En los envejecidos Estados europeos, especialmente en aquellos que tienen o tuvieron un Estado de bienestar desarrollado, hay un conflicto distributivo intergeneracional. Conflicto que se hace especialmente visible desde 2008 y que se manifiesta principalmente en estos dos aspectos, mercado de trabajo y gasto social.

En primer lugar, es un conflicto que afecta el mercado de trabajo, donde la división insider-outsider se ha visto muy acentuada y donde las tasas de paro juvenil se han disparado alarmantemente; evidenciando la vulnerabilidad de este colectivo ante ciclos económicos adversos. Según Eurostat, en la UE-28 los jóvenes desempleados entre 20 y 29 años, colectivo casi netamente outsider, en 2007 eran 5.1 millones (10.9%) y en 2013, 7.9 millones (17.6%). En España, en 2007 eran 572.700 (11.4%) jóvenes desempleados mientras que en 2013 fueron 1.536.300 (40.6%). La diferencia de más de 20 puntos en la tasa de paro juvenil entre la media de los Estados miembro y España, Croacia, Grecia o Italia marca una clara brecha entre cómo ha afectado el periodo de crisis sobre los jóvenes en el norte y el sur de la Unión.

En segundo lugar, es un conflicto que también se expresa en el desigual reparto del gasto social entre generaciones. El gasto orientado a tercera edad (pensiones, cuidado social…) es sustancial y desproporcionadamente mayor que el gasto orientado a la juventud (educación, políticas activas de empleo, ayudas a familias…). Diez países de los 28 analizados gastan cinco veces más en un ciudadano anciano que en uno joven, con datos de la OCDE usando como indicador el Índice de Justicia Intergeneracional (IJI).

En conclusión, los jóvenes somos los perdedores del reparto de recursos y del gasto social en la Unión Europea; y esta situación en un contexto de oportunidades limitadas (tasas de desempleo juvenil sin precedentes, sobretodo en el sur) tiene un impacto directo sobre lamovilidad social. La misma concepción de progreso está en cuestión.

Así las cosas, una de las pocas propuestas centrada en la juventud, en conjunción con la actual situación económica y social, ha sido el lanzamiento de la Youth Guarantee (Garantía Juvenil). Tras meses de presión por parte de organizaciones juveniles y sociedad civil, y posicionamientos del Consejo y de la Comisión Europea, en abril de 2013 el Consejo de la Unión Europea emitió una Recomendación para el establecimiento de la Garantía Juvenil; para hacer real el derecho de los jóvenes a un empleo digno y de calidad así como para prevenirel riesgo de exclusión social. Aunque una recomendación del Consejo no es vinculante, su peso político es estratégico en un momento en el que, como muestra el gráfico, los efectos de la crisis han recaído con tanta vehemencia sobre la juventud del sur de Europa.

En este contexto, deviene clave el compromiso firme de garantizar que todos los jóvenes menores de 25 años que pierdan su trabajo o no lo encuentren al acabar sus estudios formales (es decir, que ni estudien ni trabajen) reciban una oferta laboral de calidad, de educación continuada, unas prácticas o formación en un margen de 4 meses. Siguiendo el modelo ya existente en Dinamarca, Suecia y Finlandia, la Garantía Juvenil pretende dar respuesta al desempleo de larga duración entre los jóvenes mediante la coordinación de los servicios públicos de empleo (PES por sus siglas en Inglés), los proveedores de educación y de formación profesional. En particular, y como el Youth Forum Jeunesse (YFJ) destaca, el paro de larga duración ha crecido un 3,7% entre la población joven desde 2008, mientras que para la población adulta este incremento ha sido sólo del 1,8%. Pero la Garantía Juvenil no pretende ser una medida que posibilite enmascarar datos de paro juvenil mediante la colocación de los jóvenes en empleos o prácticas precarias; antes al contrario, el modelo escandinavo contempla que los PES diseñen planes de desarrollo personalizados para cada persona que se acoja a la garantía juvenil, que permitan emparejar el empleo o prácticas ofrecidas a sus necesidades, habilidades, nivel y campo de estudios y experiencia profesional.

Sin embargo, a grandes oportunidades, grandes frustraciones. Como ya ha señalado el YFJ, los fondos destinados a la Garantía Juvenil son insuficientes. La Organización Mundial del Trabajo (ILO por sus siglas en Inglés) estimó en 2012 que la puesta en marcha de este sistema necesitaría de 16.600 milloes de €, y 4.300 millones adicionales para la contratación de personal en los PES para su correcta implementación. En total, 21.000 millones, que como el YFJ señala, supondría el 0,5% del presupuesto de la Eurozona. Por el momento, en el marco de financiamiento multi-anual de la UE para 2014-2020, los Estados miembro decidieron destinar 6.000 millones bajo la llamada ‘Iniciativa para el Empleo Juvenil’ (Youth Employment Initiative, YEI) para el 2014-2016; financiación, que bajo las estimaciones de la ILO, ¡es visiblemente insuficiente!

