El pasado seis de septiembre la Casa Blanca publicaba la Declaración conjunta sobre la crisis Siria, acordada en San Petesburgo por once Estados a los que posteriormente se han sumado otros. En ella, se condena enérgicamente las violaciones de derechos humanos y el uso de armas químicas y, tras recordar su apoyo al Consejo de Seguridad, se advierte que la comunidad internacional no puede permitirse que la parálisis de este órgano impida la respuesta a las atrocidades en Siria. Entre los firmantes de la Declaración aparecía el Gobierno español, lo que generó dudas sobre una eventual participación de nuestro país en las operaciones militares. Con posterioridad, el Ministro de Asuntos Exteriores lo ha aclarado en el Senado: España no puede participar en la operación, lo prohíbe la Ley Orgánica de la Defensa Nacional. Esta contundente respuesta merece, sin embargo, algún comentario, a pesar de que a día de hoy la solución a la crisis, afortunadamente, sea diplomática.

La mayoría de las Constituciones modernas han optado por considerar la guerra como una de las decisiones más graves que se pueden adoptar, entendiendo que un solo poder del Estado no debería tener la capacidad de ordenarla y dividiendo semejante resolución entre diferentes órganos constitucionales cuyas voluntades deben concurrir al proceso decisorio. En la Constitución española se ha conferido al Gobierno la dirección de la política exterior, a las Cortes Generales el control de la acción del Gobierno y al Rey la declaración formal de guerra, una vez autorizado por las Cortes; más recientemente, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional ha sometido la mayor parte de las misiones de las Fuerzas Armadas en el exterior a la autorización del Congreso. Esta distribución de competencias es un tanto diferente en el caso de los grandes promotores de la intervención, Francia y Estados Unidos. En ambos supuestos los poderes de los Presidentes son más amplios y podrían ordenar la acción militar unilateralmente, al menos durante 60 días en Estados Unidos y 90 en Francia, tras los cuales deberían recabar autorización del legislativo; no obstante, la práctica parlamentaria ha implicado que el Ejecutivo voluntariamente obtenga el respaldo o la aprobación de las Cámaras para sustentar democráticamente su decisión y garantizarse apoyos políticos en el plano interno.

La Ley Orgánica de la Defensa Nacional ha contribuido a solucionar los problemas planteados por la evolución de los usos de la fuerza en el plano internacional y nacional. Tradicionalmente, el poder exterior se consideró un atributo propio del ejecutivo, en el que el Estado actuaba libre de las constricciones jurídicas que el estado de derecho le imponía en el plano interno. Además, la guerra era un medio legítimo de hacer política internacional, pero, al prohibirla la Carta de las Naciones Unidas, el número de guerras ha descendido en los países democráticos, cuya participación, generalmente, en los conflictos internacionales se ha realizado a menor intensidad. En este contexto, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional ha regulado los usos de la fuerza actuales que, no alcanzando el carácter de guerra, sin embargo tienen la suficiente relevancia política como para que los órganos legislativos hayan buscado someterlos al control democrático. Así ha aparecido, no sin dificultad, el artículo 17 de la Ley, que somete las operaciones de las fuerzas armadas en el exterior a la autorización del Congreso, exigiendo además ciertas condiciones en su artículo 19.

Es respecto de estos requisitos que el Ministro de Asuntos Exteriores ha recordado que la Ley “circunscribe la participación militar de España en el extranjero a que lo autorice el Gobierno del país o a que se dé un mandato de Naciones Unidas, de la OTAN o de la Unión Europea, supuestos que no se producen en este caso”. El Ministro se ha centrado sólo en algunas de las condiciones previstas en la Ley, omitiendo otras. En efecto, la Ley exige que la operación tenga fines humanitarios, defensivos o de mantenimiento o restablecimiento de la paz; al respecto, aunque ha habido quien considera que hay un deber moral y humanitario de proteger a las víctimas del conflicto mediante una operación militar, la experiencia de Kosovo y, en cierta medida, Irak y Afganistán, demuestra que las operaciones de represalia armada, efectuadas a gran altitud o distancia, no suelen ser especialmente precisas, arrojando un saldo muy negativo de víctimas civiles, es decir, incurren en la contradicción de proteger a las víctimas incrementando su número. También exige el artículo 19 que las operaciones respeten los principios de las Naciones Unidas y los tratados de los que España es parte, lo que no se daría, pues el orden de Naciones Unidas fija como uno de sus principios estructurales la prohibición del uso de la fuerza, justo el que la intervención vulneraría si no contara con el aval del Consejo de Seguridad; aunque tal vez este requisito tenga otra interpretación posible, como veremos.

