Los presupuestos de la “recuperación” 2014 continúan siendo, por quinto año consecutivo, los presupuestos de la recesión económica. Lo que en el 2010, 2011, incluso 2012, se justificaba como una austeridad dolorosa pero momentánea se presenta ahora con un carácter más bien indefinido. Las reformas que afectan a nuestro Estado de bienestar se plantean por parte de prestamistas y ejecutores como medidas estructurales, de ajuste, de racionalización.

En realidad, salvo en contadas ocasiones, lo que viene sucediendo con asombrosa rapidez desde finales de 2010 es una fuerte contracción del gasto para hacer frente a los imperativos de contención del déficit. El Estado de bienestar, y el sector público en general, se ha convertido en una de las fuentes principales de ahorro fiscal, y este es un papel cuando menos difícil de compaginar con aquel de redistribución de la riqueza que en principio le corresponde. Pero ¿qué implica esta reducción generalizada y transversal del gasto público en las políticas sociales?

Un análisis exclusivamente basado en el gasto es en exceso reduccionista, ya que no da cuenta ni de cómo se distribuye ni de cuál es el contexto. Estados Unidos, por ejemplo, tiene un gasto sanitario público similar al de Suecia pero consigue unos índices de cobertura muy inferiores a la mayoría de los países de la UE. España, por otro lado, gasta mucho en desempleo, no porque dispongamos de las prestaciones más generosas sino porque tenemos, huelga decirlo, mucho paro.

Conviene, por lo tanto, acompañar el estudio de los números con análisis de carácter más cualitativo. No obstante, y teniendo en cuenta esta limitación, la evolución del gasto social desde el inicio de la crisis sí que permite responder a preguntas que se suceden en el ámbito político, mediático y a pie de calle: ¿gastamos más, menos, o más o menos igual que países con una riqueza similar a la nuestra? ¿Reducimos ahora gasto porque durante la década anterior nos dedicamos a despilfarrar los recursos públicos? ¿Qué ocurre si ahora tenemos menos dinero para financiar nuestros programas sociales?

Nos proponemos realizar una mirada a la trayectoria de gasto en los diferentes ámbitos del Estado de bienestar, utilizando como medida no la tradicional de gasto en proporción al Producto Interior Bruto, por ser ésta vulnerable a las subidas y bajadas del PIB (en un contexto de crisis, el porcentaje de gasto puede permanecer inalterado y en cambio tratarse de presupuestos mucho menores), sino el gasto en relación a los estándares de poder adquisitivo, más sensible al momento del ciclo económico.

En prácticamente todas las partidas de gasto, la pauta es siempre la misma: durante la década inmediatamente anterior a la crisis ‘crecimos’ más que la media de la UE-15. Esto no nos situó en un umbral de gasto superior al de otros países europeos, sino que nos permitió acortar las distancias. A partir de 2010, el crecimiento se paraliza hasta convertirse incluso en decrecimiento. En cuestión de dos, tres o cuatro años, perdemos la distancia que previamente habíamos conseguido recuperar: nuestra bicicleta sube la cuesta arriba sin cambiar de marchas.

Según Eurostat, el gasto anual en sanidad, por ejemplo, aumentó como media entre el 2000 y el 2007 un +4.4% (+ 2.9% para la EU-15). Este aumento hizo que en España el gasto sanitario per cápita pasara de representar el 70% de la media de la UE-15 al inicio de la década a convertirse en el 80% en el 2007. Sin embargo, entre el 2007 y el 2010 el crecimiento medio anual pasó a ser de +1.6% (un +3.1% para la media de la UE-15).

A partir del 2011 el crecimiento se vuelve negativo. La diferencia porcentual entre 2011 y 2013 era de -3%, según fuentes del Ministerio de Hacienda. Como resultado, la distancia con la media de los países de la Unión Europea comienza a aumentar de nuevo a los niveles de partida del año 2000. En educación la pauta es casi idéntica: entre el 2000 y el 2007 el gasto creció más del doble que la media de la UE-15, con lo que pasamos de representar el 74% de la media de la EU-15 a un 87.5% en el 2007.

Las drásticas reducciones presupuestarias de los últimos tres años y un cierto mantenimiento del gasto en el resto de los países comunitarios (exceptuando Europa del Este y del Sur, aunque también Reino Unido e Irlanda han acometido recortes considerables) han hecho que las distancias se alarguen de nuevo. En materia de políticas asistenciales el contraste es aún mayor al ser el punto de partida muy inferior.

