Es frecuente leer o escuchar entre expertos y creadores de opinión que muchos problemas de políticas públicas se pueden resolver dando más independencia a los profesionales que, desde el ámbito público, son responsables de gestionar tales políticas. En ocasiones se propone que la mejor receta para resolver los complejos problemas de la democracia es separar completamente las decisiones “técnicas” de las políticas. El supuesto implícito es que las decisiones públicas son de mejor calidad cuando se las elimina de la esfera política. Desde el punto de vista de la legitimidad democrática, estas propuestas son sin duda discutibles, y sólo se compensan, por lo menos en parte, si existen los mecanismos de control y rendición de cuentas adecuados. Nuestro argumento, no obstante, es que la independencia no lo resuelve todo, y a veces no sirve para nada.

No planteamos aquí un argumento general contra las garantías de independencia en cualquier entidad u organización pública. Hay muchos casos en los que existen argumentos razonables a favor de su introducción. Los políticos y los legisladores pueden proteger a servidores públicos no electos para que puedan tomar decisiones comprometidas, si consideran que es el mejor camino para conseguir buenos resultados en términos de política pública. Atándose a sí mismos para hacer más difíciles determinadas decisiones futuras, los políticos evitan algunas de las trampas que genera la democracia, como la intensa competencia por atraer electores, el inmediato peso de la opinión pública, o el descuento rápido del futuro en función del ciclo político. No solo en el mundo de la política se hacen estas cosas. El diseño de mecanismos de decisión para no sucumbir a tentaciones futuras se encuentra presente en muchas esferas de nuestras vidas, tanto pública como privada, como nos ha recordado frecuentemente Jon Elster, y es comprensible que se utilice este tipo de mecanismos para hacer que la democracia funcione adecuadamente.

Nuestro planteamiento se centra, no obstante, en el peligro que implica generalizar las potenciales bondades de la independencia. Igual que ésta tiene algunas ventajas, también genera nuevas dificultades. Sabemos desde hace tiempo que la estabilidad de los servidores públicos, al margen de la alternancia política, tiene efectos positivos para el buen funcionamiento de la administración pública. Sin duda es así, pero hay que saber distinguir la puesta en práctica de las políticas de las decisiones que las impulsan, que a menudo tienen componentes que no son puramente técnicos. No es una línea fácil de trazar, por descontado, ni se ve del mismo modo en todas partes. Hay que reconocer, sin embargo, que definir esta línea constituye un enorme foco de tensión, a menudo con presiones desde ambos lados. Igual encontramos responsables políticos obsesionados en decidir los detalles de la gestión pública, que profesionales y burócratas que desean imponer sus propias prioridades políticas. No vamos a resolver aquí estas tensiones, pero si podemos apuntar que reclamar la independencia puede ser parte de la lucha para redefinir la distribución del poder en el interior del mundo público, y encontrar zonas de confort que eviten la tensión entre el control político y la capacidad técnica.

A partir de estas reflexiones, podemos volver a nuestro principal argumento: independencia, la necesaria. Una investigación reciente que hemos llevado a cabo nos permite ilustrar este punto de vista. En primer lugar, confirmarnos la extraordinaria difusión del modelo de regulación bancaria basado en agencia separada del gobierno (sea asumida por el banco central o como agencia autónoma, separada de este). El gráfico 1 nos muestra cómo se fue expandiendo este modelo a lo largo del siglo XX y principios del actual, así como la adopción de un estatus como agencia independiente en muchos casos.