Si nos centramos ahora en la condición a la que se refiere el Ministro, la autorización del Consejo de Seguridad, de la OTAN o la UE, ciertamente se invoca lo establecido en la Ley, lo que ocurre es que la Ley se redactó con una oscuridad calculada que hace parecer que las tres organizaciones están en pie de igualdad. La ambigüedad de la Ley pretende equiparar estas organizaciones y hacerse eco del Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN de 1999, que sirvió para dar carta de naturaleza a las operaciones fuera de zona y al uso de la fuerza al margen de Naciones Unidas. Sin embargo, los efectos de la Ley, cuyo artículo 19 se pactó por los Grupos parlamentarios que habían respaldado la acción militar en Kosovo, se quedan en juegos retóricos, dado que no se ajusta a la Carta de Naciones Unidas, puesto que la autorización del uso de la fuerza es un monopolio del Consejo de Seguridad, no siendo posible equiparar a OTAN y UE con la ONU.

En efecto, en la elaboración de la Carta de San Francisco este punto había quedado muy claro, las Naciones Unidas debían ser una organización efectiva que evitara los males que hicieron fracasar a la Sociedad de Naciones, para ello debía darse una condición básica: ningún Estado podía utilizar la guerra como instrumento político, como corolario, la Carta impondría a los Estados la obligación de arreglar sus controversias por medios pacíficos y, cuando por sí mismos no pudieran hacerlo, el Consejo de Seguridad se convertía en el garante de que la crisis no escalaría a los niveles de las dos guerras mundiales previas, ¿cómo? Con los poderes de los Capítulos VI y VII, siendo el único agente de la comunidad internacional legitimado para utilizar la fuerza con un único fin: preservar la paz y seguridad internacionales. Pero la Carta fue más allá, por petición de la URSS se incluyó el derecho de veto para impedir que un Consejo de Seguridad dominado por Estados capitalistas convirtiera la Organización en un instrumento para imponer la voluntad de éstos. Sólo cuando hay acuerdo de los cinco grandes puede el Consejo ordenar el uso de la fuerza. Este rasgo, aunque a veces exasperante e injusto, tiene la virtud de impedir que la ONU se convierta en un directorio de pocos sobre todos y, en ocasiones como en Siria, ha potenciado las salidas negociadas a las crisis internacionales. No obstante, en la actualidad no tiene sentido que se mantenga este sistema en los términos pactados en 1945 y que los propios Estados miembros de Naciones Unidas acordaron revisar: derecho de veto sí, pero diferente.

Volviendo al artículo 19.c), éste parece impedir la participación en una operación en la que se vulnere la competencia exclusiva del Consejo de Seguridad, pues exige que se respeten los principios de las Naciones Unidas, pero esta interpretación unívoca se pone en duda si atendemos de nuevo a la práctica parlamentaria. La intervención en Kosovo se justificó sobre la base de los principios de Naciones Unidas: invocando los principios se aparcó la norma concreta que recoge la competencia exclusiva del Consejo de Seguridad para autorizar el uso de la fuerza. Por esta razón, el artículo 19.c) puede utilizarse de manera ambivalente, una lectura conforme con el Derecho internacional debería dejar claro que no pueden autorizarse estas operaciones sin Naciones Unidas; una lectura que rescatara la excepción de Kosovo podría utilizar esta referencia a los principios de la Carta para excluir su tenor literal y justificar una violación del Derecho internacional.

Por tanto, la respuesta del Ministro debe matizarse: España no puede participar en una intervención mientras no lo autorice el Consejo de Seguridad, porque lo prohíben la Ley Orgánica de la Defensa Nacional y el Derecho internacional. Con todo, es tranquilizador que el ministro asuma que España no podría intervenir en la primera ocasión en que se ha planteado este tipo de operación ilegal tras la entrada en vigor de la Ley. También lo es que en el momento presente el arsenal químico de Siria vaya a ser desmantelado, esperemos, como primer paso hacia una solución diplomática, pacífica y justa.

La complejidad del proceso de integración y los problemas propios del sistema de partidos español, plantean dificultades para compaginar dos sistemas de toma de decisiones tan diversos

Las Cortes Generales participan en la toma de decisiones en la Unión Europea mediante tres mecanismos fundamentales. El primero de ellos afecta al proceso legislativo dentro de la Unión, por una parte, recibiendo información de las iniciativas legislativas de las Instituciones de la Unión y pudiendo pronunciarse sobre ellas y, por otra, a través del control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El segundo de los mecanismos hace referencia a las decisiones políticas que se toman en los Consejos Europeos y la influencia de las Cortes en el Gobierno. Finalmente, las Cortes Generales intervienen en la negociación de los tratados de reforma de la Unión.

