Hace algunos años tuve la ocasión de colaborar con un gran ayuntamiento en la preparación de un encuentro con los empresarios de las zonas industriales del municipio. Se trataba de plantear compromisos por su parte y de estimular acciones sobre lo que en aquellos tiempos estaba en boca de todos: la cooperación empresarial, la innovación en las empresas, los servicios tecnológicos avanzados o la gestión compartida de servicios urbanos. Los empresarios acudieron masivamente, agradecieron la oportunidad –infrecuente hasta el momento- de ver en persona al alcalde, valoraron positivamente y estuvieron de acuerdo con la importancia de los temas expuestos... y pasaron a detallar una larga lista de anomalías que sucedían en la gestión de sus zonas: mala señalización, falta de conservación urbanística, falta de vigilancia, los eternos problemas de un polígono que se ubica en dos municipios que no se entienden, y un largo etcétera, algunos de cuyos temas se remontaban a bastantes años atrás.

Me ha venido a la cabeza esta situación al examinar la ya larga lista de iniciativas y propuestas de todo tipo en relación a la regeneración democrática. Dicho sea con total humildad: me pasa exactamente lo mismo si reexamino las 10 propuestas que yo mismo formulé en un documento de trabajo para la Fundación Alternativas, que eran las siguientes (corría el año 2009, hace más de 3):

Este pretendía ser un programa posibilista y en estos tres años no solamente no ha habido avances sino que en muchos de los aspectos tratados ha habido retrocesos y, en otros, poca cosa más que retórica cuando no engaño.

Surgen ahora, naturalmente, agendas regeneradoras más radicales, que obedecen a que la situación de legitimidad a empeorado ostensiblemente, pero también al hecho que no tiene ningún viso de credibilidad el impulso gradualista. Y en esas estamos, planteando los servicios tecnológicos avanzados en un momento en que no somos capaces ni de garantizar las aceras.

Aquellos que desde antes de estallar la crisis -ahora ya institucional- abogábamos por una profundización de los instrumentos de calidad democrática debiéramos seriamente preguntarnos qué es lo que está fallando. No es en modo alguno satisfactorio únicamente señalar los culpables, ni siquiera suficiente valorar las causas; va llegando la hora que anticipemos cómo va a ser posible que alguno de los puntos críticos que en estos días multitud de analistas (Ortega, Uzquizu, Villoria, Lapuente, etc.) están identificando deje de serlo.

Una posibilidad es que no falle el programa, diríamos la agenda de reformas, sino que es la estrategia la que no avanza porque no consigue influir realmente en actores decisivos (ciudadanía, partidos, dinámica institucional,…) para provocar cambios. Mientras al mismo tiempo va creciendo el impulso de un deseo de catarsis sistémica, de la que seguramente saldrá un heredero con tantos o mayores problemas que el actual.

A mi entender los errores de estrategia se resumen en dos. El primero es de significación o valor de los diversos puntos de la agenda. Ocurre como en la antigua mili: en calidad democrática, la velocidad de un pelotón es la del más lento de sus componentes. De casi nada sirve la transparencia si no hay posibilidades reales de enforcement, el resultado es nulo. Como no sirve de mucho mecanismos de participación en las decisiones si no hay manera humana –a veces, ni divina- de conocer qué resultados produjeron las mismas. En definitiva, la regeneración fallida puede ser tan letal para la calidad democrática como el inmovilismo, y si no examínense los países con sucesivas reformas de ley electoral, por ejemplo. Como afirmaba Morlino, cualquier calidad, también la democrática, nos remite poco o mucho tanto a los procedimientos, como a los contenidos y los resultados de la democracia. Hoy son estos últimos los que están gravemente cuestionados. Necesitamos garantizar ni que sea un mínimo de aquellos principios de answerability y enforcement que permitan recuperar la legitimidad que otorga la responsabilización democrática. Hay que ir a un programa de mínimos porque el de máximos ya lo tenemos y hasta ahora no parece útil ni aplicable.