Seguidamente, analizamos los modelos institucionales de regulación bancaria en más de 80 países en todo el mundo, en relación con su capacidad para evitar la aparición de crisis bancarias. Encontramos que la independencia no asegura una mayor protección frente al riesgo de crisis bancaria en todos los casos. Ello no quiere decir que las agencias de regulación bancaria independientes aumenten el riesgo de una crisis bancaria, simplemente que no hay evidencia de su efectividad. De hecho, encontramos que otorgar más independencia a los reguladores bancarios es un buen remedio para aquellos países donde el poder político está muy concentrado, pero no tiene ningún impacto en aquellos países donde está muy fragmentado. Son los países con un régimen presidencialista y un parlamento débil, o los regímenes parlamentarios con frecuentes mayorías absolutas de un solo partido político (el caso de España, dicho de pasada), los que más beneficios pueden obtener de otorgar independencia a sus agencias reguladoras. En los países donde el poder político se encuentra bastante fragmentado (como por ejemplo los EEUU), otorgar mayor independencia a los reguladores inclina un poco más a su favor la tensión entre técnicos y políticos (incluyendo legisladores) que antes mencionábamos, sin necesariamente reducir la probabilidad de que el sistema bancario sufra una situación de insolvencia generalizada.

Evitar decisiones impulsivas o estrategias oportunistas puede reducir el riesgo de crisis bancarias, pero una democracia con fragmentación del poder, que requiere un proceso lento y complejo de toma de decisiones, ya constituye en sí mismo un mecanismo de freno institucional que hace redundante la independencia de la agencia reguladora. Cuando no existen tales frenos, la independencia permite a la agencia ejercer de substituto funcional. Sin duda, en una situación de concentración de poder, también la propia agencia puede ser arrollada, si el impulso o el interés político son muy grandes. No obstante, el coste político, el tiempo requerido y el esfuerzo necesario para clausurar una agencia de regulación o revertir sus decisiones son importantes frenos, que sitúan a la agencia en unos márgenes de estabilidad relevantes, especialmente si su rendimiento es bueno. En este sentido, el riesgo de desmantelamiento (por parte del poder político) de una agencia reguladora como castigo por no cumplir su mandato constituye un fuerte estímulo para realizar sus tareas lo mejor posible. Por el contrario, en aquellos casos en los que una agencia independiente percibe que el riesgo de intervención o desmantelamiento es muy reducido, puede relajar el nivel de esfuerzo necesario para alcanzar sus objetivos, dada la menor presión percibida y mayor seguridad de su zona de confort.

Paradójicamente, la existencia de múltiples centros de poder hace menos efectiva la independencia de las agencias reguladoras, precisamente porque la independencia misma es más creíble. En estas circunstancias, aumenta la pasividad de la agencia frente al riesgo; y además, la existencia de muchos centros de poder limita la probabilidad de decisiones impulsivas (lo que aún relaja más a la agencia). De todo ello deducimos que la independencia de las agencias reguladoras no es una idea acerca de la que podamos proclamar simplemente que a más mejor. Hay que entender bien la estructura política de un país, su estructura de pesos y contrapesos institucionales, así como las características del sector en que opera la agencia, incluyendo la visibilidad de sus intervenciones—o de su impasividad—para apuntar los requisitos de independencia más adecuados. Así, por ejemplo, concluimos con el vaticinio de que, ahora que el Banco Central Europeo es también regulador bancario, no se derivarán mayores ventajas o beneficios públicos en el ámbito bancario de su extraordinario nivel de independencia.

• A partir de los datos de contabilidad nacional del año 2012, Jacint Jordana argumenta que la intensidad de los ajustes se ha notado especialmente en educación y sanidad, bajo el control de las comunidades, siendo estos muy superiores a los del Gobierno central en pensiones y otras prestaciones sociales.

Gracias a su continuado acceso al crédito, el gobierno ha tenido mayor capacidad de reacción para afrontar la crisis que la mayoría de las comunidades autónomas. Si no predominaran aún unas prácticas tan centralistas en la política española, este problema se hubiera debido convertir en uno de los debates públicos más importante de los últimos años. Debatir mediante qué políticas era mejor ajustar los presupuestos en el contexto crítico de la crisis, desde una perspectiva multinivel, hubiera llevado a una deliberación sobre las preferencias públicas y las prioridades en política social, más allá de las posibilidades estrictas de cada nivel de gobierno, lo que no ocurrió en ningún caso. Todo lo contrario. La evasión de responsabilidades y el oportunismo del gobierno central -aprovechando los fallos de un nuevo modelo de financiación autonómica en un contexto de recesión- han dominado la escena política estos años, agravando los problemas políticos y sociales ya existentes.

