El artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE) prevé la posibilidad de que un Estado miembro abandone el proceso de integración. La estructura jurídica de la retirada es sencilla: el Estado, tras cumplir con los requisitos que impone la Constitución nacional, notifica su intención al Consejo Europeo (órgano que reúne a los Jefes de Estado y de Gobierno) y a partir de ahí se inicia una negociación destinada a definir las “relaciones futuras”, que ha de concluir con un acuerdo entre el Estado que quiere salir y la Unión, que manifiesta su voluntad a través del Consejo (órgano que reúne a los ministros competentes en razón de la materia), por mayoría cualificada y previa aprobación del Parlamento. En suma, el camino de salida se caracteriza a) tener su origen en la voluntad de un Estado (no es un procedimiento de expulsión a iniciativa de la Unión); b) por no necesitar una causa específica (las razones políticas se dirimirán en el ámbito nacional); c) por la importancia del pacto (ni siquiera se dispone qué hacer en caso de ser imposible).

El derecho de retirada gana todo su sentido si lo situamos junto a otras figuras cuya presencia o ausencia en los Tratados nos da la idea plena de cómo se pretenden afrontar las situaciones que ponen en crisis el funcionamiento ordinario de la Unión o su integridad. Una de ellas, dispuesta en el artículo 7 del TUE, es la “suspensión de derechos” de un Estado miembro, que permite a la Unión reaccionar cuando se constata una “violación grave y persistente” de los valores recogidos en el artículo 2 TUE (dignidad humana, libertad, democracia, etc.). Imaginemos que en un Estado se produce una insurrección militar que impone un régimen dictatorial: se podrían suspender, entre otros, los derechos de ese Estado a participar en las instituciones de la Unión, pero sin cancelar su pertenencia, a la espera de revitalizarla cuando ese Estado recobre la normalidad constitucional. Y es que, en el derecho de la Unión, lo que no existe es la potestad para expulsar a un Estado miembro. No se ha de descartar, sin embargo, que ante una situación límite, los Estados miembros excluyan de facto a otro Estado miembro. Se trataría de un escenario al margen de la legalidad, igual que en el caso de que un Estado miembro, negociación alguna, dejase de cumplir en términos generales con el ordenamiento de la Unión.

Es oportuno preguntarse sobre el sentido último de que los Tratados reconozcan el derecho de retirada. Cuando el mismo problema se estudia en las Constituciones estatales, se concluye que tal supuesto es una extravagancia: ¿qué sentido tiene prever la ruptura de una Constitución federal cuya esencia es constatar y ordenar una nueva comunidad política lógicamente superior a los Estados de la que trae causa? Planteada esta pregunta a la luz del derecho europeo, salta a la vista que el reconocimiento de la posibilidad de salida sirve precisamente para recordarnos que la Unión no es un Estado (federal), sino una asociación de Estados, que conservan la decisión política fundamental de integrarse en la citada organización internacional. Pero, además, la hipótesis de la retirada impide un cumplimiento selectivo de las normas de la Unión. Sus Estados miembros, o cumplen todo el derecho o toman el camino de salida. No hay espacio intermedio.

Apliquemos ahora estos principios generales a Grecia. La retórica política en el caso griego está dominada por dos frentes, el que invoca la salida (del euro o de toda la Unión) y el que propone la renegociación del rescate (por cierto, rescate que está ordenado fuera de la Unión, en otra organización internacional, el MEDE). A la luz del panorama jurídico descrito hay una primera conclusión evidente: la Unión tendrá que “cargar” con Grecia mientras que esta quiera, pues la retirada es voluntaria y no hay potestad de expulsión. Así las cosas, la pregunta clave es saber en qué medida puede interesarle a Grecia salir de la Unión. Este sería el caso si dispusiese de un gran potencial exportador, de suerte que aprovechando las posibilidades del artículo 50, redefiniese su relación con la Unión, dejándola en una mera asociación de libre comercio. Pero todo apunta a que Grecia, a día de hoy, no es Suiza. Por tanto, en mi opinión, la salida solo sería realista si Grecia reorienta su posición geopolítica y se convierte en un satélite ruso o chino en el corazón de Europa.

