La investigación y el análisis en temas de inmigración y asilo ha sido, desde siempre, un espacio rico en comparaciones cinéfilas. Desde el papel de los refugiados judíos centroeuropeos en el desarrollo de la industria cinematográfica estadounidense hasta las reflexiones de Javier de Lucas entorno a los inmigrantes desde la lógica ciudadanos/replicantes de la película Blade Runner, esta alianza ha servido para visibilizar con contundencia algunos elementos vinculados con las migraciones. De modo mucho más prosaico, y al leer las conclusiones del último Consejo Europeo del 15 de octubre sobre la crisis de refugiados en la Unión Europea, viene rápidamente a la cabeza aquella película sobre el día de la marmota, en la que lo que sucede, parece haber sucedido ya con anterioridad.

El último EUCO (como se conocen estos consejos en terminología comunitaria) ha puesto tres cosas en evidencia. Y ninguna de ellas es nueva.

En primer lugar, que ante la situación dramática a la que se enfrentan centenares de miles de personas que huyen de sus hogares devastados en busca de seguridad para sus familias, la Unión Europea no sabe alcanzar soluciones comunes. Incapaces de alcanzar acuerdos proactivos, los 28 estados miembro han optado por alejar el problema de sus fronteras. Sólo así se puede entender la aprobación del Plan de Acción con Turquía, en el que se habla de responsabilidades compartidas, se tantea la liberalización de visados y se establece un programa económico de ayudas, a cambio de la creación de seis centros de refugiados en el país que ayuden a controlar los flujos que llegan a las fronteras de la UE.  Mejor, deben pensar algunos, trasladar la gestión del problema a Turquía (con los costes que ello implica en términos de seguridad y derechos humanos de las personas refugiadas, pero no sólo), que continuar demostrando que no se halla una solución común europea. Y además, deben pensar los mismos, tal vez así las opiniones públicas europeas dejen de prestar atención al tema. Nada nuevo, por un lado, en Turquía, donde ya existen campos de refugiados y que en estos momentos acoge a más de 2 millones de refugiados. Y nada nuevo en este nuevo intento de reforzar el ‘cordón sanitario’ que permite a la UE poner tiritas a heridas profundas.

En segundo lugar, confirmando que el único espacio en el que parece haber acuerdo es en el mayor control de fronteras. Después de los recursos invertidos en este ámbito en los últimos años (el único donde ha habido consenso) parece evidente que las acciones desarrolladas hasta la fecha no han convertido las fronteras europeas en más seguras. Por lo que no deja de sorprender que se insista en las mismas soluciones: principalmente más recursos para FRONTEX, deliberaciones en torno al desarrollo de un sistema europeo de guardia de fronteras y costas y una apuesta clara por reforzar la políticas de retorno. En una lógica más propia de un Consejo de Ministros de Justicia e Interior, los jefes de estado han seguido apostando por fortificar la ‘Europa fortaleza’, lo que tampoco es una novedad.

Y en tercer y último lugar, las conclusiones se olvidan de hablar de la gestión de la acogida e integración de las personas refugiadas en la UE. Así, parece difuminarse que hablamos de personas, de compromisos internacionales y de derechos, de tal modo que las ausencias y las propuestas que se recogen (y que llevan siendo repetidas a lo largo del año), deberían doler menos. En este contexto, la lógica ‘blade runner’ que se citaba al principio, y que distingue entre ciudadanos y replicantes, entre personas con derechos reconocidos y sin ellos, sirve para normalizar un enfoque en el que el cómo tiene mayor importancia que el qué.

Es cierto que las conclusiones se olvidan de muchas más cosas, entre otras, de afrontar las causas o de gestionar con mayor agilidad la acogida de las personas refugiadas en territorio europeo, por mencionar algunas. Pero sobre todo, se olvidan del para qué queremos una política de inmigración y asilo común: para continuar fortaleciendo un espacio compartido sustentado sobre los valores de la igualdad de trato, la solidaridad, el estado de derecho y el respeto fundamental a los derechos humanos.

