A primera vista, el de los aforamientos surge como uno de esos falsos debates que periódicamente se lanzan desde la esfera política, con la imprescindible colaboración de los medios de comunicación, para tener a la opinión pública distraída de otros asuntos de interés general que revisten más importancia y generan en ella mayor preocupación. Desde luego, es así en la Administración de Justicia, que tiene que enfrentarse a diario a desafíos mucho más serios que el que uno o quince mil sujetos dispongan de un fuero distinto del de sus conciudadanos, como si nos halláramos ante un dilema meramente cuantitativo, que pudiera resolverse por el simple método de contar, medir y pesar.

Aunque pueda aparentarlo, el aforamiento, en sí mismo, no es un privilegio contrario al principio de igualdad ante la ley. Se está produciendo esa falsa impresión porque se confunde interesadamente con la inviolabilidad y la inmunidad de los Diputados y Senadores –siendo ésta, en lo tocante al suplicatorio, criticable desde aquella perspectiva– y porque se mezcla el sentido que tiene el fuero de éstos con el de otras autoridades y altos cargos. Se trataría, más bien, de una prerrogativa limitada y justificable en razón del cargo que ocupa o de las funciones que ejerce el aforado: hoy se impone rescatar el significado del fuero personal empezando por revisar los problemas que ha planteado, pero también por cuestionar algunos de los motivos sobre los que descansa, para que podamos concluir que nos encontramos ante una diferenciación normativa que no deviene en discriminación proscrita por el art. 14 de la Constitución de 1978.

En primer lugar, no parece que el enjuiciamiento por un Tribunal superior –característica esencial del aforamiento– pueda considerarse hoy, en sí mismo, garantía de mayor independencia judicial y, por lo tanto, de un mejor juicio, siendo ésta la finalidad con la que nació para la protección de determinados justiciables. La independencia es un principio que se predica de todo el Poder Judicial y de todos y cada uno de los Jueces y Magistrados, actúen en órganos unipersonales o colegiados; por lo que, si nos lo creemos de verdad, siendo –como es– capital en un Estado de Derecho y derivando de los arts. 1.1 y 117.1 de la C.E., tiene que ser tan independiente una Sala del Tribunal Supremo o de un Tribunal Superior de Justicia como un Juez de Primera Instancia e Instrucción.

Tampoco el aforamiento implica, necesariamente y por sí solo, garantía de una mayor calidad jurídica en la instrucción y enjuiciamiento de las causas penales y civiles ni, por lo tanto, otorga tal ventaja a aquéllos a quienes es aplicable. Los Magistrados de un Tribunal Superior de Justicia podrán haber acumulado más experiencia que un Juez de Primera Instancia e Instrucción de reciente ingreso en la Carrera Judicial; pero no será así si acaban de acceder a su puesto de entre la terna propuesta por la Asamblea Legislativa de su Comunidad Autónoma o si hacemos esa comparación con un Juez veterano que no ha ascendido a una jurisdicción superior. Y aunque los Magistrados del Tribunal Supremo hayan recorrido todo el escalafón, forman parte de Salas cuya función típica consiste en resolver recursos “doctrinales” –señaladamente, la casación–, más que en juzgar en la instancia: sin ánimo de simplificar, su experiencia siempre servirá mejor a la sociedad y al Estado sentando jurisprudencia, como se deduce de la “imagen maestra” que ese Alto Tribunal recibe a partir del art. 123.1 de la C.E. –dígase lo mismo para los Tribunales Superiores por mor del art. 152.1, p.3º–.

