El debate sobre Frontex se centra en si constituye una agencia de rescate y salvamento o si, por el contrario, su objetivo se limita al control de fronteras.

El enfoque securitario con el que se ha abordado la inmigración produce que veamos invasores y delincuentes antes que personas.

Frontex “es una agencia que tiene por misión asegurar las fronteras y no se puede convertir en una agencia de salvamento y rescate”. Son palabras pronunciadas hace unos días por el ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, sobre la Agencia de Control de Fronteras de la Unión Europea. Este organismo ve periódicamente resurgir la polémica sobre su misión en aguas fronterizas, donde continúan produciéndose tragedias con consecuencias mortales para millares de personas que intentan alcanzar las costas de Lampedusa o cruzar el estrecho de Gibraltar. El debate está en si Frontex constituye una agencia de rescate y salvamento o si, por el contrario, su objetivo se limita al control de fronteras. Dicho de otra manera, si debe reforzar sus objetivos en términos de seguridad o privilegiar sus recursos hacia la asistencia humanitaria. Tanto el ministro español como el director adjunto de la propia agencia parecen tenerlo claro: ni la Unión Europea ni Frontex tienen el mandato para hacer salvamento marítimo aunque, según matizan, apoyan los rescates por humanidad. Ciertamente, el reglamento de Frontex establece que su prioridad es controlar y vigilar las fronteras exteriores, pero éste se adhiere al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que protege el derecho a la vida de toda persona.

El pronunciamiento de Fernández Díaz no debe resultar sorprendente en vista de la actitud mostrada por su Ministerio en Ceuta y Melilla. Los efectivos policiales imputados por la muerte de quince personas al lanzarles pelotas de goma cuando trataban de alcanzar a nado la orilla de Ceuta son un buen ejemplo de lo que significa primar la “seguridad” por encima de la humanidad. También lo son los ocho guardias civiles imputados por delito de trato degradante a un ciudadano camerunés en la valla de Melilla. Éstos son solo algunos de los casos que podemos encontrar en los últimos meses, en los que se identifica de forma clara la inmigración como amenaza a la seguridad nacional, como elemento peligroso a combatir, casi como enemigo de guerra.

El enfoque con el que se afronta un problema no surge de forma natural, sino que son diversas las miradas que se pueden adoptar para observar, gestionar e intentar resolver la cuestión que preocupa. El ángulo elegido -tanto por parte de partidos políticos como de medios de comunicación- para mirar y presentar un tema influye en la forma en que la opinión pública observará el fenómeno. Cuando a partir del año 2000 los flujos inmigratorios comenzaron a producirse con mayor intensidad respecto de años anteriores, la inmigración se posicionó como una cuestión central en las agendas política y mediática. Se identificó un problema y la opinión pública lo asumió como tal. Pero lo fundamental es cómo se presentó el problema en cuestión y cuáles son los ángulos que se ofrecieron para interpretarlo. Y entre los encuadres posibles, se optó por aquél que vincula la inmigración con la seguridad.

Después de ganar las elecciones generales del año 2000, el gobierno de José María Aznar creó la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración y la integró en el Ministerio del Interior, eliminando así las competencias sobre la política de extranjería al hasta entonces responsable Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La inmigración pasó así de considerarse una cuestión sociolaboral a constituir un asunto de seguridad. A pesar de que a partir del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero la cartera de extranjería volvería a vincularse con ministerios relacionados con trabajo y asuntos sociales, el enfoque securitario para gestionar la inmigración ya estaba instaurado. Esta formar de mirar la inmigración se abordó y se sigue abordando desde la seguridad en su sentido más amplio: miedo a que se vulnere la seguridad nacional por una invasión de migrantes pobres o terroristas; miedo a que las personas en situación (administrativa) irregular se aprovechen de nuestros (cada vez más limitados) recursos y servicios públicos; miedo a que generen un problema de salud pública (aunque el virus del ébola entró en la península vía aérea y en el cuerpo de un nacional); o miedo a que aumenten la delincuencia y la inseguridad ciudadana.

La situación de irregularidad de inmigrantes ha constituido el elemento central sobre el que ha girado el debate en torno a este fenómeno. El peso discursivo, tanto en medios de comunicación como en el debate político, ha recaído sobre la figura del “ilegal” como el problema emergente al que se enfrentaba la sociedad (recordemos que organismos internacionales rechazan este término por negar la dignidad y los derechos humanos innatos de las personas). Cabe subrayar que la infracción cometida por una persona en situación irregular es de tipo administrativa y no debería ser comparada con un delito penal, como las situaciones en las que las personas piensan cuando se habla de seguridad ciudadana (terrorismo, venta de droga en la calle, atracos o asaltos con armas, agresiones sexuales, etc.). Dicho de otro modo, la infracción cometida por su condición administrativa no atenta ni contra la propiedad ni contra la integridad de las personas. Es más, la victimización recae sobre la propia persona migrante, consecuencia en muchas ocasiones de no (poder) realizar ninguna acción para evitar su situación de irregularidad. Sin embargo, la gravedad de la sanción -la expulsión del país- con que se castiga esta infracción y el tratamiento político y mediático que esta cuestión ha recibido, han propiciado que se la vincule con la comisión de un delito, con toda la carga peyorativa que dicha asociación produce. Es más, son las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado las encargadas de las labores de vigilancia, detención y expulsión de personas en situación irregular (mención aparte merecen los Centros de Internamiento de Extranjeros), y es el Cuerpo Nacional de Policía la institución responsable de recibir y tramitar las solicitudes de regularización (administrativa) presentadas por éstas.