Y en línea con esta lógica de la marmota a la que nos vienen acostumbrando las conclusiones de los Consejos Europeos y los Consejos de Justicia y Asuntos de Interior, vale la pena repetir que el reto también sigue siendo el mismo. Ahora, y para el próximo año sin lugar a dudas. Se trata, por citar algunos, de incardinar la política de inmigración y asilo en un ámbito que vaya más allá del control de fronteras, que apueste por el diálogo (no sólo sobre control sino también sobre derechos humanos) y la corresponsabilidad (efectiva) con los países de origen y tránsito, y que revise los instrumentos de entrada y gestión de la inmigración y el asilo en territorio europeo. Falta, de nuevo, más ambición por parte de la Comisión Europea y mayor solidaridad de los Estados miembros, entre ellos y en relación con el exterior. Falta, en definitiva, más (y mejor) Europa.

Justo cuando los debates sobre la inmigración se han generalizado, se observa una tendencia a recurrir a lugares comunes y un cierto adanismo que simplifica el problema sin hacer justicia a los matices.

Los autores proponen diez reflexiones para evitarlo.

A lo largo de este verano hemos leído y hablado mucho sobre inmigración. Muchos veranos sucede. Y en todos ellos observamos una tendencia al tipo de exceso discursivo que simplifica el problema sin hacer justicia a los matices. Estos excesos también existen en otros ámbitos de debate, aunque quizás en este alcanza cotas desconocidas. Nos gustaría en este post plantear diez reflexiones que buscan –sin pretensiones- matizar y ganar profundidad y favorecer un debate ágil en el que no se sacrifique la rigurosidad.

Se puede tener posiciones extremas al hablar de inmigración (desde ¡inmigración cero! a ¡fronteras abiertas!). Faltaría más. Pero en esta materia, el maximalismo nos conduce a simplificaciones ideológicas y a hablar desde los sentimientos, con el riesgo de pecar de excesos que van desde el odio y el miedo a lo desconocido a la ingenuidadpaternalista, blanca, eurocéntrica y plagada de culpabilidad postcolonial.

El debate sobre la inmigración es más productivo cuando se aleja del maximalismo y se centra en cómo gestionar este fenómeno. Se puede defender posiciones más o menos restrictivas en lo que respecta a la inmigración económica, aceptar flujos de mayor o menor intensidad, tolerar en distinta medida la irregularidad o incluso seleccionar a quienes cruzan nuestra frontera. Cabe la discrepancia. Lo imprescindible es dar respuestas concretas que nos posicionen ante estos retos.

Lo relevante en el debate público es cómo se gestionan las migraciones y tienen poco valor añadido, por no decir ninguno, las emociones que despiertan en cada uno.

En un extremo del maximalismo, se sitúan quienes se declaran anti-inmigración y consideran factible alcanzar el objetivo de inmigración cero. Solamente para aquellos países que carecen de la mínima capacidad de atracción, este podría ser un objetivo viable. Pero sería una ‘victoria’ pírrica, pues no resultaría de una política de inmigración-cero si no de la no comparecencia de candidatos a cruzar la frontera. Es más, en este modelo el atractivo está en el exterior. Así, en Corea del Norte (con nula presión inmigratoria), la salida no autorizada se considera traición. Al pensar en este y otros casos similares, se evidencia lo absurdo de este tipo de maximalismo. Para cualquier otro país que tenga una mínima capacidad de atracción (turismo, comercio con el exterior, etc.) las fronteras nunca delimitan compartimentos estanco. Las fronteras herméticas son el unicornio de colores de las políticas de inmigración.

En el otro extremo del maximalismo está el discurso sin matices de ‘fronteras abiertas’. A diferencia del anterior, este es practicable. De hecho, no es extraño encontrar alguna variante de fronteras abiertas entre países que son más o menos homogéneos en sus niveles de bienestar y el reconocimiento de derechos. Este es, por ejemplo el caso del Espacio Schengen o ECOWAS en África Occidental.

La movilidad de personas entre territorios muy diferentes en sus niveles de bienestar y derechos sin intervención de las autoridades, genera además de dudas sobre la sostenibilidad de los sistemas, vulnerabilidad, aunque parezca contraintuitivo. Por ejemplo, las personas que cruzan fronteras con intención de trabajar sin ser identificadas como sujeto de derechos están expuestas a todo tipo de explotación. Los menores invisibles para la administración pueden no tener acceso a la educación. Para muchas mujeres, la protección ante la trata y la explotación sexual puede incluso ser más difícil.

