A propósito de la Propuesta de Resolución del Parlamento catalán, presentada por los grupos parlamentarios de Junts pel Sí y la CUP, relativa al “inicio del proceso político en Cataluña  como consecuencia de los resultados electorales”, debe admitirse con total normalidad democrática el cuestionamiento de su oportunidad política, la extrañeza por su apresurada tramitación, la perplejidad ante su votación con anterioridad a una incierta investidura del Presidente de la Generalidad y la estimación de su contenido como contrario a la Constitución.

Dicho esto, no resulta, en mi opinión, acorde con nuestro ordenamiento jurídico el recurso al Tribunal Constitucional para que éste se pronuncie sobre algunas de las decisiones parlamentarias ya adoptadas o que se van a aprobar en los próximos días en torno a esta cuestión. En este sentido se van a examinar a continuación separadamente la admisión a trámite de la Propuesta de Resolución por parte de la Mesa del Parlamento de Cataluña, la convocatoria de la Junta de Portavoces de la Cámara antes de la constitución de uno de los grupos parlamentarios y la naturaleza de la Resolución una vez sea aprobada por el Pleno.

Los grupos parlamentarios de Ciudadanos y del PSC, en unión de los diputados del PP, estimaron que la Mesa del Parlamento no debía haber admitido a trámite la Propuesta de Resolución porque su contenido es inconstitucional al declarar, entre otras cosas, que “se inicia el proceso de creación del Estado catalán independiente en forma de República” y consiguientemente “de desconexión del Estado español”. Coherentemente con ello solicitaron a la Mesa la reconsideración de su decisión. Sobre este punto la doctrina más reciente del Tribunal Constitucional excluye que las Mesas de las Cámaras puedan llevar a cabo una valoración sobre la conformidad constitucional del contenido material de las iniciativas parlamentarias cuando deciden sobre su admisión a trámite. En este sentido, el Alto Tribunal afirma lo siguiente: “De acuerdo con nuestra doctrina excede, empero, del ámbito de la facultad de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas parlamentarias el control siquiera liminar de su constitucionalidad” (STC 85/2006, FJ 4). Por lo tanto, según añade el Tribunal Constitucional en la misma sentencia, las Mesas se deben limitar a verificar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente establecidos de las iniciativas parlamentarias y sólo pueden hacer un control del contenido material cuando el ordenamiento jurídico así lo estipule de manera expresa. De acuerdo con esta jurisprudencia, y dado que ni los artículos 164 y 165 del Reglamento del Parlamento de Cataluña ni ninguna otra norma establecen límites materiales al contenido de las Propuestas de Resolución, la Mesa del Parlamento, con buen criterio, admitió a trámite la iniciativa de Junts pel Sí y la CUP y desestimó las peticiones de reconsideración.

Los grupos y diputados citados recurrieron la decisión de la Mesa del Parlamento mediante sendos recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional invocando una vulneración del artículo 23.2 CE, es decir, del derecho de acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad y sin sufrir obstáculos ni perturbaciones. Aunque el Tribunal haya admitido inicialmente a trámite estos recursos, no parece que el destino final de los mismos pueda ser otro que el de su desestimación. De entrada el Tribunal Constitucional, mediante Auto de 5 de noviembre, ha rechazado la petición de Ciudadanos y del PP de suspender cautelarmente la efectividad del acto impugnado, que pretendía impedir la celebración del Pleno para debatir y votar la Propuesta de Resolución, afirmando que “el Parlamento es la sede natural del debate político y que el eventual resultado del debate parlamentario no debe condicionar anticipadamente la viabilidad misma del debate”. Pero, además debe recordarse que el recurso de amparo está previsto exclusivamente para proteger derechos fundamentales y no meras vulneraciones del Reglamento Parlamentario que eventualmente hayan podido cometer las Mesas de las Cámaras. Como afirma el Tribunal Constitucional, “no es posible ampliar el recurso de amparo del art. 42 LOTC para dar cabida en el mismo a decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos fundamentales” (ATC 262/2007). En este caso la admisión a trámite de la Propuesta de Resolución hace posible un debate parlamentario y, por lo tanto, no vulnera el derecho de participación de los recurrentes. En cambio, la inadmisión a trámite   y el impedimento del debate sí que hubiera comportado la vulneración del derecho de participación de los grupos parlamentarios autores de la Propuesta de Resolución.