El enfoque securitario con el que se ha abordado la inmigración, en especial la irregular, ha criminalizado a un importante sector de la población. Pero también ha favorecido que declaraciones como las del ministro del Interior sean recibidas por la opinión pública con cierta naturalidad. La perspectiva adoptada puede indignar a ciertos sectores, de hecho ha recibido grandes críticas, pero su visión como estrategia política es asumida en términos generales como válida, como “normal”. Limitar recursos para el salvamento marítimo de estas personas no va a frenar el “efecto llamada” que tanto obsesiona al ministro Jorge Fernández; dicho lisa y llanamente, va a producir más muertes en el mar. No simplifiquemos el asunto ni tratemos de calmar las conciencias: el tipo de intervención que Europa desarrolle en las fronteras no va producir efectos en la realidad del continente africano, sabemos que el problema encarna una mayor complejidad. Lo que produce este enfoque securitario sobre la inmigración es que veamos invasores y delincuentes antes que personas, que defendamos la ciudadanía por encima de los derechos humanos o, lo que es lo mismo, que tener los papeles en regla valga más que el hecho mismo de haber nacido. La tan habitual práctica de referirnos a inmigrantes en vez de a personas deshumaniza al ser humano del que se está hablando, lo convierte en una categoría alejada de nuestras emociones (mueren inmigrantes, no personas), de nuestra responsabilidad como países privilegiados. Tan interiorizado lo tenemos que ni siquiera el pensarlo impacta. 

Mientras la tendencia en instituciones como Naciones Unidas es la de pensar en cómo sacar a las personas de la cárcel, el Gobierno de Mariano Rajoy sigue empeñado en fórmulas orientadas a cómo meterlas

Cada reforma para endurecer las penas y las condiciones para cumplirla se basa en las mismas justificaciones que las precedentes, aprobadas no tan lejos en el tiempo tanto por PP como por PSOE

El pasado mes de septiembre el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas acogió un panel dedicado a la protección de los derechos de las personas privadas de libertad. La preocupación entre panelistas era clara: cómo resolver el hacinamiento que sufren las cárceles de todo el mundo, un problema con el que coincidieron decenas de países de los cinco continentes participantes en el debate, para el que demandaron consejo y en el que se compartieron buenas prácticas. Se criticó de forma particular el excesivo uso de la prisión preventiva y la generalización de penas de prisión desproporcionadas, cuya imposición y condiciones de cumplimiento afecta además de forma discriminada por razón de origen étnico, situación socioeconómica y género de las personas detenidas.

Así, mientras que la tendencia en instituciones de primera referencia es la de pensar en cómo sacar a las personas de la cárcel, el Gobierno de Mariano Rajoy sigue empeñado en fórmulas orientadas a cómo meterlas (y que salgan cada vez con mayores dificultades). Es lo que pretende la nueva reforma del Código penal, pendiente de ser aprobada desde hace más de un año y que supuestamente verá la luz a principios del 2015, según recientes declaraciones del ministro de Justicia Rafael Catalá. Desde la disciplina criminológica se viene insistiendo en que el progresivo endurecimiento que el Código penal español ha sufrido en los últimos años ha provocado un aumento absolutamente injustificado de la población encarcelada, más aun considerando los bajos niveles de delincuencia que se desprenden de las estadísticas de criminalidad. ¿Cómo se justifica entonces una reforma penal más?

Cabe recordar someramente que las reformas acontecidas en los últimos quince años se han caracterizado por la profundización en la pena de prisión (reducción de la pena mínima de 6 a 3 meses, ampliación de la duración máxima hasta los 40 años, modificaciones en el cumplimiento íntegro de las penas, restricciones de acceso al tercer grado y a la libertad condicional, etc.). Asimismo, han tenido especial interés en focalizar la atención en el terrorismo, la delincuencia sexual y la delincuencia común. Una vez más, el proyecto de la nueva reforma penal apunta en la misma dirección con tres grandes propuestas: la introducción de la cadena perpetua revisable, sobre la que ya se debatió y eludió la reforma penal de Rodríguez Zapatero de 2010, y que ahora se hace llamar prisión permanente revisable; la ampliación de las medidas de seguridad (libertad vigilada), que la LO 5/2010 ya introdujo para terroristas y delincuentes sexuales y que ahora se extiende exponencialmente a robos y otros delitos violentos; y el abordaje de la multirreincidencia de pequeños delitos, un clásico en el ejercicio de reformar el Código penal. Pero la nueva reforma abarca muchos ámbitos más: uno de ellos es el que profundiza en la línea de la ya estrambótica ley de seguridad ciudadana, criminalizando derechos cívicos básicos como los de reunión, huelga o manifestación.