La falta de matices puede explicar por qué el discurso de fronteras abiertas sin más se reclama desde voces tan distintas como cierta progresía pretendidamente filantrópica y el ultraliberalismo empresarial.

Otro tipo de maximalismo se centra en los efectos de la inmigración en las sociedades de acogida. Centrar el debate en si la inmigración es buena o mala económicamente es otro lugar común en el debate público sobre inmigración. El impacto económico de la inmigración puede ser cambiante en el corto, medio y largo plazo y, en términos más generales, depende de la estructura social y productiva de cada sociedad y de la composición de los flujos migratorios. Si bien es cierto que la mayoría de los estudios no detectan un impacto negativo de la inmigración sobre la riqueza de los países, el efecto de ciertos flujos sobre la desigualdad puede no ser el deseable. Un ejemplo, el aumento de la oferta de mano de obra en aquellos nichos del mercado de trabajo menos regulados, puede empeorar las condiciones de todos los trabajadores independientemente de su país de nacimiento.

Existe también cierto maximalismo a la hora de hablar de los efectos de la emigración en origen (brain drain, brain gain, brain waste, entre otros), aunque nuestro ensimismamiento nos aísle frecuentemente de ellos.

En estos terrenos, el debate público debería ser más sensible a lo que digan los estudios más rigurosos y los mejores datos. Hacerlo es imprescindible para diseñar las mejores políticas públicas.

Pocas veces se piensa en estos términos, pero la política de inmigración es una política pública con relevancia transversal para otros aspectos organizativos de la sociedad. Las administraciones públicas no deben tener un papel subsidiario y condicionado al que desempeñen otros actores. Como cualquier política pública, la de inmigración necesita definir objetivos e instrumentos, y la participación de otros actores es importante en tanto que no se diluyan las responsabilidades públicas. Las administraciones, como garantes de derechos, no deberían externalizar la protección de los mismos. En los estados sociales de derecho, lo deseable es regular y garantizar servicios públicos como por ejemplo la educación o el salvamento marítimo, sin dejarlos en manos de terceros de forma arbitraria y sin rendición de cuentas.

El margen de maniobra para la gestión de la inmigración, y sus instrumentos, es elevadísimo aunque los escasos cambios producidos en las últimas décadas puedan sugerir lo contrario. En nuestro contexto, el único límite está en los Derechos Humanos, que deben respetarse independientemente de la nacionalidad de los sujetos. El derecho humanitario que forma parte de nuestros ordenamientos jurídicos entiende que la migración por razones humanitarias no puede ser sometida a restricciones y que cuenta un nivel de protección específico. El debate sobre los contenidos de la figura del refugio es lícito (por ejemplo, ¿cabe incorporar a los refugiados medio ambientales?), pero desechar los compromisos internacionales es una cuestión totalmente distinta que atacaría la piedra angular de nuestro sistema de derechos y libertades.

Mucho se ha hablado sobre el papel de la Unión Europea en la crisis humanitaria que vivimos desde hace años en las fronteras europeas. La Unión, en abstracto, ha sido acusada de dejadez, inacción, insensibilidad e incluso de mirar hacia otro lado. Sin embargo, es importante recordar que hasta el momento los estados (y los gobiernos que los europeos han votado) han decidido que la inmigración sea competencia nacional, y que la Comisión tenga muy poco margen de acción. Debe saberse que no existe aún una política común de inmigración que vaya más allá de ciertos esfuerzos intergubernamentales. Y, repetimos, esto es así por voluntad de gobiernos que hemos votado. Lo deseable sería que en adelante los debates electorales fueran más claros sobre la posición de los partidos a la hora de transferir competencias de inmigración, fronteras y asilo a Bruselas.

Las políticas de inmigración no pueden estar solo centradas en el control de las fronteras. La inmigración es un fenómeno social de largo recorrido que culmina con la incorporación de las personas migrantes en sus sociedades de acogida. Gestionar la inmigración desde la frontera es una política pública miope, que ignora sus efectos de largo plazo, e indeseable en tanto que construye la inmigración como una amenaza. La gestión de la inmigración ni empieza, ni acaba, en la frontera.