El segundo error de estrategia es más difícil de superar, creo. Se trata de la ausencia de lo que los expertos en planificación estratégica llaman driving forces, digámosle fuerzas impulsoras. Hasta donde yo atisbo a ver, las fuerzas impulsoras se restringieron durante mucho tiempo al ámbito académico y a algunas pocas voces críticas en la periferia político-institucional. Tuvieron escasísimos resultados de influencia prácticos, para después explosionar en el ámbito ciudadano hace dos años. Y así hasta hoy. Algunos como Subirats señalan, con acierto, que no saldremos de esta crisis de época sin mayor presencia y responsabilización de la ciudadanía; pero la verdad es que a estas alturas necesitaríamos alguna estrategia un poco más sofisticada y certera de qué quiere decir esto.

La otra posibilidad es que no falle el programa o la estrategia, sino que fallen ambos. Y entonces tenemos un grave problema. Algunos investigadores sobre accountability, como Melvin Dubnick, sostienen – en relación a la misma- que existe una distancia tan importante entre aquello que designamos como tal en las ciencias sociales, aquello que es percibido por la población y aquello que es sentido por los propios actores, que explica en buena parte la escasa influencia de los programas y propuestas al uso, distancia que la discusión académica no consigue superar ni siquiera haciéndose obsesiva o esotérica.

La contrareforma democrática está hace tiempo al acecho, y no solamente en nuestro país, y recientemente parece que ya se ha puesto en marcha, como con la reforma local. Se trata, una vez más en la corta historia de las democracias, de que ante tanta irresponsabilidad haya alguien que mande de verdad y nos libre de tantos desmanes, dice la demanda popular instrumentalizada. Es por eso que, contrariamente a lo que piensan muchos, no habrá regeneración democrática sin, y en primer lugar, reeempoderamiento de las instituciones democráticas, como tampoco sin nuevos equilibrios de poder (hacia la ciudadanía, hacia instituciones intermedias) que también deberán ser cuestionables i vigilables.

Lo grave de verdad no son los episodios de corrupción, sino que el propio sistema no haya reaccionado para eliminarlos

¿Quieren ustedes buenos representantes y gobernantes? El principal camino es hacer que sea fácil y natural dejar de serlo

Las estrategias de elusión del control político casi siempre van por delante del propio sistema de control

Se dice que situaciones excepcionales requieren medidas excepcionales. Pero cuando la excepcionalidad deviene normalidad es menester hilar fino sobre las características estructurales de los fenómenos, a riesgo de acabar primando medias excepcionales sobre aspectos de fondo y ocasionar más efectos perversos que soluciones inteligentes. Con el episodio reciente de corrupción generalizada ocurre, a mi entender, esto. Se necesita acciones ejemplares y urgen decisiones de fondo, pero me parece que hay que huir de acciones de urgencia.

Desde inicio de los años noventa del siglo pasado, cuando se hacen más notorios y comunes episodios de corrupción y disfunciones graves en el sistema político de los países avanzados –subrayo, se hacen más notorios, pero es discutible que sean más reales e importantes que con anterioridad- la reacción generalizada es el aumento de los sistemas de control. Cuando esta estrategia no da los resultados esperados, se redirige el foco hacia el sistema de representación, cuyos fallos constituirían el supuesto origen del no funcionamiento de los anteriores. Tiene su lógica, pero es una visión sesgada y parcial del problema, que a menudo confunde problemas, causas y consecuencias. En la corrupción política se yuxtaponen dos problemas, uno es general y común a la persecución del delito en nuestra sociedad, otro que tiene que ver con el funcionamiento de los sistemas de representación y control democrático. Propongo que se analice el conjunto de estos últimos, siquiera alejándonos un poco de los casos concretos que vivimos estos días, para dar luz a los verdaderos problemas.

Analicemos primero el sistema de representación. En una democracia representativa, el sistema es básicamente un flujo continuo por el cual:

a) Ciudadanos comunes, mediante partidos políticos i/o otros sistemas, se postulan para acceder a cargos de representación y, eventualmente, gobierno.

b) Mediante un procedimiento electoral se selecciona a un grupo de ellos que durante un período de mandato, que puede ser sucesivo i indefinido, actúan en las instituciones públicas y, eventualmente, la dirección de la administración.

c) Los elegidos vuelven a su condición de ciudadanos comunes bien por deseo propio o por no merecer mandato en b). Se vuelve así a la situación de partida.