El recurso de amparo de los diputados del PP impugnó también el acuerdo de la Presidenta del Parlamento  de convocar la Junta de Portavoces sin que estuviera formalmente constituido el grupo parlamentario  de dicho partido. La convocatoria de la Junta de Portavoces era preceptiva, de acuerdo con el Reglamento del Parlamento, para resolver las solicitudes de reconsideración de la admisión a trámite de la Propuesta de Resolución. El problema que se planteó fue que el plazo de constitución del grupo parlamentario y de la Junta de Portavoces con todos sus miembros acababa más tarde que el plazo de resolución de las solicitudes de reconsideración. Se producía, pues, una colisión de derechos derivados todos ellos del artículo 23.2 CE: por una parte, el derecho de participación del PP en la Junta de Portavoces; por otra parte, el derecho de los solicitantes de reconsideración a recibir una respuesta dentro del plazo y el derecho de los autores de la Propuesta de Resolución a no sufrir dilaciones indebidas en la tramitación de la misma. La ponderación entre los derechos en juego establecida por la Presidencia del Parlamento, siguiendo un sólido Informe del Secretario General de la Cámara y antecedentes de otras legislaturas, fue la de convocar la Junta de Portavoces dentro del plazo previsto para resolver las solicitudes de reconsideración y ofrecer al PP la posibilidad de designar un representante para expresar su criterio en la reunión de la Junta de Portavoces. Se trata de una decisión razonable y equilibrada que, a mi juicio, no merece su impugnación por la vía del recurso de amparo.

Finalmente, es preciso referirse a si la Propuesta de Resolución, una vez sea aprobada por el Parlamento de Cataluña, es susceptible de impugnación por el Gobierno central ante el Tribunal Constitucional por la vía del procedimiento previsto en el art. 161.2 CE. Conviene recordar a este propósito que la Resolución será aprobada en virtud de los artículos 164  y 165 del Reglamento del Parlamento, es decir, en ejercicio de la función parlamentaria de impulso político cuya sustantividad y especificidad viene reconocida por el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía. Sobre esta función parlamentaria la jurisprudencia constitucional había mantenido de manera constante que los actos parlamentarios en ejercicio de la misma expresan la voluntad política del Parlamento sobre un determinado asunto pero que son “carentes de efectos jurídicos vinculantes” (entre otras, STC 40/2003, FJ 3). Por otra parte, la propia jurisprudencia constitucional había señalado que los actos parlamentarios no normativos susceptibles de impugnación por la vía del artículo 161.2 CE son únicamente aquellos capaces de producir “efectos jurídicos ad extra concretos y reales” (ATC, 135/2004, FJ 4). Esta posición jurisprudencial debería conducir a la inimpugnabilidad de la Resolución parlamentaria.

Sin embargo, en la STC 42/2014 nuestro Alto Tribunal se apartó de su línea jurisprudencial anterior y entró a conocer una Resolución de impulso político del Parlamento de Cataluña. En dicha sentencia el Tribunal afirma que “lo jurídico no se agota en lo vinculante” y en esta línea sostiene que las resoluciones parlamentarias de impulso político son susceptibles de producir efectos jurídicos. No resulta en nuestra opinión muy convincente la argumentación de la sentencia para fundamentar la impugnabilidad de las resoluciones parlamentarias de impulso político ya que el Tribunal no consigue identificar cuáles son los efectos jurídicos concretos y reales  de una acto parlamentario que no es más que una mera expresión de voluntad política. Por ello, sería deseable que el Tribunal volviera su línea jurisprudencial anterior y que en todo caso entrara a controlar los actos jurídicos de las instituciones catalanas, posteriores a la Resolución parlamentaria, que eventualmente pudieran ser contrarios a la Constitución.

