Varios países del sur de Europa han experimentado problemas persistentes con el desempleo desde el inicio de la crisis financiera

Como ninguna de estas dos opciones parece viable, Afonso propone una estrategia alternativa, una tercera vía basada en permitir el trabajo a tiempo parcial, que ofrece una mayor formación profesional, y el aumento de participación en el mercado laboral de colectivos especialmente castigados como las mujeres o los jóvenes

Artículo publicado previamente en LSE Europp Blog: Southern Europe should consider an economic 'third way' to tackle unemployment and inequality.LSE Europp BlogSouthern Europe should consider an economic 'third way' to tackle unemployment and inequality.

El desempleo masivo es una de las características más preocupantes de la crisis de la eurozona. Con un desempleo juvenil alcanzando niveles récord (una de cada cuatro personas menores de 25 años en Europa y más de uno de cada dos en España están oficialmente sin trabajo), muchos observadores han advertido de la aparición de una “generación perdida”, especialmente en el sur de Europa. A pesar de que el Banco Central Europeo y otras instituciones financieras internacionales han desarrollado una obsesión con la reducción del déficit y la deuda, el desempleo masivo se puede considerar un problema mucho más preocupante a largo plazo, tanto para los trabajadores como para los Gobiernos.

En lo que respecta a los trabajadores, sus habilidades se deterioran durante el periodo en el que están desempleados y, según la tecnología avanza, la probabilidad de los desempleados de encontrar un empleo tiende a disminuir con la duración del desempleo. En cuanto a los Gobiernos, cada periodo de desempleo masivo tiende a aumentar el umbral del desempleo estructural.

Cuando el número de parados aumenta de forma masiva, es muy difícil volver al nivel de partida del desempleo estructural, incluso en el caso de un repunte de la economía, ya que muchos de los desempleados de larga duración generados durante la crisis no son capaces de volver a encontrar un empleo. El problema es aún más grave cuando se trata de desempleados jóvenes en el comienzo de su carrera, ya que éstos ni siquiera han podido empezar a escalar posiciones en su profesión.

Teniendo esto en cuenta, ¿qué pueden hacer los Gobiernos? ¿Qué impacto tienen los diferentes tipos de reforma sobre el déficit público y la desigualdad? A finales de los noventa, desde la economía política se argumentaba que las economías de servicios, donde el crecimiento económico y la productividad tienden a ser mucho más bajos que en el pasado, no podían conseguir simultáneamente altos niveles de empleo, baja desigualdad y restricción presupuestaria. Siguiendo esta idea, los gobiernos de las economías de servicios hoy tienen que elegir dos de estos tres objetivos, ya que los tres a la vez no se pueden alcanzar.

En muchos países de Europa continental caracterizados por tener Estados de bienestar de tipo “Bismarckiano”, tales como Francia, Alemania, Italia o España, la opinión mayoritaria es que el empleo a menudo se ha sacrificado para reducir la desigualdad y contener los niveles impositivos, no siempre con éxito. Las políticas de redistribución se han financiado a través de impuestos directos sobre los salarios en vez de hacerlo por medio de impuestos generales. Esto, a su vez, ha contribuido a mantener bajo el nivel de empleo de los trabajadores menos cualificados.

Las contribuciones que los empresarios tienen que pagar por los trabajadores menos cualificados, incluso aunque se trate de salarios bajos, pueden ser lo suficientemente altas para hacer que estos trabajadores resulten “caros” en relación con su productividad. A esto se añade que tanto la existencia de otros beneficios adscritos al salario, así como la de un salario mínimo, puede contribuir a impedir la entrada de los trabajadores poco cualificados en el mercado laboral.

En los países mediterráneos como España, Italia, Grecia o Portugal, el problema también es la rigidez de la legislación laboral que tiende a proteger a los que están dentro (“insiders”) –aquellas personas que han entrado en el mercado de trabajo en el periodo de crecimiento entre los años 1960 y 1990–, haciendo más difícil el acceso a dicho mercado de nuevos trabajadores.

El resultado de esto es que los jóvenes sufren más desempleo a pesar de que, por lo general, están mucho más cualificados que sus padres. A esto hay que añadir la desigualdad de género en el acceso al mercado de trabajo que afecta al sur de Europa y que es el resultado, por un lado, de la inexistencia de una red apropiada de guarderías (puesto que en estos países ha habido un sesgo a favor de modelos sociales de “hombre sustentador” de la familia y mujer que permanece en casa al cuidado de los hijos) y, por otro lado, de cambios en la estructura de la familia tradicional.