A comienzos de la década, lo que España destinaba a políticas de familia y contra la pobreza y la exclusión no llegaba ni al 40% de la media europea. En el 2007 la situación mejoró considerablemente (pasando a representar el 56.8% y el 63.9% de la media de los países europeos occidentales).

Esta reducción de las distancias se consiguió con unas tasas de crecimiento muy elevadas en los años anteriores a la crisis, partiendo, insistimos, de que la inversión pública en estos ámbitos era mínima. Sin embargo, la tendencia también aquí corre ahora en dirección contraria. De hecho, fueron estas políticas más periféricas al entramado del sistema de bienestar español las primeras en sufrir las medidas de ajuste. Muchos programas han quedado en suspensión antes de completar su rodaje precisamente cuando resultan más necesarios.

Volviendo a las preguntas que nos hacíamos al inicio, podemos afirmar que no ha habido, en ningún momento de nuestra historia democrática, desproporción en lo que destinamos de las cuentas públicas al Estado de bienestar. En España, y al contrario de lo que ha sucedido en Italia, por ejemplo, el contraste entre los “escenarios precrisis” y los “escenarios crisis” es fenomenal: en la práctica totalidad de los presupuestos sociales, los recortes nos devuelven a niveles de hace más de una década cuando estábamos más bien a la cola de los sistemas de bienestar europeos.

En segundo lugar, si bien es cierto que las presiones fiscales están presentes en toda Europa, los recortes no son en absoluto equiparables: la intensidad y profundidad de los que sufrimos “en casa” nos separa de una cierta tendencia convergente sostenida, no sin esfuerzo, desde los inicios de la democracia.

En tercer lugar, aunque en la gran mayoría de los casos las reformas no han sido estructurales (por ejemplo, cambios en el acceso a los servicios), la mucho menor disponibilidad de recursos hace peligrar, a medio plazo, tanto el acceso como la calidad de servicios y prestaciones. Tema para otra discusión sería valorar el acierto de perseguir el equilibrio de los indicadores macroeconómicos a través de los recortes y no a través de los ingresos, incluyendo tanto la recaudación fiscal como el cambio hacia un modelo más productivo y sostenible.

Hace unas semanas el líder de la Confederación de Sindicatos irlandeses, David Begg, desataba la polémica al afirmar que la troika había hecho más daño a su país que 800 años de ocupación británica. Irlanda, país donde con más diligencia se aplicaron las recetas de austeridad europeas y el rescate a los bancos, sigue sin ver la salida. Los recortes en salarios y prestaciones sociales y las subidas de impuestos directos e indirectos han hecho caer el consumo, han multiplicado el número de personas insolventes, no corrigen el déficit y deprimen aún más la economía. Nada que a Grecia, Portugal, Chipre, España e Italia no les suene familiar.

Estas recetas de austeridad impuestas por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional como respuesta a la crisis económica conllevan un grado de intervención sobre las políticas sociales y laborales de estos países desconocido hasta fecha. El Pacto del Euro, el más reciente refuerzo del Pacto de Estabilidad y el llamado Semestre Europeo actúan directamente sobre los niveles de gasto social, el déficit y la deuda pública. Exigen la modificación de las condiciones de elegibilidad y cobertura de los sistemas nacionales de pensiones y salud pública, y la desregulación de los mercados de trabajo a través de la descentralización de los convenios colectivos y la revisión de la indexación de los salarios.

A su vez, se produce un cambio significativo en el protagonismo de los actores dominantes: la toma de decisiones sobre la agenda social pasa de las manos de los titulares de empleo y asuntos sociales, que solían consensuar en mayor o menor grado sus intervenciones con los agentes sociales, a manos de los responsables de finanzas de cada estado miembro.

La injerencia de la troika en los estados de bienestar europeos tiene dos implicaciones importantes relacionadas entre sí: en primer lugar se relega definitivamente el modelo social a un segundo plano a favor de la estabilidad económica de la eurozona; en segundo lugar, se produce una pérdida de soberanía nacional considerable al devaluarse el principio de subsidiariedad que hasta la llegada de la crisis había prevalecido sobre las principales políticas sociales. En los países del Sur de Europa al igual que Irlanda, la mayor intrusión de las instituciones europeas en las finanzas y las políticas sociales nacionales se produce en paralelo a un debilitamiento considerable del diálogo y la concertación social. Ambos aspectos suscitan cada vez más dudas sobre la legitimidad democrática de los procedimientos y medidas puestos en marcha.

