Aunque la discusión central en materia tributaria no suele girar en torno a la imposición indirecta, algún programa electoral sí parece proponer una revisión del IVA . La discusión empezó por establecer un tipo único, pero recientemente ha basculado a cambiar el IVA de tres a dos tipos. En ambos casos, creando un subsidio de compensación para las rentas bajas. Veamos cómo con esta última solución, se corre el riesgo de no conseguir ninguna de las ventajas de generalizar el IVA, manteniendo casi todos los defectos del sistema actual, y poniendo en peligro la recaudación.

Empecemos:

1)  el IVA es un impuesto regresivo, esto es, calculado sobre los ingresos de cada individuo, paga más IVA en proporción a su ingreso el pobre, por la sencilla razón de que  el rico solo consume una parte pequeña de su ingreso, mientras que los pobres no ahorran.

2) Para solucionar la regresividad del IVA, se han aportado varias soluciones, tanto teóricas (es decir, no aplicadas hasta hoy) como prácticas. La solución práctica más frecuente se basa en exonerar de IVA o gravar a tipos más bajos aquellos bienes y servicios que los pobres consumen más: la canasta básica (alimentos básicos, transporte público, etc.).

La propuesta de un IVA a tipo único, con una renta o subsidio de compensación para los más humildes no es nueva y trata de ser una solución alternativa al problema de la regresividad del impuesto. Se sustenta en una sencilla idea: los ricos consumen menos en términos relativos que los pobres, pero consumen más en términos absolutos, incluso de los productos básicos o exonerados. Es decir que las exoneraciones (el Impuesto dejado de ingresar) sobre productos básicos benefician más a los ricos.

En concreto, para España (en 2010) el dato  más relevante es este: del consumo sometido al tipo del 10%, la decila más pobre aporta el 6% de la recaudación por IVA, mientras que la más rica aporta el 15%, o sea más del doble. O de otro modo dicho, si gravamos al tipo general los productos que ahora están sometidos al tipo reducido del 10%, recaudaremos mucho más de los ricos que de los pobres por esta subida.

No hemos mencionado los productos sometidos al tipo del 4% por dos motivos, de un lado porque su poder recaudatorio es muy pequeño (en torno al 4% de la recaudación total por IVA), y de otro porque lo que se recauda de los ricos de estos productos no es sustancialmente mayor a lo que se recauda de los pobres: 11,35% frente 8,36%), de modo que el paso a un tipo general no generará mucha mayor recaudación absoluta de los ricos. Sin embargo, toda propuesta de generalización del IVA que quiera aprovechar sus ventajas, debe pasar a un sistema de un solo tipo (y con las mínimas exenciones posibles - que en Europa es tanto decir como las que estrictamente se deriven de las Directivas comunitarias-) .  

3) Ahora bien, la propuesta de un IVA generalizado  reconoce que la factura fiscal de los pobres sube al gravar los productos básicos al tipo general, y por eso incorpora una renta o subsidio de compensación para ellos. Dado que, en la práctica, no hay ningún país que haya aplicado este sistema- llamado el “IVA personalizado”- hasta sus últimas consecuencias, debemos acudir a simulaciones (Dinamarca, Chile, Nueva Zelanda o Indonesia tienen un IVA a tipo único, pero siempre se admiten algunas exenciones, no solo por motivos políticos, sino técnicos y no distribuyen un subsidio compensatorio).

Las simulaciones demuestran  que, si el nivel de pobres no es demasiado elevado (caso español),  la compensación por subsidio es muy inferior a la mayor recaudación por eliminar los beneficios fiscales. De nuevo para España, simulando un tipo único del 18%, la recaudación obtenida del 10% de gente más rica sobre los bienes y servicios que hoy están gravados a tipos reducidos sería suficiente para compensar al 20% más pobre por toda su pérdida y todavía sobraría un importante excedente.  

Sigamos:

Sin embargo, una cosa es generalizar el IVA de verdad, en la forma explicada, y otra bien diferente establecer dos tramos de IVA.

La lectura: mientras que una generalización del IVA a un tipo único del 18% aumentaría fuertemente la recaudación, un IVA a dos tipos del 18% y 7% la reduciría (sin contar el efecto adicional de los subsidios compensatorios).