Del mismo modo, el diseño original contempla que las organizaciones juveniles jueguen un papel central en las fases de diseño así como en la implantación de la garantía juvenil en los Estados miembro. Se decidió también que los Estados miembro con regiones con tasas de desempleo juvenil superiores al 25%, como es el caso de España, tuvieran que enviar a la UE sendos planes de implementación de la Garantía Juvenil antes de que acabara el año 2013. En este marco, el Consejo de la Juventud de España (CJE), en el marco del YFJ, ha denunciado la casi inexistente consulta a actores de la sociedad civil y juventud organizada sobre cómo y cuándo se van a ejecutar los fondos de la YEI, aunque España haya sido su mayor receptor con 881,44 millones de €.

La falta de interlocución con la juventud organizada, en conjunción con las medidas hasta ahora impulsadas por el gobierno español para combatir el desempleo juvenil, pueden limitar el reclamado enfoque basado en los derechos, y en definitiva, la capacidad de creación de empleo y formación de calidad para su trayectoria personal y profesional. El riesgo de brecha entre la juventud europea es ya evidente y no desplegar en condiciones la Garantía Juvenil es un acto de irresponsabilidad política de tal magnitud que sus consecuencias escapan del horizonte vital de los actuales mandatarios del Viejo Continente. Quizá por ello no son conscientes y quizá por ello su irresponsabilidad es aún mayor. Los jóvenes del sur de Europa no nos podemos permitir esperar más.

Desde mediados del siglo pasado hasta hoy, las conjunciones críticas alcanzadas en Europa tras conflictos políticos de gran calado han supuesto el pistoletazo de salida hacia una mayor integración política y económica. Taimar el poder de Alemania, y en concreto su potencial como hegemón político y económico, ha sido el principal motor del proyecto europeo desde la creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero en 1951.

Las condiciones de la actual encrucijada europea son distintas, y sus consecuencias para el encaje de Alemania en Europa sin precedentes. La crisis de la eurozona ha venido acompañada de un cambio de liderazgo dentro de la UE, la ampliación del club europeo y la erosión del poder económico francés. No parece probable, pues, que el actual punto de inflexión vaya a acarrear ni un mayor espíritu integracionista ni una mayor cooperación franco-alemana. En un contexto en que Alemania parece estar imponiendo el diktat de la austeridad, en una Europa dividida entre países rescatados y países acreedores, hay quienes se interrogan acerca de la emergencia de un poder hegemónico, no sólo económica, sino también políticamente; capaz de marcar el rumbo y tempos del proyecto europeo. En estas circunstancias, tal y como plantean Simon Bulmer y William E. Paterson en su artículo Germany as the EU's reluctant hegemon? (2013), cabe cuestionarse: ¿es la tesis de la hegemonía alemana sostenible desde el punto de vista de la teoría de las Relaciones Internacionales?

La verdadera cara de la estabilidad europea: el tándem franco-alemán

En el campo de las Relaciones Internacionales, la Teoría de la Estabilidad Hegemónica (TEH) no sólo ha prestado atención a los recursos materiales que apuntalan la autoridad de los países, sino que de manera más importante el rol de los mismos como proveedores de bienes públicos. Durante crisis económicas y financieras, se espera de un poder hegemónico que vele por el sustento de una moneda estable, la coordinación de políticas macro-económicas o la concesión de préstamos con fines contra-cíclicos. Más allá, su posición debe ser percibida como legítima tanto por otros Estados (legitimidad externa) como domésticamente (legitimidad interna). Así, dichas estructuras de poder suelen venir acompañadas por la institucionalización del discurso defendido por el hegemón en los foros internacionales, y permiten el desarrollo de regímenes internacionales estables y de consecuencias predecibles.

Así, la TEH fue especialmente popular en el análisis de períodos históricos en que un sólo Estado ofrecía estabilidad a nivel global, como lo son la Bretaña de 1815-1914 o los Estados Unidos de 1945-1970. En este contexto, tratar de analizar la Alemania posterior a la reunificación mediante las lentes de la TEH resulta discutible, ya que como Bulmer y Paterson remarcan, “el proyecto de integración europea puede ser visto, precisamente, como un intento de cooperación no hegemónico”. Alemania y Francia han ejercido, de manera compartida, el liderazgo necesario para el avance del proyecto de integración europea desde el fin de la Guerra Fría. Ambas han ofrecido una estabilidad mayor que en el caso de un proyecto meramente inter-gubernamental; y en los campos donde el consenso ha sido posible –las llamadas “competencias comunitarias” donde los Estados han cedido su soberanía al ente supranacional-, los dos Estados han sido capaces de proporcionar bienes públicos internacionales para el ámbito geográfico de la UE.