En conexión con ello, conviene reflexionar acerca del alcance procesal del aforamiento, siendo muy sana –y pensamos que de ineludible generalización– la interpretación adoptada por el Auto de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 13 de octubre de 2005, cuando ceñía su competencia a “‘la inculpación, la prisión, el procesamiento y el juicio’ de los Diputados del Parlamento Balear, del Presidente del Govern Balear y de los miembros de éste respectivamente, sin que por ello le corresponda la directa incoación de causa penal contra ellos ni para la inicial instrucción e imputación, que corresponden al Juez ordinario”. Urge una reforma legal –y, llegado el caso, constitucional y estatutaria– que dé carta de naturaleza a este criterio, por ser el más acorde con los derechos de defensa y al Juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 de la C.E.), con los rasgos constitutivos del aforamiento y con la noción garantista de la imputación que se desprende de los arts. 118 y 118bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, tan alejada de la falaz idea de condena anticipada con la que se ha intoxicado a los ciudadanos en los últimos tiempos.

Por último, es decisivo el argumento según el cual el aforamiento acorta las vías de recurso tanto para el aforado como para quienes están incriminados en su misma causa sin serlo. En democracia ya se han dado varios supuestos que demuestran que el juicio por una Sala del Tribunal Supremo o de un Tribunal Superior de Justicia puede no compensar el que, después del fallo y si éste es condenatorio, sólo quede el recurso de amparo o, como mucho y antes que éste, el de casación; la existencia de un fuero personal especial incide seriamente en el derecho a la doble instancia penal, reconocido pacíficamente en España como una faceta más del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la C.E.), tal como se desprende, por ejemplo, de la S.T.C. 204/2012, de 12 de noviembre, F.J. 4º.c).

En fin, si se piensa en restringir los aforamientos deberá ser más por los inconvenientes objetivos que acarrean a la Administración de Justicia que porque subjetivamente constituyan un privilegio de los políticos o de otras personas. Su limitación a los delitos cometidos en el desempeño del cargo o de las funciones del aforado es un criterio plausible, pero entonces no estaremos ante un fuero personal, sino ante uno mixto, a la vez subjetivo y objetivo. Es éste el único modo de que los aforamientos puedan adquirir hoy plena licitud constitucional, dadas las repercusiones que tienen sobre los derechos procesales: en particular, los de los inculpados no aforados que se ven “arrastrados” ante los Tribunales del fuero, lo que obliga a reconsiderar la doctrina de la S.T.C. 64/2001, de 17 de marzo, F.J. 5º. Y todo ello milita tanto en favor de la ineludible especialización de estos Tribunales, actualizando lo afirmado por la S.T.C. 199/1987, de 16 de diciembre, F.J. 6º, para la Audiencia Nacional, como de la conciliación de esta concepción del aforamiento con otras prerrogativas, como es, singularmente, la inviolabilidad de los parlamentarios (art. 71.1 de la C.E. y concordantes de los Estatutos de Autonomía).

Cualquier espectador instruido e informado de la vida política española podría concluir, con cierta facilidad y sin temor a equivocarse, que la escisión entre democracia representativa y directa o, peor aún, entre parlamentarismo y democracia, se ha convertido en ese orteguiano “tema de nuestro tiempo” de cuya sombra parece que no podemos desprendernos. No se trata sólo de la lejanía que buena parte de la sociedad siente respecto de los miembros de las Cámaras, ni del desprestigio por el que atraviesan los partidos políticos a ojos de la percepción general. Se trataría de la potencial incapacidad de la institución parlamentaria para acoger no ya mecanismos de democracia directa –que, por definición, prescinden del papel mediador del Parlamento: i.e. el referéndum–, sino de “participación de los ciudadanos en los asuntos públicos”, por utilizar la expresión del art. 23.1 de la Constitución de 1978.

En realidad, como señalábamos en otra entrada sobre el futuro del Parlamento, anteriormente publicada en este blog, y en un artículo más reciente, nos encontramos ante un falso dilema, político y jurídico. Cuando ese precepto desdobla tal participación en “directa o por medio de representantes” no está abriendo una brecha ni erigiendo obstáculos imposibles de sortear, ni mucho menos estableciendo modos de participación incompatibles o reñidos entre sí: no lo entendió así el constituyente ni tampoco ha sido ésa la interpretación del Tribunal Constitucional, que en su jurisprudencia deja clara la ligazón entre los derechos de los representantes y los de los representados, trasunto aquéllos de éstos. Y sin embargo, el abismo entre una y otra esfera, la ciudadana y la “política”, como si fueran mundos diferentes y separados, ha ido generándose en España de una manera tal que ahora nos corresponde la tarea de cicatrizar una herida que jamás debió ser infligida.