Las Cámaras reciben de las Instituciones de la Unión cualquier iniciativa legislativa que se presente, lo que permite que puedan pronunciarse al respecto y hacer llegar su posición al Gobierno de cara a la negociación, lo que se complementa con las previsiones de la Ley 8/94, reguladora de la Comisión Mixta Congreso/Senado para la Unión Europea, de que el Ejecutivo haga llegar a las Cortes un dosier con su posición y de que éstas puedan solicitar más información. En la práctica las Cortes no han hecho apenas uso de este poder, si bien es cierto que ante reformas legislativas de gran repercusión para España o de gran calado para la Unión han creado ponencias o subcomisiones encargadas de estudiar, por ejemplo, la reforma de la Política Agrícola Común o la adaptación al euro, cuyos trabajos han servido para orientar al Gobierno en las negociaciones, añadiendo un plus de debate democrático a dichas reformas. En cualquier caso, el número de iniciativas legislativas en la Unión es demasiado alto como para que las Cortes puedan pronunciarse sobre cada una de ellas, lo que se exacerba debido al componente técnico de parte de las mismas y la extrañeza que aún produce en las Cortes Generales la terminología propia de Bruselas, así como la complejidad del procedimiento legislativo o de la elección y articulación de la base jurídica y su ejercicio.

En el caso del control de subsidiariedad y proporcionalidad, las Cortes no ejercen aquí una función política en sentido estricto, sino que por razón del Tratado de Lisboa deben realizar un examen en gran medida técnico sobre el cumplimiento de estos principios, básicamente, sobre si la actuación de la Unión es la idónea a la vista del tipo de norma elegido y si está tomada al nivel adecuado o deben actuar los Estados miembros. Los integrantes de la Comisión mixta para la UE, órgano de las Cortes Generales encargado de emitir los dictámenes propios de este mecanismo, son transmutados en operadores jurídicos cuyo cometido es realizar un examen fundamentalmente técnico en que el debate político es residual. Además, no todas las propuestas son estudiadas por la Comisión, sino que es su Mesa la que hace una primera criba basada en un índice de materias de interés, lo que reduce en gran medida el alcance de este mecanismo que ofrece la posibilidad de paralizar u obligar al replanteamiento de la iniciativa a nivel de la Unión bajo ciertas condiciones.

Por lo que respecta a los Consejos Europeos, hasta la última reforma de la Comisión mixta para la UE, llevada a cabo por la Ley 38/2010, se seguían mediante una comparecencia previa ante la Comisión Mixta para la UE y otra posterior, del Presidente del Gobierno, ante el Pleno del Congreso. La reciente reforma de la Ley ha facilitado que la comparecencia previa haya ido desapareciendo con lo que se pierde ese primer debate en el que, antes de la toma de decisiones, las Cortes transmitían su posición. Respecto a la comparecencia posterior, el Presidente del Gobierno acude al Congreso sólo para exponer los Consejos de diciembre y junio desde la IX Legislatura, ya que todos los demás celebrados entre esas fechas se han borrado de la agenda de comparecencias, lo que ha sido recibido con una pasividad política inexplicable. Así pues, la posición del Gobierno no es debatida con carácter previo, momento crucial en que debería garantizarse la audiencia de las Cortes, sino meramente expuesta a posteriori, cuando ya sólo cabe la censura política.

La participación de las Cortes en la reforma de los tratados se ha realizado mediante la creación de Subcomisiones o Ponencias que han dirigido recomendaciones al Gobierno y seguido las negociaciones. El principal problema de este tipo de actuación es su carácter esporádico y coyuntural, además de las dificultades que se plantean a la hora de hacer llegar a tiempo la posición de las Cortes al Gobierno, dado que, salvo en el supuesto de la Convención, los Parlamentos nacionales no han participado en la negociación y reciben la información de los Ejecutivos.

Este panorama pone de manifiesto diversos problemas. Los primeros tienen que ver con la complejidad del proceso de integración y las dificultades que plantea compaginar dos sistemas de toma de decisiones tan diversos como el de las Instituciones de la Unión y las Cortes Generales. El segundo tipo de problemas tiene que ver con los mecanismos previstos en la legislación española, aunque es sin lugar a dudas el menor, pues con un mínimo de voluntad política desaparecería y con meros retoques en la Ley 8/94 se podría lograr una mayor debate, al menos de los Consejos Europeos. Finalmente están los problemas propios del sistema de partidos y mayorías parlamentarias, algo enraizado en la cultura política española, en la que se ha llegado a un punto en el que parece ser el Gobierno el que controla a las Cámaras a través de su mayoría parlamentaria y que, lejos de generar estabilidad en el país, le está dotando de un conformismo político cuestionable; la mayoría no debe actuar extinguiendo los debates sobre la base de la segura victoria a la hora de las votaciones, sino engrandecerse a través de ellos, porque en la discusión encuentra su legitimación y también mejora la representatividad de las futuras decisiones a nivel de la Unión Europea, que después afectarán a todos los españoles.