La reciente publicación de datos de contabilidad nacional para el año 2012 nos permite confirmar la enorme dimensión de los ajustes presupuestarios en España. También podemos ver claramente cómo se distribuyeron los ajustes, tanto sectorial como territorialmente. Como ya sabemos, los límites del déficit público –y también del aumento de la deuda- no se decidieron en el marco del sistema político español, pero sí había margen en el ámbito doméstico para decidir el contenido de los recortes. De las series anuales de contabilidad nacional, un dato que sorprende es la estabilidad en la distribución territorial del gasto social, a pesar de los enormes ajustes presupuestarios. Durante todo el período de la crisis, más del 90% del gasto en educación y en salud se concentró en el ámbito autonómico. Por otra parte, el gasto en protección social y pensiones se encontraba concentrado en el ámbito central, con un 90% del total.

A pesar de ello, la intensidad de los ajustes ha sido muy distinta según cada nivel de gobierno, como se puede observar en el gráfico que acompaña este artículo. La reducción del gasto autonómico se concentró especialmente en sanidad y educación, llegando en 2012 en términos reales a niveles inferiores a los existentes en 2005. Los recortes fueron especialmente intensos en estos años. Mientras, las pensiones y otras prestaciones sociales, bajo el control del gobierno central, mantuvieron un comportamiento bastante estable entre 2009 y 2012. Asimismo, las puntas de gasto del gobierno central que se observan en el gráfico son fácilmente explicables: el impulso “keynesiano” de los años 2008-09 y el rescate bancario en 2012.

Evolución del gasto público en España 2006-2012 (2007= base 100), ajustado a inflación

¿Por qué tales diferencias? Aunque sin duda sea necesario un análisis más detallado, apuntamos aquí dos posibles razones. Por un lado, el cambio del modelo de financiación autonómica, articulado mediante la Ley 22/2009, que implicaba un aumento en la participación de los impuestos estatales, y una reducción de los fondos y otras aportaciones directas del gobierno central. El nuevo modelo había generado muchas expectativas de mejora de la financiación autonómica, pero se introdujo en el peor momento posible, al coincidir con el año en el que la recaudación fiscal cayó de forma espectacular como consecuencia de la recesión de 2008. El nuevo modelo tampoco favoreció a las autonomías en los años siguientes, dado el estancamiento de la recaudación fiscal entre 2010 y 2012.

Por otro lado, las grandes limitaciones de las comunidades autónomas para endeudarse hicieron el resto. Dada la brutal reducción de ingresos y la imposibilidad de endeudarse más en muchos casos, el gobierno central se convirtió en su único prestador, lo que hizo a cuentagotas.

Todo ello provocó que los ajustes en educación y sanidad fueran muy intensos, claramente superiores a los del gobierno central en pensiones y otras prestaciones sociales –ya que, además, con sus menguados ingresos, las comunidades autónomas también tenían que cubrir los intereses de su creciente deuda. La situación creada generó numerosas tensiones políticas en estos años, incluso en las comunidades autónomas gobernadas por el mismo partido que el gobierno central, dada su crítica situación presupuestaria. Algunas se vieron forzadas a solicitar el rescate del Estado para evitar la quiebra, otras dispusieron de un margen de ajuste algo mayor, especialmente aquellas que recibían una mayor contribución de los fondos de compensación.

No parece que existieran muchas diferencias en esta actitud de indiferencia entre el gobierno del PSOE y el actual gobierno del Partido Popular, aunque este último forzó los ajustes más intensos. Ambos partidos aprovecharon su ventajosa situación, y sus intervenciones se limitaron a evitar una situación de quiebra declarada en algunas comunidades autónomas.