Esto podría incluso no ser lo más grave, si los efectos dinámicos (es decir las mejoras cualitativas que se podrían producir con este cambio de estructura de tipos) compensaran esta situación. Pero lo cierto es que, las ventajas de un IVA de base amplia y un solo tipo no son tan evidentes en un IVA de dos tipos:

Terminemos:

Es encomiable el tratar de aportar soluciones a la regresividad del IVA y a la pérdida de neutralidad que el mismo genera en la toma de decisiones. La solución de generalizar el Impuesto (aún con las limitaciones que el marco comunitario impone) y compensar a los pobres vía subsidio por el mayor coste fiscal que deben soportar sobre su consumo es una de los aportes más interesantes de la literatura reciente. Si bien, debe abordarse en el marco de una reforma general del sistema tributario (lucha contra el fraude y reequilibrio del gravamen sobre fuentes de renta no salariales).

Pero en todo caso, quedarse a mitad de camino (dos tipos), poniendo en peligro la recaudación sin generar ninguno de los efectos dinámicos ventajosos, y con toda la complejidad inherente a una redistribución por el lado del subsidio a poblaciones marginales (los más desfavorecidos de la escala social) no parece tener mucho sentido. 

Hervé Falciani era un empleado del banco HSBC en Suiza. Gracias a su posición en esta entidad, tenía acceso a los nombres de depositarios de fondos en la sede suiza de ese banco. Empleó esta facultad para hacerse con una lista de personas físicas y, por motivos que no se conocen demasiado bien (es decir, que no es claro si Falciani quiso obtener ventaja de su ex-entidad con la amenaza de publicarlo), lo cierto es que esta información ha acabado en manos del gran público tras pasar por las autoridades francesas y otra serie de manos.

Esta “vía Falciani” de acceso a información con trascendencia tributaria, donde algún “francotirador” tiene acceso a una serie de datos y los divulga, es sin duda útil a los fiscos que la han recibido y hace correr ríos de tinta (entre los cuales este post) y de indignación. Pero ¿es la forma más eficaz de luchar contra el fraude tributario internacional?

Es dudoso, porque esos datos:

1. Son muy parciales  dado que el negocio del banco HSBC en Suiza es residual. Y por lo tanto no alcanza ni de lejos a todos los potenciales defraudadores. Por tanto, a duras penas puede significar una lucha generalizada contra el fraude, pues ni abarca toda Suiza ni todo el negocio financiero ligado a la evasión se concentra en ese país.

2. Están descontextualizados, pues varias personas recogidas en la lista no son defraudadoras. Obsérvese que la propia investigación del “International Consortium of Investigative Journalists” ya lo viene a reconocer para ciertas personas de renombre que se encuentran en la lista. Pero lógicamente surge la pregunta, y la duda legítima, de si muchas otras de las incluidas en esa lista no tendrán esas cuentas correctamente declaradas, y el hecho de invertir en Suiza obedezca a muchos otros motivos: en primer lugar su seguridad personal, si en el país en el que residen proliferan los secuestros, los asesinatos, la extorsión sobre la gente adinerada, y los bancos no ofrecen tampoco garantías de conservar esa discreción. En segundo lugar, la necesidad de proteger su patrimonio de la inseguridad jurídica y macroeconómica, diversificando las fuentes de inversión.  En tercer lugar, lo más profundo de su intimidad (un(a) amante, un hijo no reconocido, etc.).

3. Son discontinuos, pues no aseguran el flujo de información en periodos sucesivos. Porque más Falcianis ha habido y habrá. Pero son “golpes de suerte” (de desgracia para algunos, como decía antes). Las entidades financieras tienen reglas muy estrictas, cada vez más estrictas, para controlar su información bancaria y no será fácil que esta información escape de nuevo, y en todo caso es imprevisible cuándo y en qué condiciones lo hará. De hecho, el lector recordará el caso, en diciembre de 2008, del empleado del LGT group, una entidad financiera de Liechtenstein de donde las autoridades fiscales alemanas compraron muchos datos.