La cuestión esencial que es preciso plantearse para encauzar jurídicamente el proceso independentista de Cataluña es, en nuestra opinión, la siguiente: ¿puede celebrarse en Cataluña, sin reforma constitucional previa, una consulta no vinculante sobre el futuro político de este territorio? Desde Cataluña, y con fundamento en el principio democrático del artículo 1.1 CE, se han señalado diversas vías para llevar a cabo dicha consulta: el referéndum convocado por el Estado, el referéndum convocado por la Generalidad con autorización del Estado, la transferencia a la Generalidad de la competencia estatal para autorizar referéndums y la consulta no referendaria convocada por la Generalidad sin necesidad de autorización del Estado. A esta problemática se refiere la STC de 25 de febrero de 2015 sobre la ley catalana 10/2014 de consultas no referendarias. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional son claros en algunos puntos y más ambiguos en otros pero denotan en todo caso un criterio restrictivo y por este motivo resultan, desde nuestra perspectiva, decepcionantes.

Entre los elementos de certeza que se desprenden de la sentencia del Tribunal Constitucional debe destacarse, en primer lugar, la inviabilidad constitucional de las consultas no referendarias de alcance general reguladas por la ley catalana 10/2014. Como se recordará, mediante dicha ley el Parlamento de Cataluña, tras no ser atendidas por el Estado a lo largo de los años 2013 y 2014 las demandas de la Generalidad de celebrar un referéndum pactado, pretendía ofrecer un marco legal para realizar una consulta sobre la independencia de Cataluña que sería convocada por las instituciones catalanas y sin autorización del Estado. La ley 10/2014, a partir de una determinada interpretación de la STC 103/2008 avalada por el Dictamen 19/2014 del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, entendía que las consultas no referendarias se diferenciaban de los referéndums por su ámbito subjetivo más amplio (el cuerpo electoral incrementado por los mayores de 16 años y los extranjeros con un tiempo mínimo de residencia) y por su procedimiento específico de garantías basado en unas Comisiones de Control y no en las Juntas Electorales. A esta pretensión de la ley catalana la sentencia del Tribunal Constitucional, acogiendo el razonamiento de la minoría discrepante del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, responde en síntesis que una consulta de alcance general, se llame como se llame y más allá de algunas posibles diferencias en la configuración del cuerpo electoral y del procedimiento, es materialmente un referéndum y, en consecuencia, no puede ser convocado por una Comunidad Autónoma. En definitiva, el Tribunal con este pronunciamiento, a diferencia de lo que podía colegirse de la STC 103/2008, restringe la admisibilidad de las consultas no referendarias y acepta solamente aquellas de alcance sectorial.

Un segundo elemento de certeza derivado de la sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de febrero de 2015, se refiere a la interpretación del artículo 122 EAC en lo relativo a si este precepto otorga o no a la Generalidad la competencia de regular referéndums sin perjuicio de la necesaria autorización del Estado para su convocatoria. En este punto el Tribunal mantiene la doctrina avanzada en la STC 31/2010 y en este sentido reitera que el artículo 122 EAC se circunscribe a las consultas no referendarias. En consecuencia, si el Tribunal no modifica este criterio restrictivo sobre las competencias de la Generalidad, es fácil de prever la suerte que le espera a la ley catalana 4/2010, de consultas por vía de referéndum: la declaración de su inconstitucionalidad y nulidad. Si ello es así, esta vía no podrá ser utilizada para conocer la opinión de los ciudadanos de Cataluña sobre su futuro político colectivo.

Descartada claramente la constitucionalidad de la consulta no referendaria convocada por la Generalidad y la del referéndum convocado por la Generalidad con la autorización del Estado, la sentencia de 25 de febrero de 2015 también se refiere, si bien en este caso de manera indirecta y más ambigua, a la posibilidad de que sea el Estado el que organice y convoque un referéndum sobre la independencia de Cataluña. Sobre esta cuestión la STC 42/2014, sin ser un pronunciamiento explícito, permitía ser interpretada en el sentido de que el Tribunal no cerraba la puerta a la admisibilidad constitucional de un referéndum no vinculante sobre el futuro político de Cataluña convocado por el Estado y sin mediar previamente reforma de la Constitución. Abonaban esta interpretación algunos elementos presentes en la STC 42/2014 tales como los siguientes: la declaración de constitucionalidad del derecho a decidir de Cataluña y la distinción entre actividades preparatorias en el ejercicio de este derecho (sin excluir ninguna prevista en la CE) y la consecución efectiva del mismo que debía realizarse en el marco de los procedimientos de reforma constitucional. Ahora la sentencia de 25 de febrero de 2015 parece volver a la doctrina de la STC 103/2008 y excluir que se pueda realizar un referéndum como el apuntado anteriormente. Hay una frase reveladora a este respecto: “Es patente, pues, que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma” FJ 6). Con todo, a continuación en el mismo FJ la sentencia vuelve a reiterar con cita expresa la doctrina de la STC 42/2014 y por ello cabe calificar de ambiguo el pronunciamiento del Tribunal en este punto.

