La amenaza griega de romper el euro no era creíble, y eso explica el éxito alemán en la negociación

¿Existe una estrategia que gobierno griego puede usar para mejorar su posición negociadora? La historia económica de entreguerras nos puede ofrecer alguna lección

La situación en la zona euro es la siguiente: ante la negativa de Alemania a conceder la mínima victoria por cosmética que fuera, el nuevo gobierno griego ha tenido que ceder en la mayoría de sus demandas con el objetivo de ganar unos meses que le permitan negociar un nuevo programa. La razón principal es que la amenaza de Grecia de no llegar a un acuerdo no es creíble, aunque esto no tiene por qué continuar siendo así en el medio plazo. En esta reflexión sugiero que Grecia puede seguir una estrategia similar a la implementada por Alemania en 1933 para encontrarse dentro de unos meses en una posición negociadora más favorable. Dicha estrategia consistiría en realizar los pagos de deuda mediante apuntes contables en una cuenta del Banco de Grecia cuya redención estaría ligada a la evolución de la economía griega. Esta estrategia evitaría técnicamente la suspensión de pagos, daría margen fiscal al gobierno griego, enviaría un mensaje de compromiso con el euro y, a la vez, dotaría al gobierno de un arma negociadora mucho más eficaz y creíble para sus socios que la amenaza de una salida unilateral de la eurozona.

La situación

Tras mantener una posición negociadora bastante agresiva desde la elección del nuevo gobierno, Grecia ha ido rebajando sensiblemente sus exigencias y, finalmente, se ha tenido que dar por satisfecha con una la obligación de elaborar una nueva lista de reformas que tendrá que ser aprobada por el Eurogrupo, y una interpretación algo más laxa del compromiso de superávit primario. Esta última demanda era considerada como razonable por la mayoría de los analistas, especialmente si se tiene en cuenta que dicho objetivo ha sido diseñado subestimando seriamente el impacto que la consolidación fiscal genera en la economía. El coste del efecto acumulado de esta subestimación se acerca al 20% de la economía griega. En todo caso, el objetivo de superávit primario para este año es del 4.5% del PIB y habían circulado voces de que una rebaja al 1.5% habría satisfecho al gobierno griego. No haciendo explícita cifra alguna, Grecia podría haber obtenido una cierta victoria, pero claudicaba sobre los principales elementos que ha esgrimido en las últimas semanas como fundamentales: renegociación de un nuevo programa, puesta en discusión de las reformas pactadas en el MoU y condonación de parte de la deuda.

Todo lo que ha logrado Grecia ha sido simplemente un poco de margen para aquello que casi todo el mundo considera no ya razonable sino deseable. Es notable que Alemania no se haya movido un centímetro en su posición negociadora en las últimas semanas. Sea cuál sea el resultado final, todo apunta a que se situará mucho más cerca de la posición alemana que de la griega.

La posición negociadora griega

La posición alemana, considerando un horizonte temporal extremadamente breve, es racional: sabía que Grecia acabaría claudicando. Y es que la posición negociadora de Grecia es a día de hoy extremadamente débil. No puede amenazar con una suspensión de pagos, la principal arma negociadora que un país altamente endeudado puede tener, por una razón muy simple: en las próximas semanas tendrá que afrontar problemas de tesorería ordinaria (para pagar sueldos de funcionarios y a proveedores griegos), antes incluso de tener que afrontar vencimientos de deuda. La desastrosa caída de los ingresos tributarios en los últimos dos meses, que ha dejado el objetivo de déficit presupuestario en un tercio de lo previsto para enero, ya se hace sentir. No declarando cuánto tiempo podía sobrevivir sin asistencia financiera, el gobierno griego ha revelado sus (poco ganadoras) cartas.

¿Qué debe hacer el gobierno griego en un escenario así para obtener concesiones?