Pues bien, de este flujo lo que de verdad no funciona de ninguna manera es la última parte. En todos o la mayoría de los países se acumulan durante decenios electos y cargos públicos que perennizan el sistema, generando un particular colapso y restricción real del sistema de representación. Vemos como hay ministros y consejeros que lo pueden ser de casi cualquier cosa y alcaldes que sirven para la crisis y para el éxito; de manera que la representación y el gobierno devienen una de las pocas actividades humanas para las que se puede estar preparado (la ‘vocación’ de servicio público, dicen) en todo momento y lugar. La versión más corrosiva de esta dinámica truncada es cuando la ‘salida’ del flujo se produce no a la ciudadanía común (privada, naturalmente) sino a eso que se ha venido en llamar puerta giratoria, que poco más o menos es una forma de pretender continuar en el sistema de representación e impedir el flujo. La saturación y competencia en el núcleo del sistema es entonces cruel y despiadada, de manera que hay muchos incentivos para distorsionar y desequilibrar la parte inicial del flujo, en particular el núcleo real de la misma que son los partidos políticos.

¿Quieren ustedes buenos representantes y gobernantes? El principal camino es hacer que sea fácil y natural dejar de serlo.

Veamos ahora el sistema de control. En nuestras democracias el control se focaliza en el uso de los recursos públicos y el cumplimiento de procedimientos. Los actuales sistemas de control al respecto llegan a constituir casi una fuente de empleo, donde a la burocracia administrativista le hemos añadido la mucho más resultona del management. En relación al control, se trata de que quede claro que no han metido la mano en la caja y que cumplieron con el proceder aceptable. Ya se sabe, sobre todo en los países del sur, el dinero es sucio, lo más sucio que hay, como mínimo más que el abuso de poder, la conculcación de derechos, la quiebra de la convivencia o la mentira. De manera que los políticos hablan y discuten del interés general y el bien del pueblo, ciudad, nación o estado y se mantienen alejados de hablarnos del outcome, del resultado efectivo de sus decisiones en relación al alcance posible (y alternativo) de las mismas, mientras las normas se hayan cumplido.

Sucede que las estrategias de elusión del control político y de gestión pública casi siempre van por delante del propio sistema de control, de manera que la dinámica de control deviene un bucle que se retroalimenta y complica, generando más instancias, procedimientos y recursos; con el resultado común de alejar cada vez más el sistema de representación y gobierno de los citados ciudadanos comunes con vocación política y la ciudadanía en general. Se refuerza así una supuesta necesidad de conocimiento y dedicación que justificaría la falta de renovación y enquistamiento anteriormente descrito. Vaya, que como en todo para hacer negocio hay que ‘estar’ en el negocio.

¿Quieren ustedes buenos representantes y gobernantes? El camino alternativo es establecer controles efectivos no solamente para la parte del flujo donde se ostenta la representación y el gobierno, sino también y principalmente para:

Estos caminos implican definir estrategias y innovaciones de las cuales está necesitada la democracia representativa, y no solamente la de nuestro país, como base para una mejora radical del estado actual del sistema de representación y control. Su nivel de calidad tiene que ser asimilable a la de la salud en el cuerpo humano: detecta y combate autónomamente la enfermedad. Y en esto estriba la valoración más negativa del momento presente: lo grave de verdad no son los episodios de corrupción, sino que el propio sistema haya estado sin anticuerpos, no haya reaccionado para eliminarlos e, incluso, muy mayoritariamente haya reaccionado negándolos o quitándoles importancia, hasta dar cuerpo a la sensación presente que es un sistema corrupto en su conjunto.

Y si se mejora el sistema electoral y se agiliza la justicia contenciosa, mercantil y penal (para hacer frente a esa componente común que tiene la corrupción política con la delincuencia), pues mucho mejor, la verdad.