Nuestras modestas propuestas para ello se basan en instrumentos reconocidos por la propia Constitución, cuya capacidad de absorber y plasmar las demandas, los intereses y las preocupaciones ciudadanas está lejos de ser agotada, siquiera explorada al mínimo. Hemos intentado reflejarlo en una reciente ponencia que sintetizaremos aquí, a la vez que lanzaremos alguna nueva observación sobre estos puntos para así ahondar en la óptica con la que abordamos la inserción de una serie de “buenas prácticas” en la vida cotidiana de los Parlamentos:

Las Comisiones de Peticiones: las peticiones ante las Cámaras, concebidas como una herramienta mixta entre la participación y el control a la que el texto de 1978 dedica un precepto específico (el art. 77), deben ser objeto de una reformulación que actualice su sentido histórico de derecho usualmente ejercido en tiempos de tránsito y crisis. Dotadas de un régimen jurídico “de mínimos” en el Congreso de los Diputados, más generoso en el Senado y en buena parte de las Asambleas autonómicas, las Comisiones receptoras de esas peticiones pueden configurarse como el escenario de un “parlamentarismo de proximidad” que acerque al “individuo y a los grupos en que se integra”, por parafrasear el artículo 9.2 de la Constitución, a los foros de debate y decisión política, con o sin conexión con el Defensor del Pueblo u Ombudsman respectivo. La generalización de la “audiencia especial” a los peticionarios y, sobre todo, una efectiva rendición de cuentas acerca del contenido de las peticiones, mediante la exigencia de explicaciones al Gobierno, serán las dos piedras de toque –nada extrañas: ésta figura ya en la Constitución y aquélla en la Ley Orgánica reguladora del derecho– para formalizar aquí el triple vínculo ciudadanos-representantes políticos-poderes públicos y hacerlo todo lo transparente que sea posible.

Mucho se ha escrito sobre la iniciativa legislativa popular y su fracaso como elemento fundamental de la participación política constitucionalmente reconocida, esta vez en el art. 87.3. Su ejercicio debe ser despojado de todos los obstáculos que no sean estrictamente indispensables para el global funcionamiento del sistema político, de los que el primero es la cifra de 500.000 electores firmantes, excesiva hoy día a la luz de los requisitos de la iniciativa ciudadana europea. Por lo demás, la facultad de las Cámaras de tomar en consideración estas proposiciones de ley, haciéndolas suyas para abrir el libre ejercicio del derecho de enmienda de los Diputados y los Grupos Parlamentarios, debe ser contrapesada con una regulación que facilite la solicitud de retirada de la iniciativa por sus promotores, si consideran que el texto originario ha quedado desfigurado en su letra y/o espíritu. Asimismo, pueden fomentarse las “iniciativas conjuntas”, de origen doblemente popular y municipal, para reforzar la democracia local; la asunción de la popular ante las Cortes Generales por un Parlamento autonómico por la vía del art. 87.2 de la Constitución, haciendo lo propio a nivel regional; o la transformación de las iniciativas populares inadmitidas en peticiones colectivas cualificadas o de impulso político.

Con todo, nada de ello debe hacernos olvidar que la principal reflexión sobre esta iniciativa ha de recaer sobre las cuestiones que la Constitución decidió excluir de su objeto, y de las que quizá sólo sigue teniendo sentido mantener las de carácter internacional. Es una fuerte limitación que se extiende, además, a las materias propias de ley orgánica ex art. 81.1 –lo que incluye, por citar un ejemplo relevante, las leyes educativas–; las tributarias y lo relativo a la prerrogativa de gracia. Si este último supuesto, aparte de referirse singularmente a la Ley reguladora del Indulto, debe seguir la misma suerte que ésta en un sentido revisor de tal prerrogativa, la complejidad de las normas tributarias no parece argumento suficiente para la exclusión, cuando las mismas se hallan en las raíces del nacimiento y desarrollo de la democracia parlamentaria moderna. Como corolario de lo anterior, el art. 166 también excluye la reforma constitucional de la iniciativa popular, que, de igual modo, resulta hoy inviable para las reformas de los Estatutos de Autonomía –salvo el catalán– y en todo un variado elenco de materias en las leyes autonómicas en la materia; todo ello abundaría en la idea de replantear seriamente la “política constitucional” sobre este instituto.