Grecia tiene que disponer de una amenaza creíble. Esto es, debe ser capaz de generar un daño a los socios de tal forma que no le perjudique al partido en el gobierno. Es muy cuestionable que salir de la eurozona cumpla hoy el segundo requisito. La mayor parte de la opinión pública griega parece no estar preparada para una salida inmediata del euro. No se percibe (probablemente con razón) que el gobierno haya agotado todos los canales para el entendimiento con los acreedores y, a la vez, el gobierno todavía no ha empezado a sentir la erosión de implementar políticas contrarias a su programa. También sería difícil de explicar a su electorado proponer una salida súbita habiéndose movido tanto de su posición negociadora inicial. Syriza no ha ganado las elecciones prometiendo salir del euro al mes de llegar al poder y hacerlo de modo inesperado se percibiría como un engaño y tendría consecuencias políticas nefastas.

Por otra parte, cuanto más tiempo pase un país en depresión dentro del euro sin alivio a las políticas de austeridad, el coste relativo (esto es, en relación a la opción de salida) de la permanencia aumentará económicamente para el país y políticamente para su gobierno, de modo que la diferencia entre una opción y la otra se irá progresivamente reduciendo. Dado el estado de la economía griega, es posible que haya un punto (no demasiado lejano) en que un gobierno considere que permanecer tenga más desventajas que ventajas. Sólo cuando el gobierno griego esté marginalmente cerca de este situación puede amenazar creíblemente con salir del euro para obtener un alivio a las políticas de austeridad. Esta estrategia, sin embargo, es inestable: para empezar, dicho punto es difícil de estimar, especialmente por parte de los acreedores. Una amenaza de este tipo puede desembocar en una salida forzada antes de poder negociar un nuevo acuerdo (véase más abajo sobre la introducción de una moneda paralela). Esta inestabilidad reduce la credibilidad misma de la amenaza.

Pero eso no quiere decir que permanecer o salir súbitamente sean las únicas alternativas. Si existiese una alternativa que minimizara el coste político para el gobierno griego de salir súbita y unilateralmente del euro, por ejemplo cargando la responsabilidad sobre terceros, sin prolongar el coste político de seguir implementando políticas de austeridad y sin aumentar el coste económico de la estrategia de salida (precipitando un colapso bancario por anunciarla con demasiada antelación), ésta seguramente sería una estrategia preferida para el este gobierno. Si existiera una estrategia de este tipo que además permitiera generar incentivos para que los acreedores modificaran las políticas de austeridad y, por tanto, tuviera entre sus desarrollos posibes una permanencia en el euro con substancial alivio fiscal, ésta sería nuevamente una estrategia preferida.

¿Existe tal estrategia?

Wolfgang Münchau ha defendido recientemente que el gobierno griego debe emitir una moneda paralela con la que realizar pagos domésticos para ganar espacio fiscal, permaneciendo en el area euro y pudiendo así ejercer una especie de chantaje en asuntos que requieren unanimidad. De este modo, el gobierno griego tendría cierto margen de negociación. Es posible que una estrategia de ese tipo acabe llevando a una salida de Grecia del euro, como el mismo Münchau admite. Por una parte, tiene la ventaja de señalar la posibilidad de tal salida, haciéndola pues más creíble, a diferencia de la actual posición negociadora. Por otra, no es una estrategia exenta de riesgos: la moneda paralela se devaluaría rápidamente en el mercado negro, anticipando los ciudadanos una posible salida del euro. La “señalización” corre por tanto el riesgo de ser tomada como muestra del escaso compromiso griego de permanecer en el euro. Eso obligaría al gobierno a imprimir nuevos billetes para mantener el valor real de los pagos, a la vez que los depositantes correrían a rescatar sus euros antes de que fueran convertidos: la típica profecía autocumplida. Todo ello podría así precipitar la salida de Grecia del Euro. ¿Existe una estrategia superior?

La experiencia histórica sugiere que sí: el gobierno griego podría inspirarse nada menos que en la gestión de la deuda exterior de Alemania a los pocos meses de llegar Hitler al poder. No se asusten, las analogías terminan en lo que se refiere a asuntos de hacienda pública. Como bien ha señalado Albrecht Ritschl, Alemania es el mayor suspensor de pagos del siglo XX. Sin embargo, hay un detalle poco conocido sobre uno de los episodios más relevantes de suspensión de pagos del país que puede apuntar la vía que sigan las autoridades griegas en los próximos meses[1].