El Modelo Social Europeo ha pasado por momentos de más o menos impulso. A pesar de agendas europeas de marcado carácter social, sobre todo en el periodo de posguerra, el proceso de europeanización ha avanzado siempre más rápidamente en materia de integración económica y monetaria, encontrando muchos más obstáculos en el camino hacia la integración social. Las distintas trayectorias de los estados de bienestar europeos, sus diferencias en los principios y las filosofías que los sustentan, los desiguales niveles impositivos y de cobertura y de apoyo por parte de la ciudadanía, han hecho desde un principio difícil la convergencia europea en materia social y del todo impracticable tras la ampliación de la Unión hasta llegar a los 27 países.

A excepción de los temas relacionados con salud y seguridad en el empleo, y los vinculados al principio de igual salario por trabajo de igual valor, que sí son mandato de la Unión y por lo tanto los estados miembros pueden exponerse a sanciones en caso de no aplicar las directivas de obligado cumplimiento, el resto de los ámbitos de los sistemas de bienestar, desde pensiones y desempleo hasta salud, educación y servicios sociales son competencia exclusiva de cada país con sus correspondientes niveles de gobierno. Para no entrar en colisión con este principio de subsidiariedad en las políticas sociales, el papel de la UE en estas materias se limita a proponer objetivos comunes, buenas prácticas y el intercambio de ideas y de experiencias.

El Método Abierto de Coordinación ha sido el instrumento que mejor ha podido desarrollar una gobernanza europea por la vía de la coordinación gracias al voluntarismo de los actores implicados. Las Estrategias Europeas de Empleo contienen toda una serie de mecanismos para desarrollar el método abierto. Nunca ha sido el más perfecto de los mundos, desde luego. Ha permitido por ejemplo que en muchos países, claramente el nuestro, el objetivo del crecimiento de empleo pasara por encima de la cohesión social.

La crisis hubiera llegado de otra manera si la espectacular creación de puestos de trabajo durante los tiempos de bonanza hubiera sacrificado cantidad por calidad. Desde mediados de los 90, la Comisión Europea venía advirtiendo repetidamente a España de que la flexibilidad en el mercado laboral era excesivamente insegura pero en el fondo aparecía también dispuesta a aceptar el sacrificio y, en cualquier caso, los organismos europeos tenían voz pero ningún voto en el desarrollo de los modelos sociales (incluyendo al crecimiento económico como parte del modelo social) de cada estado-nación.

Y así era hasta que llegó la crisis, la mayoría conservadora-liberal en el Consejo de Ministros Europeos y las medidas de austeridad. Las reformas económicas y fiscales que ha puesto en marcha la UE en los últimos dos años intervienen directamente en el gasto público y en el diseño de los sistemas de protección social. Ya no se trata de métodos “blandos” de coordinación sino que se imponen multas y sanciones para los países que no cumplan con los criterios fijados. El Pacto de Estabilidad establece límites para el déficit (el 3% del PIB) y la deuda (el 60% del PIB).

Las medidas de austeridad son por una parte resultado de la imposibilidad de los países de ajustar sus mecanismos macroeconómicos al ciclo económico y la, como hemos visto, más limitada capacidad de maniobra por imposición de la troika. Pero al mismo tiempo, en países como Italia y España ha habido una clara alineación ideológica en la construcción del argumento del “no hay alternativa”. El cambio en la manera de hacer política es igualmente evidente en el ámbito estatal. La introducción de las medidas de austeridad drásticas y altamente impopulares se han llevado a cabo precipitadamente y en ausencia de debate parlamentario, diálogo social o consenso político.

Tanto por la forma como por el fondo, parece que hemos entrado en la era de la tensión permanente. La austeridad se impone sin que haya ni un mínimo atisbo de “recalibrar” el Estado de bienestar. Es decir, el retroceso en alcance y cobertura de prestaciones y servicios no viene compensado por intervención alguna en ámbitos nuevos de política social o en la mejora de los existentes. A pesar de llevar casi 5 años, la crisis no ha abierto ventana alguna de oportunidad. Las medidas de ajuste se han aplicado más fácilmente en educación y sanidad porque una reducción del gasto supone un ahorro inmediato, pero a largo plazo puede peligrar la universalidad de los sistemas. Medidas como el copago, la subida de las listas de espera en la sanidad, la reducción en personal, el aumento de las ratios en los colegios, paulatinamente obstaculizan el acceso a los servicios y deterioran la calidad de los mismos. En el caso español los cambios introducidos desde 2010 son traumáticos no sólo por su magnitud sino porque parecen poner fin a casi tres décadas de esfuerzos continuados por modernizar y adecuar nuestras políticas sociales.