4. Son asistemáticos, pues no aportan una panorámica integral de la situación tributaria de esos contribuyentes, ni siquiera con esa entidad financiera, que en la mayoría de los casos no será la única de la que esa persona sea cliente. Son los datos que “el Falciani de turno” haya podido robar.  

Por otra parte, junto a este “modelo”, tenemos los avances en materia de intercambio de información tributaria internacional. Se trata de una iniciativa para generalizar el intercambio de información financiera automático. Hoy ya son 92 jurisdicciones las comprometidas a hacerlo antes del fin de 2018, muchas de ellas importantes plazas financieras, desde luego Suiza. Con esta iniciativa, todas las Administraciones tributarias participantes conocerán a partir de 2017 cuáles son los patrimonios financieros (esto es, controlados por, o depositados en bancos) de las personas físicas residentes en su territorio. Y de ahí que controlar sus impuestos sea mucho más fácil. Pero a diferencia de la “vía Falciani”, esta información intercambiada recíprocamente:

1. Será general por el ámbito de países que participan, prácticamente todos. Los que quedan fuera en estos momentos son solo 4 y es dudoso que las grandes fortunas migren a lugares que no les merezcan garantías. Una cosa es no pagar al Fisco, y otra perderlo todo...

2. Se tratará conforme a los cauces legales establecidos, de modo que serán las Administraciones tributarias las encargadas de recibir esa información, procesarla y valorar el potencial de riesgo de cada contribuyente; ya sea internamente o abriendo el consiguiente procedimiento de fiscalización, con todas las garantías legales y procedimentales. Y todo ello en un marco de respeto a la confidencialidad, lo que permite a famosos y desconocidos por igual ahorrarse el juicio de la turbamulta, y al sistema no tener que iniciar muchas causas sin base legal y de éxito incierto.

3. Se recibirá en forma periódica, todos los años, en las mismas fechas, abarcando periodos pasados predeterminados. Esto empezará, como se ha mencionado, en 2017, luego el primer ejercicio del que se obtendrá información será 2016 (en algunos casos será 2017).

4. Será sistemática, abarcando información bancaria de amplio espectro (cuentas, títulos depositados, productos estructurados, fondos de inversión) , y haciéndolo de forma estandarizada, lo que permite que su tratamiento y depuración  sean mucho más fáciles y los resultados obtenidos mucho más precisos, con pocos errores y grandes posibilidades para el tratamiento masivo de esa información.

Pero es que además este avance, ya de por sí de un valor extraordinario y que se puede calificar de hito histórico, podría verse reforzado en la UE tras la reciente carta conjunta de los ministros de Finanzas de Alemania, Francia e Italia enviada al Comisario Moscovici, instándole a proponer la adopción (con efectos en 2016) de una serie de medidas de lucha contra el fraude, primordialmente dirigidas a las multinacionales (las mencionadas en la iniciativa BEPS y otras), pero que también incluyen otras muy importantes como la identificación de los beneficiarios efectivos de cualquier vehículo de inversión opaco; la fijación de un principio de tributación efectiva en Europa, es decir, que cualquier renta quede siempre gravada en algún lugar de la Unión- lo cual no viene ocurriendo ahora en todos los casos, por increíble que parezca-;  el establecimiento de medidas antielusión europeas (hoy cada país tiene, con el permiso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las suyas propias); y  finalmente la inclusión de medidas defensivas comunes contra los paraísos fiscales u otras jurisdicciones que no colaboren con el marco general mencionado.

Concluyamos: en materia de lucha contra el fraude fiscal no hay atajos. Pretender que una serie de variopintos y anecdóticos salvapatrias fiscales, sin los conocimientos técnicos para articular una política antifraude, puedan sustituir o incluso encontrar una alternativa, al entramado institucional hoy en pie a escala nacional e internacional, es cuando menos ingenuo, más propio de la chapuza castiza que del buen Gobierno.

La lucha contra el fraude fiscal es una pelea que se lleva dando seriamente a nivel internacional desde hace unos 20 años, y donde los resultados, insisto, espectaculares en perspectiva histórica (tras más de un siglo sin logros), son trabajosos (medidos en términos políticos) y técnicamente complejos (es decir, entre otras cosas, difíciles de llevar a la práctica). En este sentido, la posición de España debería seguir siendo la de contribuir al trabajo serio y sistemático de las instituciones multilaterales y la cooperación bilateral .