En conclusión, la sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de febrero de 2015, no aporta nada al encauzamiento jurídico del proceso soberanista de Cataluña ya que los pronunciamientos claros son restrictivos y los ambiguos apuntan a un paso atrás. Para no ser totalmente pesimistas hay que confiar en que el mantenimiento de la doctrina de la STC 42 /2014 permita al Tribunal Constitucional resoluciones más estimulantes en el futuro.

Las recientes elecciones tunecinas del pasado mes de octubre, en las que ha ganado una coalición laica y de las que se derivará una alternancia gubernamental, son una buena ocasión para reflexionar sobre el constitucionalismo desarrollado a partir de las primaveras árabes del año 2011. Los casos que se van a considerar en este artículo son los de Marruecos (Constitución de 2011), Túnez (Constitución de 2014) y Egipto (Constitución de 2012 y especialmente de 2014) porque son los que, a nuestro juicio, contienen una mayor riqueza de elementos. No son, sin embargo, los únicos ya que ha habido reformas constitucionales también en Jordania (2011) y Mauritania (2012).

Las primaveras árabes son un fenómeno político de gran complejidad y con características específicas en cada país. Con todo, pueden encontrarse dos componentes comunes a todas las experiencias y especialmente a aquellas que han desembocado en formalizaciones jurídicas de tipo constitucional: por una parte, el anhelo del reconocimiento de los derechos de las personas y la pretensión del funcionamiento democrático de las instituciones políticas; y, por otra parte, la necesidad de articular de manera armónica la consecución de los objetivos anteriores con la religión islámica cuyo peso social y cultural en estas sociedades es de enormes proporciones. Estos elementos van a ser examinados en los tres casos de análisis señalados atendiendo, por un lado, al marco jurídico y político de elaboración y desarrollo inicial de las nuevas Constituciones y, por otro, a los contenidos esenciales de lo que tradicionalmente se denominan la parte dogmática y la parte orgánica de los textos constitucionales.

Con respecto a la primera cuestión cabe recordar que los postulados del constitucionalismo democrático exigen que en el proceso de aprobación de un texto constitucional intervenga el poder constituyente (el conjunto de los ciudadanos), bien a través de una asamblea parlamentaria elegida a tal fin, bien a través del referéndum, bien mediante ambos instrumentos. En los supuestos considerados se pueden observar soluciones muy diversas.

En Marruecos, con un papel predominante del Rey en el sistema político (Jefe del Estado y jefe espiritual islámico como Comendador de los Creyentes) y con un marco constitucional previo indiscutiblemente más abierto que el de Túnez y Egipto, el monarca optó por nombrar en marzo de 2011 una comisión constitucional de expertos que, tras consultar a los partidos y organizaciones sociales, elaboró una nueva Constitución. Este texto constitucional fue aprobado en referéndum en julio de 2011, con un 72% de participación y un 98% de votos favorables, y sus disposiciones han tenido ocasión de aplicarse con normalidad en las elecciones de noviembre de 2011 y en la alternancia de gobierno posterior.

En Túnez, en cambio, se eligió en octubre de 2011 una asamblea constituyente, con mayoría relativa del islamismo moderado, que ha propiciado la elaboración y aprobación de una nueva Constitución con un amplio consenso. En enero de 2014 esta asamblea aprobó el texto constitucional con 200 votos favorables sobre un total de 218 y ello, de acuerdo con la normativa reguladora del proceso de transición, hizo innecesaria la celebración de un referéndum. Como ya se ha apuntado, este marco constitucional es el que ha regido las elecciones legislativas de octubre de 2014 y el que presidirá las elecciones presidenciales de noviembre de 2014.