La generalización de las comparecencias en el procedimiento legislativo –así como la audiencia a los promotores de la iniciativa popular–, con el propósito de aportar una legitimación adicional a la tramitación de las leyes; o de las preguntas de iniciativa ciudadana, forma de control reconocida en los Reglamentos de algunas Cámaras autonómicas –Andalucía, Murcia y Canarias–, se inscribirían en la misma tendencia de adaptar herramientas ya previstas, conocidas y de normal praxis a una necesaria renovación parlamentaria. Todo ello en un contexto en el que el Parlamento virtual de la web debe transmitir con la mayor agilidad el Parlamento real a los ciudadanos representados en él, dadas las posibilidades de actuación que las nuevas tecnologías brindan en ambos sentidos; los diversos modelos, también mencionados en la ponencia enlazada, lo han trasladado al plano normativo: así, el caso del Reglamento de la Asamblea de Extremadura y su reforma de este mes de julio o la ya inveterada trayectoria del Parlamento Vasco al establecer contacto con los ciudadanos, tal como dispone su Reglamento o nos muestran proyectos conocidos –y dignos de imitación– como Zabalik y ADI!

El énfasis de la institución debe recaer justamente en el control del poder

Los Parlamentos autonómicos deben reivindicar su lugar en el ámbito intermedio entre lo local y una soberanía nacional fuertemente condicionada por lo global

Aumentar el protagonismo del "parlamentario individual" es un tópico que debe materializarse oxigenando la estructura de los debates

¿Cuál puede ser el futuro del Parlamento? La institución, aquejada de una permanente crisis y cuya existencia, sin embargo, puede seguir considerándose como parámetro de cualquier democracia, ha alcanzado en nuestro país un grado de desprestigio que, contrariamente a lo que se cree, no es de origen reciente ni viene motivado solamente por la mala situación económica. ¿Cómo mejorar el funcionamiento y, con él, la legitimidad de los 18 Parlamentos y 19 Cámaras existentes en España? Este post intenta esbozar los puntos principales de una propuesta que, sin duda, habrá de enmarcarse en proyectos de reforma mucho más ambiciosos.

1. Un Parlamento que legisle o que controle

Si hemos de creer la afirmación del Prof. Rubio Llorente según la cual el control no se contrae a determinados procedimientos del Parlamento sino que es una perspectiva desde la que contemplar todas sus funciones, el énfasis de la institución debe recaer justamente en el control del poder, cuestión ésta que acampa extramuros de las normas de las Cámaras para situarse en el terreno de la cultura política que es su presupuesto. Pero ello no debe dejar de lado la mejora del ejercicio de la potestad legislativa: si la decisión política está en la esfera del Ejecutivo, el Parlamento tendrá confiada una misión integradora de la ley que se base en armonizar esa decisión con los intereses generales, y deberá preocuparse más por la evaluación sucesiva y vigilante –al cabo, el control– de su aplicación, además de velar por la buena técnica normativa en todas sus vertientes.