Sin duda que saber por qué no interesa el federalismo en España es una pregunta que a muchos nos gustaría poder responder con certeza. De hecho, hace ya muchos años que se han hecho propuestas en este sentido, especialmente desde Cataluña, para transformar el Estado de las autonomías en un modelo federal más homologable internacionalmente y más adecuado a las tensiones territoriales que históricamente ha sufrido España. Sin embargo, no despertaron ningún interés entre los partidos políticos de ámbito estatal, ni tampoco generaron muchos debates y reflexiones entre expertos e intelectuales de diverso origen. Sólo muy recientemente, a regañadientes y bastante a su pesar, el PSOE ha empezado a introducir el tema entre sus propuestas políticas. Actualmente en Cataluña, con la excepción del PSC y sus perseverantes propuestas, el interés por el federalismo también se ha reducido mucho, por agotamiento de muchos y desesperación de algunos.

Podemos especular con algunas conjeturas para responder a nuestra pregunta. Una primera respuesta sería la dimensión de competencia electoral. Especialmente en los últimos quince años, en la lucha electoral entre los grandes partidos se produjo una cierta competencia en torno al nacionalismo español. Se trataba de un nacionalismo retórico, expansivo, algo modernizador y, sobre todo, homogeneizador. Aunque esta estrategia fue iniciada por el PP, una vez instalada, el temor de perder votos al partido que mostrara alguna debilidad frente a demandas e identidades singulares, arrastró también al PSOE en la espiral nacionalista. Además, nuevos partidos, como PUyD, consiguieron crecer compitiendo más duramente aún con la misma lógica nacionalista. El discurso electoral de carácter identitario era simple, casi banal, basado en vagas alusiones igualitarias y, fundamentalmente, en explotar algunos prejuicios recurrentes, como, por ejemplo, el supuesto carácter egoísta de los catalanes. Sin embargo, la efectividad de este discurso en la España de la década del 2000 ayudó a frenar cualquier transformación federal del modelo territorial, por el miedo a los costes electorales para el partido que los impulsara, que hubiera sido acusado de “vender” el país a los intereses particulares de algún territorio.

Una segunda respuesta la podemos encontrar en la tradición centralista de España, fuertemente enraizada en su historia, al menos desde el siglo XVIII. La fuerte influencia borbónica, junto con una capitalidad administrativa sin otra función que la propia gestión del aparato público en sus vertientes civil y militar –a diferencia de París, también capital económica–, impulsó una cultura política y burocrática con algunos caracteres “autistas”, que han ido persistiendo a lo largo de los siglos en la política española, a pesar de todas las transformaciones sociales y económicas del país. Tal vez por ello, la Administración General del Estado tenga pánico al Estado federal. Desde jueces a técnicos comerciales, pasando por abogados de estado y diplomáticos, muchos altos funcionarios pueden considerar una pérdida de poder irreparable –y de puestos de trabajo– la transformación federal, roturando sus redes de poder e influencia. La construcción del Estado de las autonomías ya implicó la descentralización de numerosas políticas públicas, aunque después de veinte años de resistencia, el Estado centralista descubrió que aún podía sostenerse en el nuevo modelo, gracias a sus amplias capacidades de regulación y supervisión, con la opción incluso de recuperar competencias. De ser correcta esta respuesta, el miedo a un Estado federal, con la transferencia de las competencias residuales a las regiones, impulsaría acciones desesperadas de recentralización a los cuerpos de élite de funcionarios estatales.

Finalmente, una hipotética tercera respuesta podría centrarse en las dificultades que podrían surgir para mantener el modelo actual de gestión de la política española. Con unos partidos políticos acostumbrados a un fuerte centralismo democrático, pese a tener que conllevar algunas tensiones con los llamados barones territoriales, la introducción de un modelo federal podría ser vista como un incentivo para fortalecer los niveles regionales de los partidos, generando equilibrios más complejos para la capacidad estratégica de las direcciones nacionales. Así, se produce la paradoja de que los equipos políticos que podrían impulsar un proceso de transformación territorial sean los que más inquietud manifiestan sobre las implicaciones de tales cambios institucionales, lo que les conduce a dramatizar los posibles obstáculos que tales reformas podrían encontrar. Igual que con la reforma del sistema electoral, difícilmente los equipos directivos de los partidos políticos actuales impulsarán reformas que no vayan en la dirección de consolidar su poder a nivel central dentro del Estado español.