Estamos en la primavera de 1933. Hitler, canciller desde enero, está al frente de un gobierno de coalición (autodenominado de “revolución nacional”) entre la nueva extrema derecha nacionalsocialista y los ultranacionalistas tradicionalistas del DNVP. La incipiente recuperación económica parece consolidar al nuevo régimen. Sin embargo, la balanza de pagos acumula déficits preocupantes. Los pagos de deuda exterior han reducido a la mitad las reservas exteriores del Reichsbank (el banco central alemán) desde principios de años. El nuevo gobierno excluye devaluar el marco para ganar competitividad: el valor de la moneda, tras la hiperinflación de la década anterior, no se toca. La confianza de las clases medias depende de ello. Imponer más austeridad a la Brüning no parece una opción políticamente atractiva: la deflación aumentaría el peso de la deuda para el campesinado endeudado que ha votado masivamente por Hitler. La situación se hace insostenible. En este escenario, Hjalmar Schacht, el flamante nuevo presidente del Reichsbank, el ambicioso tecnócrata que había jugado un papel central en la reforma monetaria que acabó con la estabilización del marco tras la hiperinflación de 1922-1923, recibe el encargo de negociar una moratoria de los pagos de la deuda alemana a los principales acreedores. Tras una prometedora entrevista con Roosevelt, el Departamento de Estado emite un brusco comunicado en el que se exige a Alemania que honore sus deudas. A finales de mayo, Schacht convoca una conferencia de acreedores en Berlín, con resultados similares. Ante la negativa de los acreedores, el 8 de junio Alemania declara unilateralmente una moratoria de los pagos de deuda exterior. Pero, y aquí llega la innovación, no se trata de una suspensión de pagos al uso. Alemania continuará pagando sus obligaciones a sus acreedores, pero lo hará en Reichsmarks en una cuenta administrada por el Reichsbank. Estos pagos serán transferibles (esto es, convertibles) en la medida en que la balanza comercial alemana se encuentre en superávit. El mensaje a los acreedores es claro: si se quiere cobrar, hay que permitir a Alemania reducir sus problemas de balanza comercial mediante concesiones. De este modo, Alemania solucionaba dos problemas a la vez: limitaba la necesidad de obtener moneda extranjera para realizar pagos de deuda (reduciendo la presión del ajuste) y conseguía estimular la demanda de exportaciones (transfiriendo parte del mismo al exterior). A pesar de la indignación generalizada de los acreedores, esta estrategia permitió erosionar la solidaridad de los mismos, alcanzado varios acuerdos separados entre 1933 y 1934, primero con Suiza y los Países Bajos, más tarde con el Reino Unido. Un año después, la balanza comercial sufría los efectos del rearme y volvía a erosionar las reservas oficiales, pero por esa fecha el régimen había obtenido el oxígeno necesario y podía imponer controles de cambio más extensivos y racionamiento de importaciones. La orientación netamente militarista y agresiva de su política exterior llevaba de cabeza a la opción autárquica y a la reducción del coste de oportunidad de declarar una moratoria unilateral de la deuda, pero esta ya es otra historia.