La política de cooperación es otra política pública que debe estar diseñada con arreglo a fines propios (como los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas) y con sus propias herramientas. Pero en algún momento, y contra la evidencia disponible, algunos responsables políticos han considerado que el desarrollo de un país implica una reducción de sus flujos migratorios de salida. Pensar que los flujos migratorios se pueden ‘controlar’ desde la cooperación al desarrollo solo puede llevar a una mala política de cooperación y a una mala política de inmigración.

10. La inmigración trae diversidad, pero no toda la diversidad viene de la inmigración

Las sociedades contemporáneas son cada vez más diversas. Normalizar esta diversidad y gestionarla es un mandato de salud democrática para luchar contra el odio y las desigualdades. Todas las fuentes de diversidad son importantes y todas tienen su recorrido histórico. La forma en la que se gestiona la inmigración es también la forma en la que gestionamos la diversidad.

El debate sensato, sereno y sin estridencias es imprescindible para confrontar al populismo xenófobo que se alimenta de mentiras y medias verdades, tanto como cualquier discurso que ataque la diversidad ya sea desde el clasismo, el machismo, la homofobia, y cualquier otra fobia que dificulte la convivencia.

CODA: Estas diez reflexiones buscan mejorar la discusión pública sobre inmigración. Celebramos que este debate haya, por fin, salido de los foros más especializados; aunque haya sido por las razones menos deseables y venga acompañado de cierto adanismo. La lista no es, ni pretende ser, exhaustiva. Hemos recogido ciertos aspectos que consideramos peor tratados en un debate público que, creemos, se ha perdido en el cortoplacismo. La inmigración es una realidad llena de matices y de largo recorrido que se merece un nivel de debate que huya del maximalismo y de los lugares comunes.

Aunque el debate sobre la “crisis de los refugiados” esté condicionado por una fuerte carga ética y emocional, la política de asilo y refugio es una política pública, y como tal debemos analizarla.

Comparamos el sistema español y el alemán de reparto territorial de la “carga del refugio” y concluimos que las ONGs solo deberían suplir a las administraciones autonómicas si lo decidieran sus gobiernos con argumentos de eficacia y eficiencia y una vez repartido el contingente con criterios técnicos y de equidad interterritorial.

Al pensar en quienes abandonan de manera forzada sus hogares y se instalan en otros países como solicitantes de asilo y refugiados, nos suele inundar un alud de sentimientos. Esto explica que se haya escrito y hablado con mucha vehemencia sobre la actual crisis de los refugiados. La combinación de vehemencia y las emociones dificulta que pensemos en la gestión del refugio como una política pública. Y, sin embargo, lo es.

El caudal de solidaridad que ha emergido de esta crisis no debe limitarse a la expresión de un descontento que nos deje en paz con nosotros mismos. Es necesario reflexionar sobre cómo buscar soluciones y evaluar si los sistemas existentes son eficaces para dar una asistir a personas cuya normalidad se ha visto truncada con violencia. Creemos que la mayor parte de nuestra sociedad ha reclamado solidaridad sin exigir a las autoridades competentes una gestión exitosa del refugio y el asilo. En España, el malestar no se ha traducido en presiones para impulsar la modificación de la ley de asilo o el desarrollo reglamentario de la norma vigente, ni ha fomentado el debate sobre cómo mejorar la gestión de la acogida y, de forma general, no ha reclamado transparencia y resultados concretos a las administraciones competentes. En nuestra opinión, incluso las actuaciones con más impacto mediático llevadas a cabo por muchos ayuntamientos no han pasado de ser gestos bienintencionados que no ofrecen una solución integral al problema. Para convertir nuestro sistema de asilo y refugio en un instrumento eficaz que repare el perjuicio causado a personas que han abandonado sus hogares por causas siempre violentas, debemos exigir a las administraciones públicas la aplicación de principios básicos que no disten de los que se aplican en otras políticas públicas.

Con el fin de contribuir al debate constructivo, comparemos la forma en que España y Alemania distribuyen territorialmente a las personas refugiadas. Como veremos, el modelo alemán y el español reflejan distintos niveles de previsión y reflexión sobre el asunto.