En 2012, sólo el 54 % de las mujeres españolas y el 50,5 % de las mujeres italianas de entre 20 y 64 años tenían trabajo (frente al 64 % y 71% de los hombres, respectivamente). La cifra correspondiente a Dinamarca en el mismo año fue de 72,2% (mujeres) y 78,8% (hombres). Incluso teniendo en cuenta que las tasas de empleo son más bajas en general, la brecha de género es típicamente mayor en el sur de Europa.

La primera estrategia que pueden seguir los Gobiernos para aumentar el empleo manteniendo controlado el gasto público es la vía anglosajona, una desrregulación masiva que incentive la contratación de trabajadores en los puestos inferiores del mercado de trabajo. Este es también el plan que defienden las instituciones europeas Alemania, y el actual Gobierno español.

Al reducir las contribuciones y beneficios para los trabajadores, lo que se busca es la expansión del mercado de trabajo por abajo, a través del incremento en el número de trabajos con baja remuneración.

Es comprensible que Alemania presione por esta vía, ya que es la estrategia que ha seguido desde principios de la década de 2000, con el auge de los miniempleos, las llamadas reformas “Hartz”, diseñadas por el ministro del mismo nombre, y una estrategia deliberada de compresión de los salarios por parte de los sindicatos alemanes.

La consecuencia directa más evidente de esta estrategia ha sido el incremento de la desigualdad de ingresos a niveles típicos de las economías anglosajonas. La desigualdad de ingresos en Alemania también parece haber aumentado considerablemente en los últimos años, a pesar del “milagro del empleo”.

Sin embargo, no está claro que la desrregulación sea capaz de aumentar los niveles de empleo de un conjunto más amplio de países. La estrategia de devaluación interna llevada a cabo por Alemania para impulsar las exportaciones y ejecutar una balanza comercial positiva sólo puede funcionar si otros países están dispuestos a mantener un déficit comercial. No todos podemos ser alemanes al mismo tiempo.

La segunda estrategia es la vía escandinava. Consiste en la expansión masiva del sector público para proporcionar una amplia variedad de servicios sociales financiados por altos niveles de impuestos. Países como Dinamarca, Noruega o Suecia tienden a tener mayores niveles de empleo, en parte debido a que el Estado provee o subsidia una gran variedad de servicios sociales de calidad, tales como el cuidado infantil, que no sólo emplean mucha mano de obra sino que también tienden a facilitar el empleo de las mujeres.

La existencia de una red de servicios de cuidado infantil subvencionada por el Estado hace posible que ambos miembros de una unidad familiar puedan trabajar, mientras que su ausencia fuerza a uno de los miembros de la familia, normalmente la mujer, en el caso de los países del sur de Europa, a quedarse en casa. Además, se trata de países que invierten masivamente en políticas activas de empleo.

Obviamente, el precio a pagar por esta estrategia son los altos niveles de impuestos para financiar el Estado o, alternativamente, un aumento del endeudamiento público. En el contexto de austeridad fiscal que prevalece en casi todos los países europeos, esto es hoy por hoy políticamente muy difícil o incluso imposible. Países como Francia, sin embargo, todavía tienen grandes programas de empleo subvencionado públicamente para los jóvenes. En 2013, una cuarta parte de los empleos de menores de 25 años fueron en parte subvencionados por el Estado.

Si la desrregulación crea desigualdad, sus resultados no están garantizados y la expansión del sector público es muy cara, ¿qué queda? En un capítulo del libro que publico próximamente con Jelle Visser, sostenemos que puede haber una tercera vía “liberal-corporativista” basada en la experiencia de países como Suiza y los Países Bajos, donde los niveles de empleo son altos, la desigualdad es de baja a moderada y el sector público no se acerca al tamaño de los países escandinavos.

Este modelo se basa en el uso generalizado de empleo a tiempo parcial y de sistemas de formación que aumentan las competencias de los trabajadores, incrementando así los salarios de la parte inferior del mercado de trabajo.

Los Países Bajos y Suiza tienen los niveles de empleo a tiempo parcial más altos de la OCDE, y Suiza, a su vez, tiene uno de los niveles de desigualdad de ingresos más bajos de la OCDE, a pesar del hecho de que redistribuye tan poco como los Estados Unidos. En un contexto en que la expansión del sector público es políticamente difícil de conseguir, el aumento del empleo a tiempo parcial ha permitido que las mujeres, en particular, puedan conciliar el cuidado de los niños con la participación en el mercado de trabajo.

