Las elecciones al Parlamento Europeo han vuelto a colocar a esta institución y, en general, a todas las de la Unión Europea (UE), en posiciones preeminentes de los medios de comunicación. Sin embargo, esto no supone automáticamente que entendamos bien –ni que se nos intente explicar- qué son esas instituciones y cómo funcionan. De hecho, con mejor o peor intención, se nos hacen llegar mensajes que no se corresponden del todo con la realidad. Entre estos, quiero destacar dos que usaré como hilo conductor de este texto. Así, se nos hace ver que, en estas próximas elecciones “europeas”, vamos a elegir al legislador de la UE, a lo que se añade que también nos permitirán elegir al futuro Presidente de la Comisión Europea.

A fin de refutar la primera afirmación, será conveniente explicar, aunque sea de manera simplificada, el procedimiento de adopción de “leyes” (reglamentos, directivas o decisiones) en la UE, ya que podemos avanzar que el Parlamento Europeo no puede hacer leyes por sí solo.

En el momento actual, el proceso normativo de la UE se lleva a cabo normalmente mediante el llamado “procedimiento legislativo ordinario” o procedimiento de codecisión (art. 294 del Tratado de Funcionamiento de la UE). En el mismo, la Comisión Europea es la encargada de formular una propuesta de norma, normalmente tras proceder a consultar a los potenciales afectados y recibir las sugerencias de los grupos de presión –que actúan en cada fase del procedimiento-. En algunos casos excepcionales, la propuesta puede o debe venir de otros actores (una cuarta parte de los Estados miembros o el Banco Central Europeo, por ejemplo). Por otro lado, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo como al menos 1 millón de ciudadanos de la UE que provengan de al menos 7 países miembros puede sugerir a la Comisión que ésta formule una propuesta, pero estas sugerencias no son vinculantes.

Para que esa propuesta se transforme en “ley”, hace falta que se pongan de acuerdo sobre un mismo texto el Parlamento Europeo y el Consejo. Esto se produciría como resultado de un proceso en fases (lecturas) en las que cada una de esas instituciones propone enmiendas a la propuesta de la Comisión. Sólo cuando ambas instituciones se pongan de acuerdo sobre un mismo texto, se adoptará la norma en cuestión.

Para que el Parlamento de su consentimiento, en principio, se requiere que la mayoría de los votos emitidos sean favorables. Por su parte, en el Consejo de Ministros, en principio, será necesaria una mayoría cualificada. Por lo tanto, este sistema ordinario de legislación funciona de manera bastante parecida a un parlamento bicameral, en el que las dos cámaras tuviesen el mismo peso y fuesen imprescindibles para aprobar las leyes.

Con un procedimiento ligeramente diferente pero análogo en la sustancia se aprueba también, por el Parlamento Europeo y el Consejo, el presupuesto anual de la UE. Además, hay casos en los que quien decide es el Consejo y el Parlamento sólo puede dar su opinión o aprobar o rechazar el texto íntegro, sin proponer enmiendas.

En la práctica más reciente ha alcanzado un alto protagonismo un mecanismo alegal que trastoca un tanto el proceso descrito. Se trata del llamado “triálogo”, es decir, un diálogo informal, no previsto por los Tratados, entre delegados de la Comisión, del Parlamento y del Consejo para negociar, de manera discreta –quizás deberíamos decir opaca-, el texto de las normas a adoptar. Si se alcanza un acuerdo mediante este mecanismo, que se desarrolla inmediatamente después de que la Comisión formule su propuesta, realmente no hay debate parlamentario en la eurocámara, lo que supone un riesgo para la transparencia y en consecuencia para el grado de democracia del sistema.

La segunda afirmación que se desliza a veces en el discurso electoral de estos días es, como queda dicho, que con estas elecciones vamos a elegir al Presidente de la Comisión Europea. Lo cierto es que esto no es (del todo) así.

Por primera vez, cada gran familia política en el Parlamento Europeo ha avanzado quién sería su candidato a esa presidencia de la Comisión. Sin embargo, los Tratados sólo dicen que el Consejo Europeo (es decir, básicamente los Jefes de gobierno de cada país, salvo en el caso de Francia, que estará representada por el Presidente de la República), “(t)eniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas”, propondrá a un candidato a Presidente de la Comisión, el cual deberá ser aprobado por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros. Podríamos pensar que será propuesto como candidato a presidente de la Comisión el líder del grupo político que obtenga la mayoría en las elecciones próximas. No obstante, es importante destacar que el grupo político en el Parlamento Europeo que históricamente más peso ha tenido en la eurocámara ni siquiera alcanzó el 39% del total de escaños. Por lo tanto, no cabe descartar las coaliciones que conduzcan a que sea Presidente de la Comisión un candidato que no provenga del grupo mayoritario.

Como puede comprobarse una vez más, casi todo lo que tiene que ver con la UE es sustancialmente más complejo de lo que parece. Y las implicaciones siempre son profundas.