El Reino Unido lanzó en su informe de otoño 2014 la idea de un nuevo tributo, bautizado como Google Tax (oficialmente: diverted profits tax). De acuerdo con los cálculos del Tesoro Británico, este tributo recaudaría apenas un 0,7% de la recaudación total por Impuesto sobre Sociedades, promediando el próximo quinquenio (2015-2019), lo que significa 1.720 millones de euros en 5 años para el fisco británico (con un tipo impositivo del 25%), por lo que parece que su objetivo es esencialmente cualitativo: gravar los beneficios que las multinacionales obtienen en territorio británico pero que hábilmente “desvían” a otras jurisdicciones para reducir así de forma muy importante su factura fiscal.

Pero entonces, ¿era tan fácil como eso gravar a las multinacionales por el beneficio que realmente obtienen en un país? ¿Los Estados Unidos, con sus múltiples casos polémicos de elusión fiscal reciente (Pfizer, GE, Microsoft, Apple, etc.), y todos y cada uno de los países europeos que han visto escapar sus bases imponibles, con y sin luxleaks, nunca dieron con esta aparentemente fácil solución? ¿La OCDE y el G20 pudieron haber prescindido de este ambicioso ejercicio llamado BEPS, que precisamente trata de evitar el desvío de beneficios?

Pues lo cierto es que no es tan fácil. Y el Canciller del Exchequer, sr. Osborne, va a tener que explicarse sobre una serie de cosas, teniendo en cuenta, además, que el documento del Tesoro Británico es muy parco:

Si el Reino Unido ya grava la renta obtenida en cualquier lugar del mundo, de las sociedades residentes en su territorio, “Google United Kingdom plc.” ya debe tributar por la renta que obtenga fuera del Reino Unido. Entonces ¿qué renta se quiere gravar ahora con el Google Tax? Si es una renta nueva o adicional ¿cuál es? ¿no corre el riesgo de encontrarse ya bajo la soberanía tributaria de otro Estado, y en ese caso de crear un conflicto de doble tributación? Y si es la misma renta que el actual Impuesto sobre Sociedades británico ya trata de someter al tipo del 21%, ¿por qué no la está gravando ya con ese Impuesto? ¿no será más bien porque los mecanismos de control no son suficientemente eficaces?

De hecho, si algo sabemos acerca de la “ocurrencia” del impuesto Google y otras iniciativas unilaterales que ha habido en el mundo, es precisamente que ese camino en solitario emprendido por el Exchequer de Su Majestad no tiene demasiado futuro. Es el que se utilizó en el pasado y ha venido sirviendo para que la planificación fiscal y la elusión tributaria florecieran con un alto grado de impunidad. Por contraposición a esto, hoy por hoy hay dos líneas de trabajo serias, a nivel mundial y con su concreción a nivel europeo, que podrían acabar con la evasión y la elusión fiscal a medio plazo.

Una es la iniciativa para generalizar el intercambio de información financiera automática. Hoy ya son 92 jurisdicciones las comprometidas a hacerlo antes del fin de 2018, muchas de ellas importantes plazas financieras. Con esta iniciativa, todas las Administraciones tributarias participantes conocerán a partir de 2017 cuáles son los patrimonios financieros (esto es, controlados por o depositados en bancos) de las personas físicas residentes en su territorio. Y de ahí que controlar sus impuestos sea mucho más fácil.

La otra es la ya citada iniciativa BEPS, un plan conjunto de la OCDE y del G-20 que trata de evitar que se erosione la base imponible de los Estados y que se desvíen beneficios a territorios de baja o nula tributación por parte de las multinacionales. Pero a diferencia del Google Tax, esta es una iniciativa conjunta, o sea multilateral, y con un contenido técnico muy bien establecido y completo, pues se postulan 15 acciones, ligadas directa o indirectamente a la Imposición sobre la Renta de las multinacionales, que tratan de cubrir todo el catálogo de problemas detectados.