Lo interesante es que las categorías sociales para las que los modelos de Holanda y Suiza son especialmente eficaces son aquellas en los que los países del sur de Europa no lo son: las mujeres, los ancianos y los jóvenes.

En el caso de los jóvenes, el modelo suizo y holandés funciona muy bien debido en gran medida a sus sistemas de formación profesional, que garantizan una mejor transición de la escuela al trabajo Esto significa que las alternativas para los jóvenes no se reducen sólo a elegir entre el abandono escolar y la baja cualificación, por un lado, y la educación universitaria, por otro, ya que un sistema que sólo ofrece estas dos opciones también tiende a favorecer las desigualdades de ingresos.

Por todas estas razones, este modelo puede representar una forma políticamente viable de compaginar lo que parecía en principio incompatible, esto es, el empleo, la disciplina fiscal y la reducción de la desigualdad.

Por supuesto, cualquier agenda de reforma basada en políticas de oferta está limitada por la disponibilidad de la demanda, un problema generalizado en el sur de Europa. Los Gobiernos están recortando el gasto en un momento en que las familias están reduciendo su consumo. Las reformas centradas en la oferta tendrán poca incidencia si nadie, ni en el interior del país ni en el extranjero, consume.

En Suiza y los Países Bajos las políticas de oferta se han beneficiado hasta ahora de la presencia de ciertos componentes de la demanda agregada cuyo futuro es incierto. En los Países Bajos, las exenciones fiscales de las hipotecas han provocado el aumento del precio de las casas y los más altos niveles de deuda hipotecaria en Europa. El país ha entrado en recesión y el Gobierno ha recortado el gasto en un momento en que las familias están tratando de reducir su nivel de deuda. El Gobierno holandés, que fue un duro defensor de la austeridad en el sur de Europa, se encuentra ahora atrapado en el mismo tipo de “recesión de balance” al que se enfrenta España.

En Suiza, la demanda interna se ha mantenido gracias a los altos niveles de inmigración desde mediados de la década de 2000, lo que ha compensando la disminución de las exportaciones debido a la apreciación del franco suizo (como consecuencia de la depreciación del euro) y la demanda anémica en la zona euro. La sostenibilidad de su modelo podría estar en entredicho también, ya que no es de esperar que el crecimiento de la población se mantenga indefinidamente.

Grecia y Portugal han sido dos de los países más afectados por la crisis de la eurozona, sin embargo, las consecuencias políticas que se derivan de esta crisis han sido radicalmente diferentes en cada país. Mientras que los problemas económicos de Grecia llevaron a los dos principales partidos políticos a perder apoyos entre el electorado, los partidos mayoritarios en Portugal han mantenido su posición. Alexandre Afonso analiza los motivos del comportamiento de dichos partidos, y argumenta que en Portugal unos niveles bajos de clientelismo político y la imposibilidad de echar la culpa de las políticas de austeridad a un sólo partido, explican en cierta medida por qué los partidos portugueses han sobrevivido (por ahora).

Artículo también en inglés en Europp - European Politics and Policy de la LSEEuropp

En estos momentos gobernar un país del sur de Europa no es precisamente un trabajo envidiable. Con la disminución de los ingresos fiscales, los altos déficits, el desempleo disparado y un endeudamiento que no para de crecer, cualquier gobierno debe estar preparado para hacer frente a un revés electoral. Las medidas de austeridad han generado un descontento popular que se expresa a través de protestas masivas, huelgas generales, y la ira general contra el poder. Y todo lo que los partidos en el gobierno pueden hacer es tratar de evitar o apaciguar la culpa por haber llevado a cabo medidas impopulares (recortes de gastos y aumentos de impuestos) que se dictan desde el exterior. Este es el caso de Grecia y Portugal, países que fueron rescatados en 2010 y 2011 respectivamente, y que están poniendo en práctica los programas de ajustes “acordados” con la Troika. Las medidas de austeridad en estos dos países, las más drásticas en Europa, han provocado la contracción en su economía. Sin embargo, las consecuencias políticas de dicha austeridad han sido muy distintas.