¿Cómo se distribuye en España a los refugiados?

España reparte a las personas que solicitan asilo sin sopesar las características relevantes de cada territorio, sino en función de la capacidad de acogida de las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Más allá de la existencia de cuatro Centros de Acogida de Refugiados (CAR), el alojamiento y atención de las personas que solicitan asilo en España se encomienda a las ONGs que se encargan de su atención, acogida y primera integración.

Dicho de otro modo, la distribución de las personas solicitantes de asilo en España depende de la implantación territorial de estas ONGs, y debemos pensar si esto es razonable. Abrir un debate sobre la distribución territorial de los refugiados en el país no supone cuestionar el trabajo de las ONGs en la acogida de los refugiados y solicitantes de asilo. Pero una cuestión de esta magnitud requiere que las administraciones autonómicas tomen decisiones en el marco de principios como el de subsidiariedad con las administraciones locales.

¿Cómo sería el reparto de refugiados entre CC.AA. si fuéramos Alemania?

Desde mediados del siglo XX, Alemania es una de las mejores prácticas en materia de asilo y refugio de los países de nuestro entorno. Desde 1949 se utiliza el Königstein Quota System (KQS) para distribuir territorialmente a las personas solicitantes de asilo. El KQS considera dos factores diferenciadores de cada Lander: su población (con peso 1/3) y su riqueza (los 2/3 restantes). De esta forma la distribución de solicitantes de asilo (que en terminología europea también se ha denominado “la carga del refugio”) se hace según el peso relativo de la población de cada territorio y su capacidad económica. En el sistema alemán la riqueza se aproxima con los ingresos fiscales, pero podría hacerse con otros indicadores como el PIB regional. Aplicando este sistema al conjunto de Europa, a España le habría correspondido recibir 24.494 refugiados (ver aquí), una cifra que está por encima de su compromiso (17.680).

Pues bien, la Figura 1 resume el número de solicitantes de asilo que cada Comunidad Autónoma debería acoger si aplicáramos este mismo sistema en España. En concreto, las barras azules están calculadas utilizando el peso del PIB regional en la riqueza total. Según este criterio, Cataluña debería acoger al 18% de los refugiados, Madrid el 17% y Andalucía el 15%.

Figura 1. Aproximación del Königstein Quota System (KQS) para el reparto de refugiados entre Comunidades autónomas Königstein Quota System

El sistema podría ser adaptado para incluir cualquier especificidad que se considere oportuna para incorporar los diferentes contextos que representa cada comunidad autónoma como el nivel de desempleo o la densidad de su población.

La distribución territorial de los refugiados con criterios relevantes y actualizables supondría una mejora del sistema actual que hoy se decide de forma un tanto arbitraria por la Administración Central en función de la capacidad organizativa de algunas ONGs. Esto se hace sin que las administraciones autonómicas y locales jueguen un papel decisivo, aunque son responsables de los servicios básicos a los que, tras su primera acogida, acceden las personas solicitantes de asilo o refugiadas.

Adoptar un sistema similar al alemán para el reparto territorial de los refugiados parece razonable. Una vez establecida la cuota, cada comunidad autónoma y con un marco compartido de principios y servicios de acogida como los que marcan las directivas europeas, podría involucrar a los ayuntamientos, ONGs u otros actores según se acuerde. Dicho de otro modo, las ONGs solo deberían suplir a las administraciones, en este caso autonómicas, si sus gobiernos lo decidieran con argumentos de eficacia y eficiencia y una vez repartido el contingente con criterios técnicos y de equidad interterritorial.

Este es sólo un ejemplo de cómo introducir criterios técnicos para el desarrollo de nuestro sistema de asilo y refugio. Resulta imprescindible hacerlo ya que, cuando la crisis actual termine, nada hace pensar que no podamos enfrentarnos a otra. Garantizar la inclusión de las personas solicitantes de asilo y refugiadas es clave para su bienestar y autonomía, pero también para garantizar la cohesión social y evitar espacios de exclusión indeseables.