Los últimos tiempos han desvelado la singularidad del compromiso alemán con Europa. Entienden sus elites políticas y jurídicas (y supongo que también la mayoría de sus ciudadanos) que su participación en el proceso de integración está sujeta siempre al respeto de su identidad constitucional. Este oscuro concepto toma diversas proyecciones, pero a la luz de la reciente crisis económica, el Tribunal Constitucional alemán consideró que reservaba al Parlamento germano la decisión final sobre el destino de los tributos pagados por sus ciudadanos. En términos europeos esto significaba que los rescates habrían de recibir el visto bueno del Bundestag y ser limitado en la cuantía. Al fondo de esta conclusión latía una doble premisa económico-moral: cada Estado es responsable de sus obligaciones financieras sin poder repercutirlas en la Unión u otros Estados miembros; es el libre mercado de deuda pública el que fija el correcto desempeño económico de uno u otro país a través de la llamada prima de riesgo. Principios que a su vez se encuentran recogidos en los Tratados constitutivos desde que se diseñó la Unión económica y monetaria, allá por 1992.

En el tumulto de la crisis, el BCE concluyó que el axioma antes citado quebraba desde el mismo momento que los mercados no eran capaces de atribuir los precios correctamente, de manera que imputaban un coste adicional a la deuda de algunos Estados, entre ellos España, que no estaba conectado con su devenir económico, sino con las asimetrías de la zona euro. Es por ello que el BCE decidió anunciar un programa, nunca ejecutado, de compra de cierta deuda pública en el mercado secundario (aquel donde se revende la deuda que ha sido comprada directamente a los Estados en el mercado primario) por un periodo de tiempo limitado y como un comprador más, de manera que los precios volvieran a la normalidad.

Fue este anuncio el que provocó la reacción de algunos parlamentarios alemanes que interpusieron un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional alemán, que a su vez entendió que, efectivamente, esa medida traspasaba las competencias del BCE, limitado a la política monetaria, y además podría afectar a la identidad constitucional alemana, pues orillaba el principio antes descrito de responsabilidad presupuestaria, dado que los Estados en dificultades se verían ayudados a precios fuera de mercado por el BCE. No obstante, antes de declarar inconstitucional el anuncio de este órgano, el Constitucional decidió pedir al Tribunal de Justicia que evaluase la validez de esa medida.

Es imprescindible no perder de vista la magnitud del problema: de seguirse la posición del BCE, Alemania, a través de su Tribunal Constitucional, estaría en condiciones de romper unilateralmente el pacto de integración, si quiera para un aspecto concreto (que no es menor, puesto que intenta articular un tímido esfuerzo de solidaridad interterritorial). Y es en ese contexto donde se sitúan las conclusiones del Abogado General Pedro Cruz Villalón. En primer lugar, le avisa al Tribunal Constitucional de la inviabilidad de una Unión sometida a la discusión de la eficacia de sus normas en virtud del alegato unilateral de la identidad constitucional. En segundo lugar, marca con claridad la pertinencia de controlar un mero anuncio, pues con oportuna vis pragmática señala que este es el modo natural de actuación del BCE, cuyas palabras bastan para generar consecuencias. Y, en tercer lugar, con la idea de ofrecer una salida al Tribunal Constitucional Federal, dibuja algunos límites a la ejecución del programa de compra de deuda pública. De un parte, sostiene que cuando el BCE active su plan debe a su vez retirarse del control de las ayudas concedidas por el MEDE, ya que en caso contrario ejercería competencias en política económica, que le son vedadas por los Tratados. Por otro lado, argumenta que el programa debe ejecutarse de manera que se respete la formación de precios de mercado, para que así los Estados mantengan la responsabilidad sobre su deuda y no acaben recurriendo a la mera ayuda financiera del BCE.

En suma, el Abogado General considera válido el programa siempre que se ejecute conforme a las condiciones expuestas, que no son las mismas que exigió el Tribunal Constitucional alemán. ¿Seguirán los jueces del Tribunal las conclusiones del Abogado General? En su caso, ¿las aceptará como suficientes el Tribunal Constitucional Federal?