Estas tres posibles respuestas son sin duda parciales, esquemáticas, con numerosos hilos que las interrelacionan y que no hemos explorado. También hay muchas otras respuestas posibles, alternativas o complementarias para dar cuenta de la ausencia de más iniciativas federales en España. Además, en el insólito caso de que aumentara la sensibilidad federal, la insensibilidad al reconocimiento de las diferencias nacionales, fruto de una cultura política poco reflexiva, constituirá una barrera con tremendos costes electorales para cualquier partido que pretenda impulsar un modelo federal de carácter asimétrico. Hay estados federales centralistas y no centralistas (México frente a Brasil, por poner dos casos contrapuestos), y la tentación de transformar España en un estado federal para seguir manteniendo sus tradiciones centralistas y homogeneizadoras sería muy fuerte. Sin embargo, para resolver los problemas territoriales existentes, la conversión federal de España debería incluir la aceptación clara de las diferencias nacionales, con todas sus consecuencias en términos de distribución de poder y legitimidad.

En Suiza, es impensable que en los cantones francófonos los ciudadanos reclamen educación pública en alemán, o al revés. Este consenso forma parte del equilibrio entre mayorías y minorías, que produce una gran estabilidad a la política suiza. Se trata de un principio básico de convivencia, que bien podría ser adaptado en España, en lugar de las continuas escaramuzas que se producen con los temas lingüísticos, que son aprovechados de forma oportunista por algunos partidos políticos. De hecho, cuesta entender por qué es tan difícil entre las élites políticas y administrativas aceptar de una vez por todas la existencia de múltiples identidades nacionales y lingüísticas en España, y reconocer que la pretensión de edificar un estado basado en el unitarismo identitario es algo que en el mundo actual forma ya parte de la historia. No obstante, construir un Estado moderno, eficaz y respetuoso con la diversidad requiere complejidad, flexibilidad y múltiples equilibrios, abandonando concepciones del poder que de poco sirven en el mundo actual.

La inercia borbónica, con un modelo de Estado homogeneizador, integrador y jerarquizado, se encuentra en el patrón de desarrollo político español desde el siglo XIX, y reorientar esta tendencia secular no sería nada fácil. Aunque se trata de un Estado que ya agotó completamente, con la crisis actual, el impulso modernizador que experimentó desde los años ochenta, y que se encuentra muy limitado en sus capacidades, sólo una profunda convulsión política –como por ejemplo, una nueva constitución– podría socavar la estabilidad del modelo actual, que aún cuenta con numerosos amarres, pese a los crecientes síntomas de crisis y sus dificultades para capear las tormentas sociales y políticas. Sin embargo, nada sería más útil para afrontar los retos de la globalización que desterrar los prejuicios territoriales y modernizar la gestión del Estado, abandonando las tradiciones centralistas y sus organizaciones de corte decimonónico, construyendo un auténtico sistema de equilibrios territoriales, también con otro tipo distinto de dinámica interna en los partidos políticos. No se trataría de ninguna bagatela: el futuro del Estado de bienestar y la convivencia democrática está en juego en España.

Francia es una país excepcional, en cierto modo admirable. No hay otro país igual en el mundo. Posiblemente más consciente de su distinción que cualquier otro, se enfrenta a los retos de la crisis, la Europeización y la globalización de una forma distinta al resto de los países. A los franceses les ha costado asimilar plenamente las consecuencias de la globalización –la mundialización, como dicen ellos-; no porque no estuvieran internacionalizados –como el que más, sin duda- sino por lo qué ésta implicaba de mezcla, de creciente mestizaje cultural, empresarial, político, etc., a todos los niveles.