Por su parte el caso de Egipto es sin lugar a dudas el más accidentado y complejo de los tres estudiados. Debe destacarse, en primer lugar, el protagonismo del Consejo de las Fuerzas Armadas en la conducción del proceso político que llevó inicialmente a la modificación de la Constitución de 1971 (referéndum de marzo de 2011) y a la elección de una asamblea constituyente (febrero de 2012). En esta asamblea los grupos islamistas, con claro predominio de los Hermanos Musulmanes, disponían de casi las tres cuartas partes de los escaños. En junio de 2012 Morsi, el candidato de los Hermanos Musulmanes, gana las elecciones presidenciales. En la práctica la Constitución fue elaborada por una comisión integrada por parlamentarios y otros actores sociales pero dominada por los islamistas (junio de 2012). Este hecho determinó que la Corte Suprema y el Consejo de las Fuerzas Armadas negaran legitimidad a esta comisión constitucional y que los representantes liberales y cristianos la abandonaran (noviembre de 2012). La Constitución fue aprobada en referéndum en diciembre de 2012 con una participación del 30% y un apoyo del 63%. El golpe de Estado dirigido por el general Al Sissi en julio de 2013 puso fin al marco constitucional e institucional existente y comportó la creación de un Comité técnico encargado de elaborar una nueva Constitución. Dicha Constitución fue aprobada en enero de 2014 con una participación del 38% y un respaldo del 98%. Este texto ha regido en mayo de 2014 la elección presidencial de Al Sissi con el 97% de los votos favorables y una participación del 47%. Esta misma Constitución deberá presidir las futuras elecciones parlamentarias previstas para diciembre de 2014.

En cuanto a los contenidos esenciales de la parte dogmática las Constituciones vigentes de Marruecos, Túnez y Egipto tienen en común la configuración jurídica de Estados democráticos con confesionalidad islámica y con un reconocimiento de la separación de poderes, el pluralismo político y un amplio elenco de derechos individuales y sociales. A partir de aquí pueden observarse algunas diferencias significativas entre los textos. Así, en lo relativo al papel de la religión, la Constitución tunecina proclama el carácter civil del Estado (art. 3) y no incluye ninguna mención a la religión como fuente de derecho, mientras que la de Marruecos (art. 1) la designa genéricamente como una de las constantes nacionales y la de Egipto, bien es verdad que en términos menos detallados y estrictos que en el texto de 2012 (art. 219), sitúa la Sharia islámica como principal fuente de derecho (art. 2). Ello determina que el principio de supremacía constitucional se vea más debilitado en la Constitución egipcia y más reforzado en las otras dos, especialmente en la de Túnez. La libertad de cultos, por su parte, está contemplada sin límites en las Constituciones de Marruecos y Túnez y circunscrita a cristianismo y judaísmo en la de Egipto (arts. 3 y 64). El pluralismo político también aparece limitado, entre otros, por criterios religiosos en los textos de Marruecos (art. 7) y Egipto (art 74), pero es acogido sin cortapisa alguna en el de Túnez (art.35). Este elemento no ha impedido en Marruecos que el partido islamista moderado haya ganado las elecciones de 2011 y ocupe la Jefatura del Gobierno. Por el contrario, todo hace prever que el marco constitucional egipcio contribuirá a que los Hermanos Musulmanes no puedan participar en las elecciones. Finalmente, la igualdad entre hombre y mujer es reconocida en términos inequívocos en las tres Constituciones (arts. 19 de Marruecos, 21 y 46 de Túnez y 11 de Egipto), si bien en esta última la fundamentación de la familia en la religión puede introducir algunos matices al respecto (art.10).

Por lo que respecta a la parte orgánica es también la Constitución de Túnez la que ofrece unas soluciones más homologables con el constitucionalismo democrático contemporáneo. En efecto, establece una República con una forma de gobierno de carácter semipresidencial muy similar a la francesa actual (arts. 50 a 101). Una República semipresidencial es igualmente el diseño institucional previsto por la Constitución egipcia (arts. 101 a 174) pero que se ve condicionado por el protagonismo reconocido a las Fuerzas Armadas en el ámbito presupuestario (art. 203), en la designación del Ministro de Defensa (art. 201) y en la competencia para juzgar a civiles (art. 204). Por último, es preciso destacar que la Constitución marroquí (arts. 41 a 106) ha incorporado diversos preceptos con la finalidad de delimitar con mayor precisión las atribuciones del Rey y de reforzar la posición del Parlamento, del Primer Ministro y del Gobierno, pero sin llegar a configurar plenamente una Monarquía Parlamentaria de corte europeo.