Por supuesto, cualquier analogía con entre el actual gobierno griego y los objetivos criminales y autoritarios del régimen nazi es un despropósito. Sin embargo, la situación presenta ciertas analogías que sugieren que una línea de conducta similar a la seguida por Schacht puede ser una estrategia ganadora para el gobierno griego. Tras encajar una derrota política al aceptar el acuerdo existente (con más o menos vagas promesas de revisarlo en el futuro de manera acordada), el gobierno griego puede acceder a la liquidez necesaria para no tener que realizar recortes del gasto a las pocas semanas de llegar al poder, ganando así un tiempo político vital. Seguramente empezaría entonces a realizar preparaciones (secretas, por supuesto) para una eventual salida del euro, habiendo demostrado a sus electores que ha perseguido por lo menos una parte de la versión “amable” de su programa (acabar con la austeridad negociando con los acreedores), con escasos resultados. Si en los siguientes meses no consigue obtener un respiro substancial en lo que se refiere al objetivo de déficit (una condición mínima para garantizar la supervivencia política del gobierno), puede entonces afrontar los pagos por 21.000 millones de euros que vencen antes de Agosto del siguiente modo: el gobierno griego realiza unilateralmente pagos por el principal de la deuda mediante instrumentos financieros similares a certificados de depósitos (pero respaldados por bienes inmuebles del gobierno griego) en una cuenta gestionada por el Banco de Grecia. Dichos apuntes contables serían redimibles según unos criterios objetivos diáfanamentente establecidos vinculados a la evolución económica del país. El gobierno griego contaría con un elemento de presión adicional y a la vez obtendría más margen fiscal. Ligando directamente la recuperación de la deuda al crecimiento, los incentivos de los acreedores se verían modificados. Se trataría de una especie de conversión progresiva y forzada de deuda en bonos ligados a las expectativas de crecimiento propuestos por Varufakis. Técnicamente, no se trataría de una suspensión de pagos, de modo que el Banco Central Europeo podría continuar manteniendo las líneas de liquidez y evitar el colapso bancario. Por supuesto, sería esta una medida muy controvertida. El conflicto se trasladaría pues al Banco Central Europeo, en un contexto en que la amenaza de salida sería ahora tangible (y por tanto creíble), aunque mucho más controlable por parte del gobierno griego que en el caso de la introducción de una moneda paralela. El público griego también estaría mucho más dispuesto a aceptar correr ese riesgo de lo que parece estarlo ahora mismo, contribuyendo a reforzar la credibilidad de la maniobra. Si el conflicto en el seno del BCE se resolviera con un corte de liquidez a la banca griega, la salida del euro sería inevitable, pero se interpretaría por parte del electorado como una expulsión ante un gesto unilateral pero cargado de buena voluntad y de compromiso de permanencia por parte de su gobierno, que minimizaría los costes políticos de la salida. En caso de que el BCE mantuviera las líneas de crédito a la banca griega (aceptando pues la conversión sin modificar la valoración de la deuda flotante), la nueva situación también permitiría a los políticos alemanes trasladar la responsabilidad de la decisión desde un espacio de decisión estrictamente político a un espacio “tecnocrático”, desentendiéndose de la misma por lo menos en el corto plazo. La autoimposición de obligaciones de pago permitiría evitar la interpretación de la unilateralidad griega como una derrota en toda regla de los países acreedores, que al final acabarían cobrando. Esto podría permitir ganar tiempo para explicar a las respectivas opiniones públicas la gravedad del momento, algo de lo que pocos parecen ser conscientes.

Ni que decir tiene que una solución de este tipo no puede ser más que temporal. Puede permitir desencallar una situación bloqueada, pero una unión monetaria no puede ser sostenible si está construida sobre bases de animadversión y sospecha entre sus integrantes como las que están emergiendo. El conflicto entre soberanías fiscales que comparten moneda es inevitable si no se trata de un área monetária óptima y no se cuenta con los instrumentos fiscales que permitan realizar los ajustes necesarios para absorber shocks asimétricos y, a la vez, que permitan dar voz a todos los ciudadanos sobre la política económica a seguir. La actual estructura de gobernanza europea genera incentivos perversos. Mientras los políticos alemanes, holandeses, y austríacos no respondan a los intereses de los electores portugueses, españoles y griegos (y, ojo, viceversa) seguiremos caminando hacia el precipicio. Y ahí las lecciones de la historia económica de entreguerras, europea en general y alemana en particular, se vuelven mucho más siniestras...

[1] Para quien quiera más referencias sobre el episodio, es muy recomendable consultar la inigualable “Wages of Destruction” de Adam Tooze, la mejor obra disponible sobre la economía de la Alemania Nazi. Las siguientes líneas dependen fuertemente de la interpretación de los hechos que se puede encontar en la misma.