La solidaridad europea hace aguas. No se puede entender de otro modo la posición de los países. Entre todos, no llegan a las 40.000 plazas solicitadas por la Comisión, y la mayoría sólo ofrece plazas por poco más de la mitad de las requeridas. Alemania sola ofrece un tercio del total de las mismas

Al fin, después de varios Consejos de Ministros de Asuntos de Interior y de un par de Consejos Europeos, tenemos sobre la mesa los compromisos de los países miembros en relación con el número de personas reasentadas y reubicadas que se comprometen a acoger cada uno de ellos. Se trata de una decisión que deberá adoptarse formalmente en, previsiblemente, septiembre, después de la opinión del Parlamento Europeo.

Para poner las cifras en contexto, cabe recordar que las mismas fueron la propuesta más ambiciosa de la Comisión Europea en la presentación de la Agenda Europea de Migración, el pasado mes de mayo. Se trataba de un intento de dar respuesta a la dramática situación que se vive en el Mediterráneo, convertido en una trampa mortal para miles de personas que intentan acceder a las costas europeas huyendo de las situaciones de violencia en las que están inmersos sus países. Este flujo de refugiados, que Naciones Unidas ha definido como el más importante desde la Segunda Guerra Mundial, ha puesto en evidencia las debilidades de la política europea de inmigración y asilo, por inexistente; y también ha dejado claro que los Estados miembros, responsables últimos de estas políticas, tampoco están especialmente interesados, con honrosas excepciones, en dar respuesta a esta situación.

Fuente: http://missingmigrants.iom.int/

Cuando la Comisión Europea presentó su propuesta de reasentamiento y reubicación, lo hizo con dos objetivos claros: dar respuesta inmediata a lo que estaba sucediendo en las costas de Italia y Grecia e intentar dibujar un discurso común y compartido de solidaridad entre Estados miembros. Así, la propuesta de reubicación intentaba paliar la presión en las entradas que afecta principalmente a los países del sur europeo; mientras que el reasentamiento suponía un compromiso de distribución solidaria de personas en necesidad de protección internacional.

A pesar del avance que supuso esta propuesta, lo cierto es que la cifra de 20.000 personas para reasentamiento fue duramente criticada por poco ambiciosa. La cifra de 40.000 plazas para reubicar a personas se alcanzó a finales de mayo, cuando se activó por primera vez el artículo 78(3) del Tratado de la Unión Europea, que consideró que Grecia e Italia vivían una situación de emergencia. Así, se determinaron las cifras de personas a reubicar desde Grecia (16.000) e Italia (24.000) y se redibujaron los porcentajes de distribución para su reubicación en otros países miembros. Con las cifras propuestas por la Comisión Europea sobre la mesa, quedaba sólo ver cuál sería la última reacción de los Estados miembros. Y en el Consejo de Ministros de Interior del 20 de julio, el retrato ha salido, como era de esperar, poco lucido.

En primer lugar, las cifras evidencian que los países de la Unión Europea apuestan por mantener sus compromisos internacionales (aunque podría discutirse su nivel de generosidad) en relación con las personas que requieren de protección internacional y se encuentran en países terceros. Así, la cifra total de reasentamiento es de 22.504, un poco superior al total de 20.000 propuestas inicialmente por la Comisión Europea. Aunque hay una pequeña trampa: una parte sustancial de este incremento se debe a la contribución de Noruega, que ha ofrecido 3.500 plazas, y que no estaba en el reparto inicial. Sin su contribución (y la de Islandia, Liechtenstein y Suiza), los 28  países UE sólo habrían ofrecido 18.415 plazas.

En segundo lugar, la solidaridad europea hace aguas. No se puede entender de otro modo la posición de los países. Entre todos, no llegan a las 40.000 plazas solicitadas por la Comisión, y la mayoría sólo ofrece plazas por poco más de la mitad de las requeridas. De hecho, Alemania sola ofrece un tercio del total de las mismas. En la construcción de una política de inmigración y asilo común, y de hecho, del proyecto europeo en sí, esta débil solidaridad tendrá un coste mayor del que las cifras indican.

Además, al mirar las cifras de reubicación, puede entenderse que los países europeos han querido mandar un mensaje a las personas que arriesgan su vida para alcanzar las costas europeas. Se ‘penaliza la reubicación’ tal vez para luchar contra el tan cacareado ‘efecto llamada’. Lamentablemente, sobre cómo acabar con el ‘efecto expulsión’ que se encuentra realmente detrás de estos intentos desesperados de llegar a Europa, se sigue sin decir nada.