Si revisamos las circunstancias que acompañaron la aprobación de las últimas reformas penales, podemos afirmar que endurecer el Código penal ha constituido una dinámica cómoda para los (que hasta ahora eran) dos principales partidos, pues mostrarse contundente y punitivo contra la delincuencia ha reportado tradicionalmente gran rentabilidad política. Analicemos brevemente. Las primeras grandes reformas de la última era se aprobaron en 2003 de la mano de José María Aznar. En un momento de escasa atención mediática y social sobre el problema de la criminalidad, y con las tasas oficiales de delincuencia bajos mínimos comparándolas a nivel europeo, el gobierno del PP dio luz verde a la LO 7/2003 destinada a endurecer las penas y condiciones penitenciarias para delincuentes responsables de delitos graves, la LO 11/2003 dirigida contra reincidentes en general y contra la pequeña delincuencia en particular, y la LO 15/2003, la mayor alteración y endurecimiento del Código desde 1995.

Cabe mencionar que probablemente las circunstancias hubieran sido diferentes si el PSOE no hubiera apretado el botón del pánico desde principios de la legislatura en el año 2000, algo que el Gobierno de Aznar supo oportunamente aprovechar en un momento de gran sensibilidad social provocado por la crisis del Prestige y la guerra de Irak. Pero a pesar de las buenas intenciones del PSOE de Rodríguez Zapatero tratando de ofrecer una política criminal más social con políticas pensadas desde la transversalidad, sus reformas penales una vez en el Gobierno no han variado en su esencia punitivista y conservadora: más penas y peores condiciones para cumplirlas para determinado tipo de delincuencia. La alarma social derivada de varios casos de robos a chalets en Cataluña y la Comunidad Valenciana en 2006 impulsó al PSOE a anunciar una reforma penal orientada a luchar contra la criminalidad organizada. El proyecto terminó siendo más amplio, pero ante el inminente final de la legislatura el gobierno se vio obligado a renunciar a la mayor parte del contenido y salvó únicamente lo referente a la seguridad vial. En 2010 intentó de nuevo endurecer las penas para la delincuencia y esta vez sí lo logrará. Con la LO 5/2010 el PSOE no hizo más que profundizar en el planteamiento punitivista de las reformas de Aznar.  

Y ahora, después de más de un año en el limbo del trámite parlamentario, al nuevo ministro Catalá le entran las prisas en el último momento. Cada reforma para endurecer las penas y las condiciones para cumplirla se basa en los mismos argumentos y justificaciones que las anteriores, como si estas modificaciones previas -aprobadas no tan lejos en el tiempo- jamás hubieran existido. Por el contrario, continuamos asistiendo a nuevos capítulos con idénticos diagnósticos, semejantes fórmulas y repetidos discursos, con independencia de si gobierna el PP o el PSOE (¿podríamos pensar en una “despunitivización” del Código en el hipotético caso de que Podemos llegara a gobernar?). El Código penal se ha convertido en un comodín de la política española, resulta de gran utilidad para oxigenar la imagen de los partidos y no suele generar además una activa oposición de la ciudadanía. El ministro Catalá tiene como retos el rechazo general que la prisión permanente revisable o la ampliación de las medidas de libertad vigilada generan en la disciplina jurídica. La confrontación directa en la calle la encontrará seguramente en el impulso del potente movimiento contrario a la “ley mordaza”. No es posible adivinar por el momento qué forma adoptará esta medida si es que finalmente llega a aprobarse, pero queda claro que actualmente está orientada a satisfacer las necesidades del gobierno en vez de las de la ciudadanía y lejos, muy lejos, de pretender dar respuesta a los problemas de la criminalidad. En vista de las experiencias previas las consecuencias son fácilmente esperables: se incrementará aún más una de las tasas europeas más altas de población encarcelada.

En el citado panel de Naciones Unidas, el jurista argentino Mario Coriolano lanzaba un mensaje final: “En los últimos 10 años ha habido muchas reformas judiciales, policiales y penitenciarias, pero han adolecido de un enfoque de derechos humanos. Eso es lo es nuevo que tiene que venir, tiene que pensarse en un desarrollo desde los derechos humanos de esas reformas que han buscado eficiencia y nos han dado este cuadro de situación de hacinamiento, de tortura y de impunidad”. Cabe puntualizar que Coriolano hablaba para el mundo y no se refería en concreto al caso español, por si a alguien le parece todavía que las recomendaciones de la ONU no están dirigidas a países tan “desarrollados”.