Los distintos programas que componen el Estado de bienestar pueden organizarse de diversas maneras. Quizás la división fundamental está entre programas universales, que proporcionan un servicio a todos los ciudadanos, y programas dirigidos a colectivos específicos, donde el Estado se compromete a prestar un servicio sólo a quienes cumplen unos determinados criterios como, por ejemplo, tener pocos ingresos. ¿Cuál de estos dos tipos de programas funciona mejor?

Un equipo de investigadores del Instituto Sueco de Investigación Social (SOFI) liderado por el reconocido sociólogo Walter Korpi ha analizado el funcionamiento de los programas de bienestar de 18 países de a lo largo de 65 años (1930-1995). Entre sus conclusiones encontramos que la forma de organizar un sistema de bienestar que produce los mejores resultados estriba en dar cobertura universal a toda la población en los servicios básicos (como sanidad, educación, dependencia, familia) y prestaciones relacionadas con los ingresos previos del individuo en pensiones y desempleo.

Un sistema de bienestar de este tipo, o sea, un sistema universal, proporciona servicios de alta calidad y reduce enormemente la pobreza pero, para ello, necesita que los ciudadanos realicen esfuerzos importantes. En primer lugar, requiere un esfuerzo económico porque conlleva una presión fiscal superior a la de los sistemas donde los programas de bienestar sólo atienden a los pobres; en segundo lugar, requiere un esfuerzo de adaptación, porque ofrece servicios y prestaciones generales donde la elección individual está limitada. Es evidente que un proyecto tan exigente no puede llevarse a cabo sin la aquiescencia de la mayoría.

Individualismo y proyectos colectivos

Hasta ahora, los ciudadanos han aceptado de buen grado los sistemas universalistas pese a las cargas que imponen, pero existe una cierta preocupación sobre el efecto que los valores individualistas, al alza en Europa, pueden tener para la legitimidad de los sistemas de bienestar. A primera vista, el Estado de bienestar se basa en valores de solidaridad e igualdad así que, si aumenta el individualismo, ¿está en riesgo el sistema público de bienestar?

Distintos trabajos indican que los valores de los ciudadanos han ido cambiando y los europeos de hoy son más individualistas que los que construyeron los sistemas públicos de bienestar. Con esto no nos referimos a que los europeos se hayan vuelto más “egoístas”, sino a que hoy se da más valor que antes a la libertad del individuo y se está menos dispuesto a que sea el grupo, la sociedad, quien determine cómo hemos de vivir.

Un par de datos sirven para ejemplificar esta tendencia: un 82% de los españoles está de acuerdo con la frase “los gais y las lesbianas deberían tener libertad para vivir como quieran” (Encuesta Social Europea, 2012); y un 64% aceptaría que su hijo/a se casara con una persona inmigrante (Estudio CIS 2918, 2011).

Entendido de esta manera, el aumento del individualismo tiene efectos muy positivos porque implica un mayor respeto hacia colectivos y formas de vida minoritarios. Pero ¿tiene también efectos negativos sobre la solidaridad social? ¿Valorar más la libertad individual implica estar menos dispuesto a participar en proyectos colectivos tan importantes como los sistemas de bienestar?

Tres condiciones para apoyar el Estado de bienestar

En su libro Just Institutions Matter, Bo Rothstein argumenta que para que los individuos acepten participar en proyectos colectivos han de darse tres condiciones: deben compartir los objetivos del proyecto, deben confiar en la buena fe de los otros participantes y deben tener garantías de que los gestores del sistema actuarán de acuerdo a las normas. Revisemos hasta qué punto estas condiciones han dejado de cumplirse para el caso español, y hasta qué punto ello se debe al aumento del individualismo.

Comencemos con los objetivos. La idea que sustenta un Estado de bienestar universal es garantizar servicios básicos a toda la población y redistribuir recursos desde los grupos con más ingresos hacia los de menos ingresos. Ambos objetivos parecerían entrar en conflicto con el individualismo porque imponen limitaciones a la libertad individual: el grupo, en este caso el Estado, decide cómo se va a distribuir parte de las ganancias de los individuos y cómo va a organizarse la provisión de servicios básicos.

Sin embargo, hoy por hoy no hay ninguna evidencia de que este conflicto se esté produciendo. Todas las encuestas indican que los españoles comparten plenamente ambos objetivos y que, de hecho, estos no han dejado de ganar partidarios a lo largo del tiempo. En 2008, Europea (ESS) preguntaba hasta qué punto debería ser responsabilidad del Gobierno garantizar sanidad, educación, guarderías y un nivel de vida digno para mayores y desempleados. Se pedía a los ciudadanos que respondieran usando una escala de 10 en la que 0 significaba que “el Gobierno no debería tener ninguna responsabilidad”; y 10, que “el Gobierno debía tener toda la responsabilidad”.

La media de las respuestas en España era superior a un 8 para cada una de estas políticas, situándonos así entre los países europeos con mayor apoyo popular a la intervención del Estado en bienestar. En cuanto a la redistribución, en 2012, un 83% de los españoles consideraban que “el Gobierno debería tomar medidas para reducir las diferencias de ingresos entre los ciudadanos” (ESS 2012). No parece, por tanto, que los objetivos del Estado de bienestar hayan dejado de ser compartidos por la población.