Estas dos iniciativas podrían verse reforzadas en la UE tras la reciente carta conjunta de los ministros de Finanzas de Alemania, Francia e Italia enviada al Comisario Moscovici, instándole a proponer la adopción, antes de 31 de diciembre de 2014 (con efectos en 2016) de las medidas mencionadas en BEPS y aún de las siguientes específicamente europeas : (i) el control y comunicación automática obligatoria a los países afectados de las consultas tributarias vinculantes tras el reciente escándalo luxleaks; (ii) el impulso de las reglas comunes para determinar la base imponible del Impuesto sobre Sociedades en cada país de la UE, ejercicio conocido como la Base Imponible común consolidada (CCCTB por sus siglas en inglés) y que llevaba años bloqueado; (iii) la identificación de los beneficiarios efectivos de cualquier vehículo de inversión opaco; (iv) la fijación de un principio de tributación efectiva en Europa, es decir, que cualquier renta quede siempre gravada en algún lugar de la Unión- lo cual no viene ocurriendo ahora en todos los casos, por increíble que parezca-; (v) el establecimiento de medidas antielusión europeas (hoy cada país tiene, con el Permiso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las suyas propias); y (vi) finalmente la inclusión de medidas defensivas comunes contra los paraísos fiscales u otras jurisdicciones que no colaboren con el marco general mencionado.

En resumen, en materia de lucha contra el fraude fiscal no hay atajos. Esta es una pelea que se lleva dando seriamente desde hace unos 20 años, y donde los resultados, si bien son espectaculares en perspectiva histórica, son trabajosos (medidos en términos políticos), y técnicamente complejos (es decir, entre otras cosas, difíciles de llevar a la práctica). En este sentido, y aún admitiendo la dificultad de avanzar en muchos de los campos citados por Alemania, Francia e Italia, e incluso aceptando que no todo lo que se propone es realmente efectivo, la posición de los países europeos debería ser el favorecer el trabajo serio y sistemático de las instituciones multilaterales que ahí se plantea, y no dejarse llevar por cantos de sirenas tributarios.

En las noticias de los últimos años sobre transparencia tributaria y lucha contra la evasión y elusión fiscal, lo que habíamos presenciado en materia de paraísos fiscales hasta la fecha (asunto de filtraciones del Banco LGT de Liechtenstein, o del banco HSBC de Suiza -asunto Falciani-, o el conflicto entre el primer banco suizo, la UBS, y el Fisco de EE.UU.) eran muestras de la tensión entre dos polos:

De un lado, los Gobiernos de los países (casi todos sin distinción entre ricos y pobres) ávidos de recursos fiscales, y de otro el sistema financiero internacional y su intención de mantener, bajo el secreto bancario, la confidencialidad de sus clientes personas físicas, y por ende de sus ingresos y patrimonio. Aunque no cabe duda que los Bancos se amparaban en marcos legales para mantener la situación (y por lo tanto los últimos responsables eran los Estados), la descalificación de la opinión pública se había cebado más en aquellos. En parte porque su conducta fue deshonrosa (caso de UBS captando clientes casi en la clandestinidad en EE.UU.) y en parte porque estaban desde la crisis financiera de 2008, desacreditados ya que fue necesario su rescate a costa del dinero público.

Sin embargo, el asunto “luxleaks”, o revelación por una asociación internacional de periodistas de 340 consultas vinculantes (“rulings”) emitidas por la autoridad fiscal luxemburguesa, es cualitativamente diferente y demuestra varias cosas:

1) El entramado de elusión fiscal internacional de las multinacionales involucra conocimientos técnicos sofisticados (no consiste, para entendernos, en llevar el dinero en un maletín a una cuenta bancaria y ampararse en la opacidad). Por explicar brevemente el caso más sencillo de planificación fiscal agresiva que surge de estas revelaciones: una filial productiva de un grupo multinacional en algún país del mundo con alta tributación que tuviera beneficios solicitaba un préstamo a otra filial del grupo, situada en Luxemburgo; la primera sociedad mencionada deducía los intereses derivados de ese préstamo como gasto y reducía así su impuesto a pagar. Sin embargo, en la prestamista luxemburguesa, siempre que se dieran ciertas condiciones, los intereses quedaban exentos de tributación gracias a la normativa del Gran Ducado. Por tanto la factura tributaria global final del grupo se veía reducida.