Un libro recientemente publicado en Francia, Urgences françaises, constituye un buen diagnóstico, y al mismo tiempo un ejemplo, de tales contradicciones. Su autor, Jacques Attali, ensayista prolífico y asesor de todo tipo de políticos franceses durante las cuatro últimas décadas, hace un detallado diagnóstico de los problemas políticos, sociales y económicos actuales de Francia, nos habla de su creciente estancamiento y declive, y sugiere la necesidad una nueva revolución francesa –porque considera que Francia solo avanza a golpe de revoluciones-, como reacción para afrontar decididamente y con urgencia las calamidades que identifica.

Sin duda acertará Attali en gran parte de su análisis de la realidad francesa actual, sintetizando múltiples diagnósticos e interpretaciones ya existentes. No sólo las débiles tendencias económicas, sino la fragilidad de un estado hipertrófico, la incapacidad de atraer talento científico, cultural o económico, o el fuerte peso de los rentistas en la política nacional, se encuentran entre los muchos síntomas de la enfermedad francesa. Sus propuestas de reformas –casi una revolución- son impresionantes. Dice que nada está perdido, que todo se puede solucionar, que la grandeur francesa puede volver. Plantea diez grandes propuestas para cambiar el país. Entre ellas, cambiar las instituciones políticas, utilizar los recursos públicos de forma más eficaz, impulsar la francofonía o consolidar una política y unas instituciones Europeas de dimensión federal, por lo menos en el espacio del Euro.

En su libro, Attali no deja muy claro como hacer todos estos cambios. Viene a decir que, o bien el actual presidente de la República Francesa los impulsa inmediatamente, o bien podría producirse un cambio de tipo más revolucionario. Tampoco descarta que no pase nada, que no haya cambios, y simplemente se mantenga el declive. No obstante, parece ingenuo que no dedique más reflexiones sobre cómo funciona el proceso de cambio político en su país, y que todo lo fíe al carácter de un espíritu superior, sea el presidente, o un nuevo Cónsul plenipotenciario. De hecho, su pensamiento refleja un modo de pensar el gobierno como pura jerarquía. Una tradición muy francesa, que Attali no consigue esquivar en su libro, a pesar de que en sus primeras páginas ya reconoce que hoy en día el poder ya no lo concentra, ni mucho menos, el presidente de la República.

Estas reflexiones veraniegas sobre Urgences Françaises tal vez vengan al caso, desde un país vecino y algo más al sur, porque muchos de sus diagnósticos, y también de las propuestas que se planten, podrían aplicarse sin demasiados cambios a nuestro entorno. Aunque algunos hablan de dinamismo español frente a estancamiento francés (Stephan Richter en The Globalist), no nos engañemos, esto es no entender nada. La gravedad de la crisis ha obligado a algunos cambios importantes, y la ideología del gobierno ha impulsado otros, en distintos terrenos, pero no se han abordado reformas en profundidad, sino sólo reformas muy urgentes. La situación española, es, en el fondo, mucho más parecida a la de Francia de lo que pensamos, o queremos pensar, y posiblemente más terrible en muchos aspectos, aunque apenas nadie escriba sobre las urgencias españolas con una perspectiva ambiciosa.

Desde España, llevamos décadas sin querer ver a Francia. El país que durante siglos fue el modelo a imitar, se difuminó a partir de la transición, frente a los nuevos referentes anglo-sajones y germánicos en expansión. Las tradiciones francesas pasaron a ser vistas como las capas profundas en la construcción del nuevo Estado democrático en España, pero dejaron de ser la fuente de inspiración. No obstante, el espíritu del gobierno, el comportamiento de sus funcionarios, la economía política del país más en general, posiblemente sigan teniendo su mejor referente en el caso francés. Y como en el caso francés, seguimos sin ver, tal como lo ilustra la trampa en que cae el mismo Attali, que el gran demiurgo ilustrado no va a llegar nunca.