La segunda condición para entrar en un proyecto colectivo tiene que ver con lo que esperamos que hagan los demás participantes. ¿Van a poner su parte para cubrir los costes y reclamar prestaciones sólo cuando realmente las necesiten? ¿O tratarán de estafar al sistema evadiendo impuestos mientras le sacan el mayor partido posible?

La confianza en que todos paguen honestamente sus impuestos nunca ha sido muy alta en España, pero se ha deteriorado más en los últimos dos años.

Como se puede apreciar en las series temporales que ofrece el CIS, en julio de 2012, un 61% de españoles pensaban que en España había “mucho fraude fiscal”, el porcentaje más alto de los últimos 20 años. Por acompañar con una nota de optimismo este pésimo dato, al menos no parece que el aumento del fraude se achaque a un cambio en el comportamiento de los ciudadanos de a pie, ya que la percepción de fraude en el entorno cercano ha mejorado.

En 1992, un 58% de los españoles creían que “bastantes” o “todos” sus conocidos declaraban a Hacienda todos sus ingresos, un porcentaje que comienza a subir en 2000 y fue del 66% en 2010, último año en que se hizo la pregunta.

En cuanto a la percepción de fraude en el acceso a las prestaciones, con datos de la Encuesta Social Europea de 2008 el panorama español es de claroscuros. Por un lado, sólo un 30% opinaba en ese año que “la mayoría de los parados no intenta realmente buscar trabajo”. Por otro, un 69% de los españoles pensaban que “mucha gente se las arregla para conseguir prestaciones a las que realmente no tiene derecho”, y un porcentaje parecido creía que lo contrario también ocurre, es decir, que “muchas personas con bajos ingresos no reciben todas las ayudas que les corresponden”.

Esta desconfianza en la correcta asignación de las prestaciones es común en países como Francia, Inglaterra o Alemania (no así en los países Nórdicos), pero un problema no es menos grave por ser compartido.

Finalmente, la tercera condición para que un sistema de bienestar universalista sea sostenible en cuanto a su legitimidad tiene que ver con la confianza de los ciudadanos en aquellos que van a gestionar los programas: confianza en que los gobernantes no cambiarán los criterios de financiación o elegibilidad abruptamente, y en que destinarán los impuestos a las prioridades de los ciudadanos. En este aspecto el panorama es directamente oscuro. Ya hemos visto que la percepción de fraude fiscal ha aumentado, pero resulta aún más preocupante ver que la confianza en la voluntad del Estado para acabar con él se ha desplomado.

Si de 2009, entre el 40 y el 50% de los españoles pensaban que las Administraciones Públicas hacían “muchos” o “bastantes” esfuerzos para luchar contra el fraude, este porcentaje bajó al 30% en 2010 y hasta el 16% en 2012. En este mismo año encontramos también un récord histórico en el porcentaje que cree que “los impuestos no se cobran con justicia”, que subió hasta el 88%.

Si combinamos estos datos con el abrumador rechazo a los recortes en programas públicos de bienestar, entendemos que un 38% de los españoles opinaran en 2012 que “los impuestos son algo que el Estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qué”, el porcentaje más alto desde que en 1991 esta pregunta se incluyó en los estudios del CIS.

Los datos aquí presentados son, sin duda, interpretables. Desde mi punto de vista, lo que nos están indicando es que el riesgo al que se enfrenta el Estado de bienestar en España tiene muy poco que ver con el cambio de valores de los ciudadanos. Es verdad que hoy se otorga más importancia a la libertad del individuo, pero también se quiere mantener el Estado de bienestar y avanzar hacia una sociedad más igualitaria en lo económico.

El problema no es que los valores del Estado de bienestar ya no se compartan, sino que la mayoría de los españoles considera que los impuestos no se cobran con justicia, que hay mucho fraude fiscal, que la Administración no hace esfuerzos para luchar contra el fraude y que mucha gente recibe más o menos prestaciones de las que sería justo. En definitiva, el problema está en que se ha perdido la confianza en la buena fe de quienes desde el ámbito político gestionan el sistema.

Una vez aplicadas las políticas de austeridad, los ciudadanos parecen haber reaccionado a un recorte que consideran ya suficiente

El discurso que sostiene que la austeridad no es la solución parece estar presente en la cabeza de los ciudadanos desde al menos 2012

Un 60% de los ciudadanos consideran que los recursos dedicados a sanidad y educación son insuficientes

Hasta 2008, fecha del comienzo de la crisis, el gasto público en general y en particular el dedicado a las políticas sociales gozaban de un sólido y estable apoyo popular. Además, un porcentaje de ciudadanos razonablemente elevado se mostraba partidario de pagar más impuestos a cambio de mejorar los servicios. Sin embargo, como Wlezien y Soroka demostraron en su teoría del termostato, las actitudes ciudadanas son sensibles a las decisiones de los policy-makers. Es posible que fruto de políticas cambiantes, que han pasado de ser más expansivas a ser más austeras, la opinión de los ciudadanos hacia el gasto público y los impuestos haya sido menos estable durante esta crisis.