Los documentos revelan varias otras estructuras de ingeniería fiscal, cuya complejidad se incrementa, como el uso de instrumentos híbridos, es decir, aquellos que tienen un tratamiento fiscal diferente en dos países, lo que permite que una renta no pague impuestos; o de cláusulas que compensan ingresos y gastos por medio de un artificio contable, lo que permite controlar el beneficio final a conveniencia, es decir, que cuando se obtienen ingresos se genera un gasto contable ficticio que lo compensa para dejar los beneficios en cero, y cuando se generan pérdidas, se pone en marcha el mecanismo contrario con la llamada cláusula de retorno a mejor fortuna o “claw back provision”.

2) Existe una cooperación necesaria de las llamadas “big four”, es decir las cuatro mayores empresas multinacionales de asesoramiento contable-jurídico-fiscal; a saber, Deloitte, Ernst &Young, KPMG y PWC. En este sentido, el que los papeles de luxleaks provengan todos de PWC no significa que las otras 3 entidades estén exentas de sospecha, ya sea por su actuación en Luxemburgo, ya en algún otro lugar.

3) Lo que es mucho peor, existía (¿y existe?) una complicidad activa de los Estados para auspiciar estas prácticas. En Europa, Luxemburgo no es el único sospechoso: por citar casos muy conocidos, tenemos a Irlanda (caso Apple: Ayuda estatal SA.38373 (2014/C)), o a los Países bajos (caso Starbucks: Ayuda estatal SA.38374 (2014/C)); pero si vamos a creer a M. Jean-Claude Juncker, serían, solo en la UE, 22 los países con estas prácticas). Por tanto, ya no se trata tan solo de la existencia de una norma (un secreto bancario, una exención legal) bajo la que ampararse: hace falta que las autoridades de un país conozcan a la perfección la operación, y por ende sean conscientes, de la forma en que se erosiona la base imponible de otro Estado. Esto se pone de manifiesto, explícita o implícitamente en cada consulta o “ruling” de los luxleaks.

4) Lo que se menciona en el punto anterior es todavía más grave si tenemos en cuenta que en la Unión Europea ( y por cierto, también en la OCDE) se lleva al menos desde 1997 conviniendo sobre la necesidad de compartir información sobre prácticas fiscales poco transparentes cuando afecten a otro Estado. De modo que lo que se pactaba un día en Bruselas se incumplía al siguiente en varios países miembros. (para una historia de este combate y del llamado “Código de Conducta”).

En conclusión, estamos ante un fenómeno de profundas ramificaciones en muchos ámbitos: legal, político, ético, etc., con poderosos actores globales, y donde no todo acuerdo jurídico o político formal, logra una efectividad inmediata. Lo que da idea de la resistencia (o resiliencia) al cambio.

En este sentido, los trabajos de la OCDE y el G20 para eliminar la erosión de la base imponible y el desvío de beneficios que realizan las multinacionales (y tras luxleaks, por si hubiera alguna duda, sabemos que es masivo), es decir, el llamado proyecto BEPS por sus siglas inglesas, es un notable y audaz esfuerzo en la buena dirección, abordando la máxima cantidad posible de elementos detectados como potencialmente determinantes o coadyuvantes de la elusión fiscal a nivel internacional (se prevén hasta 15 acciones).

Finalmente, en el marco estricto de la UE, y a pesar de reconocer tanto los acuerdos formales citados como la acción puntual de la Comisión Europea en el marco de las ayudas de Estado, es difícil saber en qué quedarán estas revelaciones y la reciente propuesta de M. Juncker tras su última comparecencia en el Parlamento Europeo- ¡ este viejo zorro de la política europea parece haber zafado una vez más! - . De un lado porque es dudosa garantía de éxito que M. Juncker actúe bajo presión o acorralado por sus circunstancias y su pasado; y de otro, porque en buena medida consiste en resucitar iniciativas que ya encallaron (como la Base Imponible Común Consolidada del Impuesto sobre Sociedades). Así las cosas, es probable que en el camino se encuentren de nuevo los viejos obstáculos que siguen haciendo de le UE una torre de Babel en materia tributaria.