOE permiten imaginar un escenario de cambio constitucional en los próximos años que a diferencia de la transición de los 70, proceso supuestamente controlado por las elites políticas, vendría impulsada por la sociedad civil. Este es, junto a la transparencia, uno de los elementos comunes en los discursos sobre la renovación política de la derecha y la izquierda social o cultural.

La sociedad civil es la esfera en la que los ciudadanos se organizan de manera autónoma y diferenciada tanto del mercado y del Estado. Este espacio intermedio se compone de asociaciones voluntarias –patronal y sindicatos, ONGs, organizaciones caritativas– movimientos sociales y la esfera pública. Con alguna excepción se señala con frecuencia que una de las principales diferencias entre España y otras democracias occidentales es la debilidad de su sector asociativo, incluso en comparación con un país de la Europa meridional como Italia. Esto sería el resultado del poder histórico de la Iglesia, de la predominancia de estructuras clientelares opacas en la política y de una burguesía poco dada a la innovación social.

Sin embargo es paradójico hablar de debilidad de la sociedad civil en un país que cuenta con estructuras de un enorme impacto social tales como la ONCE o Caritas, o en el que la negociación de los convenios entre organizaciones patronales y sindicatos tiene un efecto significativo en salarios y estructura productiva.La sociedad civil española no es débil pero está muy subordinada al Estado y tiene dificultad para actuar como contrapoder. ONCE y Caritas son organizaciones que de hecho desarrollan funciones públicas con el apoyo del Estado mediante la cesión de ingresosde lotería, subvenciones o deducciones fiscales para los donativos. La patronal y los sindicatos, reconocidos en el artículo 7 de la Constitución, se han visto afectados por un descrédito muy similar al de la propia elite política debido a escándalos de corrupción y su incapacidad de alcanzar acuerdos. Resulta por lo tanto poco creíble que la renovación política pueda venir de organizaciones asociadas con la “clase política” bien sea por relaciones de dependencia o por su similitud con la misma.

Quizá debido a la dependencia de la sociedad civil más organizada de los poderes públicos, la participación política de la sociedad civil española se suele canalizar a través de movimientos sociales. Los movimientos sociales, lejos de ser un fenómeno espontáneo de hastío son un desafío organizado a la autoridad del Estado que resulta de la acción colectiva de una constelación de organizaciones. La fuerte contestación desencadenada desde el 15M se enmarca dentro de una forma de movilización bastante habitual de la sociedad civil española: no en vano los españoles son los europeos que más se manifiestan. El gráfico muestra la normalización de la protesta política en España en los últimos tiempos, al tiempo que señala su especial intensidad en el último año.

También indica que desde el 15M se ha abierto un nuevo ciclo de movilización, al contribuir a la activación de movimientos como l aPlataforma de Afectadospor la Hipoteca (PAH) y las mareas ciudadanas en sanidad y educación. El 15M ha contribuido a activar y a facilitar la convergencia de actores tales como sindicatos de la función pública y asociaciones de usuarios que probablemente no se hubieran coordinado de otra manera. Un ejemplo es que los indignados se han sumado a numerosas protestas convocadas por los sindicatos a pesar de su discurso crítico con dichas organizaciones.

La principal crítica hacia el 15M ha sido su incapacidad de articular propuestas políticas concretas. Sin embargo, hay que observar que los movimientos actuales son capaces de combinar la acción contestataria y la institucional. La PAH es capaz a la vez de paralizar desahucios y de reunir más de un millón de firmas en una iniciativa legislativa popular (ILP). Los médicos de la marea blanca han mantenido una huelga de casi un mes en Madrid al tiempo que plantean accionesen los tribunales y tratan de negociar las medidas con la Consejería. La combinación de estos registros de acción colectiva suponen un desafío a las autoridadesen la medida que promueven acciones de deslegitimación de las autoridades al tiempo que reivindican derechos reconocidos por la Constitución que han sido inaplicados de hecho como el derecho a la vivienda o la participación mediante ILP.

¿Quiere esto decir que los movimientos en curso son el embrión de un nuevo proceso constituyente? La respuesta tiene que ser matizada, puesto que los movimientos sociales españoles se suelen identificar con un lado del espectro ideológico –la izquierda en el caso del 15M– y por lo tanto no pueden de manera autónoma formular un consenso alternativo al marco constitucional actual. El gráfico confirma que los movimientos sociales españoles se relacionan con el ciclo político: al cambiar el gobierno se abre un ciclo de movilización distinto. La expulsión de dos notorios militantes socialistas de la reciente manifestación de la PAH confirma la dificultad de que un movimiento social consiga reunir a colectivos alejados políticamente. Más que propuestas concretas de cambio constitucional –al fin y al cabo la principal referencia histórica de los movimientos sociales en España es el anarquismo– cabe esperar que los movimientos sociales sigan cuestionando la situación política actual como forma de obtener un cambio que tiene que venir de las instituciones de la democracia representativa.