¿Han cambiado y en qué sentido las actitudes hacia el gasto y los impuestos durante la crisis? Aquí se exploran tres indicadores para responder a esta pregunta.

1. Antes de 2008 una mayoría superior al 85% se oponía al recorte del gasto en sanidad, pensiones, educación y desempleo, porcentaje que ha sido creciente hasta 2012, cuando alcanza el 95, 94, 94 y 91%, respectivamente (Gráfico 1). Sin embargo, los ciudadanos contrarios al recorte en seguridad ciudadana, cultura, infraestructuras y defensa, disminuyeron, pasando del 87, 78, 66 y 45% respectivamente en 2008 al 82, 61, 48 y 36% respectivamente en 2011. En este grupo de políticas, ha habido que esperar a la política de recortes del gobierno del PP para observar un cambio de tendencia. Respecto a 2011, en 2012 quienes se oponen al recorte en seguridad ciudadana se han estabilizado, se han incrementado en el caso de la cultura hasta trece puntos, cinco en obras públicas y solo continúan disminuyendo en defensa. En resumen, la crisis ha tenido un efecto distinto según las políticas: mientras que en relación con las políticas sociales el porcentaje de contrarios al recorte ha sido muy elevado y creciente; respecto a las otras políticas, aumentaron quienes estaban a favor del recorte hasta 2011 y solo la austeridad parece haber hecho retroceder de nuevo a estos partidarios del recorte (excepto en defensa).

2. Cuando en los años 80 se preguntaba a los españoles su valoración acerca de si los recursos destinados a sanidad o educación eran pocos, los justos o demasiados, alrededor de un 60% respondía la primera opción (Gráfico 2). Este porcentaje ha ido decreciendo hasta su mínimo en los años 2010 y 2011, en torno al 40%. La disminución se ha producido a costa del crecimiento de quienes opinaban que los recursos eran los justos, ya que nunca más de un 5% ha considerado que los recursos dedicados a estas políticas fuesen demasiados. Sin embargo, 2012, sin duda como consecuencia de los recortes, ha traído un cambio de tendencia y casi un 60% y un 56% de los ciudadanos respectivamente consideran de nuevo que los recursos dedicados a sanidad y educación son insuficientes, porcentaje que no se alcanzaba desde 1994. Algo parecido ha ocurrido en relación a las pensiones y la protección por desempleo. Nuevamente, las políticas de bienestar son las que más consenso generan pero, como en el caso del indicador anterior, el porcentaje de quienes pensaban que los recursos destinados a cultura y obras públicas eran pocos ha crecido desde 2011 tras sufrir una caída al comienzo de la crisis, volviendo a porcentajes similares a los de hace una década.

3. Finalmente, en 1996, 2005 y comienzos de 2009, entre el 43 y el 55% de los encuestados, siempre más de la mitad de quienes respondían a la pregunta, prefería aumentar la presión fiscal a cambio de mejores prestaciones sociales y servicios públicos. En estos años, entre un tercio y un cuarto de los individuos se decantaban por la opción contraria. En septiembre de 2009, con la crisis económica presente ya en el discurso público (recuérdese que Zapatero pronunció por primera vez la palabra “crisis” en julio de 2009, utilizando con anterioridad otros eufemismos), el patrón se invierte y pasan a ser mayoría quienes prefieren bajar los impuestos. Esta situación no ha durado mucho, ya que entre 2009 y finales de 2011 aumenta seis puntos el porcentaje que prefiere subir impuestos y, a pesar de ser solo por un pequeño margen, esta opción vuelve a ser la mayoritaria. En 2012, aunque con otra formulación de la pregunta, también son algunos más los que prefieren esta opción. Este cambio no parece estar relacionado con la percepción de la situación económica y política, que ha seguido empeorando. [Si en la primera parte de la crisis, se produjo una fragmentación en el apoyo tradicional de los ciudadanos de izquierdas al pago de impuestos, en la segunda fase la recuperación del porcentaje a favor del pago de impuestos se debe a los ciudadanos que se sitúan a la derecha del eje ideológico.]

En resumen, un lector que analizara las opiniones ciudadanas en solo dos puntos del tiempo, 2008 y 2012, no percibiría cambios significativos, pero el análisis detallado demuestra que la estabilidad es solo aparente. En algunas políticas, durante la primera parte de la crisis, los ciudadanos parecieron convencerse de que había margen para el recorte. Sin embargo, en la segunda parte, una vez aplicadas las políticas de austeridad, los ciudadanos parecen haber reaccionado a un recorte que consideran ya suficiente. El discurso que sostiene que la austeridad no es la solución parece estar presente en la cabeza de los ciudadanos desde al menos 2012 (última fecha para la que contamos con datos). Finalmente, no todas las políticas públicas se comportan de la misma manera, siendo las políticas nucleares del Estado de Bienestar las que más consenso generan a lo largo del tiempo. Falta por saber si la otra parte de la teoría del termostato se cumple y si ahora los policy-makers serán receptivos a las preferencias anti-recorte de los ciudadanos.