En Grecia los dos grandes partidos han implosionado. En las elecciones de 2009, Nueva Democracia y PASOK obtuvieron conjuntamente un 77% de los votos. En las elecciones de mayo de 2012, este porcentaje disminuyó hasta el 42%. La formación de centro-izquierda fue la más afectada, quedándose por debajo del 30% y perdiendo dos tercios de sus votos entre 2009 y 2012, mientras que la Nueva Democracia cayó hasta el 18%. Ante la imposibilidad de formar gobierno se volvieron a celebrar elecciones en junio de 2012. Nueva Democracia consiguió sumar once puntos hasta el 29%, pero el PASOK se mantuvo en un discreto 13%, perdiendo otros 8 diputados. Desde entonces el partido mayoritario de izquierda es Syriza.

En Portugal, en cambio, los partidos mayoritarios han resistido a la crisis. En 2009 el PSD de centro-derecha y el Partido Socialista obtuvieron un 65% del total de votos emitidos. Los socialistas formaron un gobierno de minoría que duró hasta abril de 2011, cuando el PSD se negó a apoyar su cuarto paquete de austeridad y provocó el rescate de la Troika. Tras las elecciones de junio de 2011 los socialistas perdieron pero aún así recibieron un 28% de los votos. El PSD obtuvo el 38% y formó una coalición de gobierno con el CDS-PP. PS y PSD sumaron un 66% del total de votos, es decir, aproximadamente el mismo porcentaje que antes de la crisis. Y los últimos sondeos apuntan que esta cifra no habría variado.

¿Por qué la austeridad ha debilitado a los grandes partidos griegos, especialmente el PASOK, mientras que los partidos portugueses han mantenido niveles similares de apoyo? Es cierto que la crisis está siendo mucho más dramática en Grecia pero esto no parece suficiente para explicar la magnitud de la caída. Existen dos aspectos particularmente importantes: el grado de clientelismo político y la claridad de la responsabilidad.

En primer lugar, los partidos griegos dependen en gran medida de las llamadas “pork-barrel politics” o políticas clientelares para obtener el apoyo de su electorado, por tanto su éxito electoral está vinculado al gasto público. Tanto el PASOK como Nueva Democracia recompensaban a sus partidarios con puestos de trabajo en el sector público, pensiones, y otros beneficios, como una forma de asegurar su apoyo y lealtad. Los análisis comparados indican que el clientelismo político en Grecia era el más extendido de Europa. El problema es que se trata de un sistema que dependía de la disponibilidad de fondos públicos y de los bajos costes de endeudamiento anteriores a la crisis.

Cuando estos costes subieron, a la vez que se implementaban las drásticas medidas de austeridad, los partidos griegos se quedaron sin nada que ofrecer a los votantes. Esto, sumado a que ambos partidos no eran muy distintos ideológicamente hablando, provocó que los votantes les abandonaran por otros partidos que prometían alternativas a las políticas de austeridad. Los partidos portugueses, en cambio, nunca han confiado en prácticas tan extendidas de clientelismo político. Además, una década de lento crecimiento económico y al aumento del déficit después del año 2000, se ocuparon de descartar esta estrategia definitivamente. La austeridad llegó mucho antes que la crisis. Esto puede haber provocado que los partidos portugueses sean más resistentes, en parte porque los votantes sabían que no podían esperar mucho de ellos.

En segundo lugar, sabemos que los “costes” electorales de la austeridad dependen en gran medida de la capacidad para identificar sus responsables. En el caso griego, el PASOK fue el objetivo obvio, ya que gobernaba en solitario en el momento del rescate y no podía compartir la responsabilidad con otros partidos. Tenían mayoría en el Parlamento, y Nueva Democracia se ocupó de culparlos constantemente por las medidas de austeridad. En cambio en Portugal el partido socialista de José Socrates encabezaba un gobierno en minoría que dependía del PSD para implementar las políticas de austeridad. Los recortes de gastos se negociaron efectivamente con el PSD, con lo que es más difícil atribuir la responsabilidad. Además, hay que tener en cuenta que los portugueses tienden a abstenerse en lugar de votar a partidos de protesta, lo cuál también nos ayuda a entender por qué los partidos mayoritarios han sobrevivido.

Después de la crisis política que casi provocó la caída del gobierno actual, el presidente portugués Cavaco Silva ha pedido volver a formar una coalición de “salvación nacional” con los dos grandes partidos. De alguna forma esto es lo que acabaron haciendo Grecia o Italia mediante la formación de gobiernos tecnocráticos o a partir de grandes coaliciones reuniendo todos los partidos. Al final el objetivo es crear un pacto político en el que los participantes se comprometen a evitar culparse entre ellos con el fin de minimizar los costes electorales. Quizás sea una estrategia que no dure mucho tiempo, pero ahora mismo es la única que han encontrado los partidos para sobrevivir a la situación actual.