Y llegó la crisis: de vacíos de poder y hegemones contestados

La ampliación del club europeo a 28, la emergencia de una Europa de ‘dos velocidades’ y la comunitarización de nuevas competencias han puesto bajo considerable presión la entente franco-alemana. Sin embargo, ha sido la crisis financiera de la zona euro la que ha puesto de relieve de la manera más explícita posible sus limitaciones. En el marco de la agenda europea, la crisis de la deuda soberana ha puesto en primera línea de conflicto los intereses de países deudores frente a los de los acreedores. Dado su interés común en restringir la ayuda e imponer rígidas cláusulas de condicionalidad, los aliados naturales de Alemania en Europa son ahora Austria, Finlandia y los Países Bajos, y no la Francia de Hollande. Más allá, los ágiles tempos que marcan los mercados financieros a la agenda pública, junto con la actual asimetría de la relación franco-alemana –marcada por el desgaste de la economía francesa-, dificultan enormemente el acercamiento de posiciones entre Francia y Alemania.

Ante la aparente desactivación del proyecto de cooperación no hegemónico, muchos nos preguntamos cuál es la naturaleza del renovado liderazgo alemán. Se han tendido a subrayar los recientes datos macro germanos para señalar al país como hegemón económico; pero más allá de los recursos meramente materiales, Alemania también ha devenido proveedor de bienes públicos internacionales, siendo principal contribuyente a los fondos de rescate europeos. Y es que estos acontecimientos han venido acompañados por la incorporación del discurso alemán de la austeridad en las instituciones europeas. Así, cabe recordar que el Pacto Fiscal de 2012 supone la institucionalización a nivel europeo de una norma ya existente en la legislación interna germana. Del mismo modo, la capacidad de influencia germana en el discurso comunitario ha frenado la adopción de soluciones basadas en la comunitarización de la deuda, como en su momento fueron las propuestas de emisión de Euro-bonos o la creación de una Transfer Union.

Sin embargo, Bulmer y Paterson ofrecen convincentes argumentos para rebatir una tesis, la de la incontestada hegemonía alemana, que tiene poco de empírico y mucho de mediático. En primer lugar, su preeminencia se restringe a lo (macro)económico, y en particular a lo fiscal. Dada la falta de una clara competencia comunitaria en este ámbito, Alemania se ha limitado a cubrir el vacío de poder existente, aunque incluso en este terreno el discurso alemán no siempre ha sido el dominante. Así lo demuestra el hecho que el Banco Central Europeo (BCE), tutelado por Mario Draghi, lanzara un programa de compra masiva de deuda pública en el mercado secundario en 2012 (las llamadas Compras Monetarias Directas, OMT por sus siglas en inglés), política claramente opuesta a las líneas de actuación del Bundesbank y el gobierno federal.

Mientras tanto, el perfil del gobierno alemán en asuntos de corte exclusivamente político-militar ha sido bajo, como reflejó su relativa indecisión acerca de una posible intervención en Libia. La actual élite política alemana, a diferencia de pasadas generaciones, insiste en los objetivos económicos y financieros de la UE, más que en la integración política como meta en sí misma. El cambio de discurso de las élites federales, junto con los cálculos electorales de los partidos en sintonía con la opinión pública alemana, supone una barrera doméstica insalvable. En definitiva, el supuesto hegemón se muestra reacio a coger las riendas del proyecto de integración europea.

Y es que no sólo estamos ante un supuesto ‘hegemón’ reluctante, sino también contestado políticamente. Históricamente, cuando Alemania ha tratado de encabezar el proyecto europeo, ha encontrado fuertes obstáculos de legitimidad internacional. Sólo así, remarcan Bulmer y Paterson, se puede explicar “el acto reflejo de evitar el liderazgo político en solitario a lo largo de estos años, cuya máxima expresión es el histórico tándem franco-alemán”. Y es que recientemente, los más visibles atisbos de una preeminencia alemana, encarnados en la adopción de políticas europeas de austeridad, han despertado una amplia oposición político-social entre los países del Sur de Europa. Puesto que toda decisión en lo relativo a la crisis de la eurozona necesita de consensos amplios, la geometría de apoyos existente en el seno del Consejo Europeo (CE) hace improbable la imposición unilateral de las propuestas alemanas, como cabría esperar de un hegemón.

En conclusión, Bulmer y Paterson contribuyen a desactivar el mediático, alarmista discurso acerca de la emergencia de un poder hegemónico incontestado. Sin duda alguna, el vacío de poder dejado por la histórica alianza franco-alemana y la lógica de economías deudoras y acreedoras ha tenido un papel clave en el re-alineamiento surgido a raíz de la crisis de la eurozona. Sin embargo, cualificar el reequilibrio de las estructuras europeas de poder como hegemónico limita nuestra capacidad de percibir los múltiples puntos de resistencia al mismo, existentes tanto en las economías del Sur como en la misma Alemania. Nos encontramos, en definitiva, ante un hegemón reluctante, un hegemón que ha pasado a primera línea de la política europea por omisión y no por acción. Así, se nos deja a las puertas de una pregunta que todavía sigue sin respuesta, a saber, qué curso político seguirá la UE en los próximos años ante la relativa inacción de una Alemania reluctante y contestada políticamente.