2. Un Parlamento representativo o participativo

No debería constituir una contradicción; es más, se trata de un falso dilema, si se piensa que la función legitimadora de los Parlamentos debe abarcar ambas dimensiones, aunque la representación política sea y deba ser la predominante. La creación de órganos especializados en recibir peticiones de particulares, movimientos y asociaciones y la articulación de cauces de participación que aprovechen las nuevas tecnologías y el trabajo en red no deben obviar que el Parlamento aspira a representar a toda la sociedad, a todo el cuerpo electoral. Potenciar las iniciativas legislativas de los ciudadanos será una tarea útil y necesaria si se repara en que, una vez tomadas en consideración, son iniciativas de toda la Cámara, lo que significa tanto como cumplir esa misión de integración y composición de intereses que tenderá a dar realidad a la clásica definición de la ley como expresión de la soberanía popular.

3. Un parlamentarismo de Pleno y de Comisión

Los ciudadanos perciben –y pocas veces para bien– el Pleno de las Cámaras como su locus principal, y debe seguir siéndolo por la posición privilegiada que ocupa y que debe orientarse no sólo a la escucha de las minorías y a la realización de la mayoría existente, sino también a escenificar la idea del Parlamento como lugar de resolución de conflictos sociales y políticos. Una potente política de comunicación institucional debe ser el altavoz que lo propague y que, asimismo, haga bueno el trabajo de las Comisiones, verdadero centro gravitatorio de la actividad parlamentaria cotidiana donde se debaten asuntos de extraordinaria importancia y amplia especialización que no siempre –por no decir casi nunca– encuentran la resonancia que merecen.

4. Un Parlamento de Grupos o de parlamentarios

El Parlamento ha de explotar las ventajas de la racionalización de sus trabajos tratando de suprimir o mitigar muchas de sus rigideces. Una de ellas es la excesiva dependencia de los Grupos Parlamentarios, propia del Estado de partidos y que no hallará solución sólo con reformas electorales, las cuales serán condición necesaria pero no suficiente para ello. Aumentar el protagonismo del “parlamentario individual”, tan gráficamente denominado, es un tópico que debe materializarse oxigenando la estructura de los debates, con turnos de palabra más flexibles, sesiones que transmitan agilidad y viveza y búsqueda de iniciativas individuales, desde ponencias o relatorías hasta una redefinición del control por medio de preguntas e interpelaciones. Si esto se consigue, casi se puede pensar en que Internet transmitirá un Parlamento que no se limite a la confrontación política, aunque también deba albergarla porque es la única institución democrática que puede y debe hacerlo.

5. Parlamento y transparencia

El Parlamento es el perfecto “convidado de piedra” en el Proyecto de Ley de Transparencia actualmente en tramitación en las Cortes Generales, basado casi exclusivamente en la relación entre ciudadanos y Administraciones Públicas. Una concepción clásica de la publicidad parlamentaria debe ser completada y aun superada por otra que haga de la institución el verdadero “centro de transparencia” de toda la información y documentación de interés público, universalmente accesible sin merma de su detalle técnico, y vinculada a cuantas iniciativas al respecto surjan de los Diputados y de los Grupos políticos. El Parlamento se juega mucho en ello: la recuperación de su razón de ser como gozne entre sociedad y Estado, como mediador entre el ciudadano y el Gobierno; pero puede y debe llevarlo a cabo de la mano de las tecnologías de la comunicación y al hilo de las experiencias participativas que logre activar. La información económico-financiera, la ejecución del gasto o la evaluación de las políticas públicas son sólo tres de los campos en que urge que lo anterior se ponga en marcha.

6. Parlamento y organización territorial 

Los Parlamentos autonómicos deben reivindicar su lugar en el ámbito intermedio entre lo local y una soberanía nacional fuertemente condicionada por lo global. Un ámbito de competencias muy cercanas a las preocupaciones y a los problemas comunes y en el que la institución ha de cobrar todo su sentido, erigirse en un Parlamento abierto y trenzar alianzas con otras instituciones de su territorio y de regiones con las que pueda establecer redes de afinidad a escala europea. Ello pone ante nosotros, igualmente, la inaplazable transformación del Senado, encarnando un principio de representación que no puede seguir identificándose con el de la Cámara baja y que, al cabo, debe completar el pluralismo político con todas las facetas del territorial, muy singularmente las de carácter cooperativo y “federalizante”.

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