Finalmente, y sin pretender una revisión exhaustiva de cada país, algunas consideraciones generales pueden ayudarnos a leer las cifras. Los seis países fundadores de la Unión y los países tradicionalmente solidarios en temas de asilo (léase los nórdicos), lo siguen siendo. Con la excepción de Luxemburgo, los demás han respondido exactamente a los totales de la Comisión Europea o los han superado. Curiosamente, Chipre se suma a esta posición.

De hecho, este país es la única excepción a los países que accedieron a la Unión Europea en 2004, cuyas posturas van desde reducciones notables (de más del 50% en todos los casos) a absolutas, siendo Hungría el caso paradigmático. El gobierno de Orbán ha decidido responder con dos negativas a las propuestas de la Comisión Europea, constituyéndose a sí en el único país que da la espalda a las demandas de la Comisión.  Tal vez crea, el gobierno húngaro que su muro en la frontera serbia tendrá éxito allí donde otros han fracasado, y que no necesitará del apoyo de sus socios europeos ante la creciente presión migratoria creciente en sus fronteras. Esta postura reacia de los países del este también se ha vistos en los otros dos países de frontera sur europea, con una oferta de plazas claramente inferior a la inicialmente contemplada por la Comisión: España con un descenso más que notable en reubicación (seguramente vinculado a la cantinela sobre el ‘efecto llamada’) y Portugal reduciendo las plazas de reasentamiento.

Por su parte, los países del opt-out han demostrado querer estar en las cuotas de reasentamiento, en el caso de Dinamarca casi triplicando la cifra propuesta por la Comisión, pero no en la reubicación. La excepción es Irlanda, que ha doblado las plazas de reasentamiento y ha ofrecido 600 de reubicación cuando no estaba obligada a ello.

Hoy por hoy, no se esperan grandes cambios en las cifras que se aprobaran finalmente después del verano. En mayo, la Comisión Europea pidió a los Estados miembros un esfuerzo de solidaridad y compromiso con el derecho de asilo que, en términos generales y a pesar de la satisfacción expresada por el Comisario Avramopoulos, no se ha cumplido. Con las cifras en la mano, es la solidaridad europea la que se lleva la peor parte: en lugar de más Europa, los países han demostrado mayores recelos y desconfianzas que nunca. Se perfila una imagen con un centro de Europa mínimamente responsable y solidario (dado que las cifras planteadas jamás fueron excesivas) mientras se intuye una periferia cada vez más desapegada a la idea de solidaridad entre las partes, y menos receptiva a cumplir con la protección de derechos internacionales que definen el proyecto europeo. Y eso al hablar sólo de cifras: si nos preguntáramos que va a pasar a finales de año, cuando la crisis en el Mediterráneo siga con cifras récord y la respuesta europea haya sido reasentar y reubicar a menos de 60.000 personas, o nos centráramos en los retos reales que los Estados miembros deben afrontar al hablar de inmigración y asilo, la imagen resultante es aún más borrosa.

Los acontecimientos de las últimas semanas en la frontera sur de la UE, en el Mediterráneo, deberían haber servido para hacernos reflexionar sobre las causas que llevan a un gran número de personas a tomar, quizás, la decisión más importante de su vida,  y a veces la última.

Una primera aproximación a la cuestión nos lleva a hacer pivotar nuestro análisis en torno a tres ejes principales. El primero de ellos, el contexto. Se trata de una crisis de refugiados sólo comparable a la crisis vivida en Europa durante la II Guerra Mundial, y debemos recalcar crisis de “refugiados”. No se trata de un problema de inmigración irregular estricto senso, por lo que el enfoque y la estrategia deben ser sustancialmente distintos.

El segundo, la ausencia de políticas europeas que aborden la cuestión migratoria y de asilo de manera eficaz y no a golpe de naufragio. La política migratoria es mucho más que la política de control de fronteras. El debate no debe centrarse sólo ahí, sino que debe estar enfocado hacia políticas proactivas, y no reactivas que más que solucionar el origen del problema, ponen parches sobre las consecuencias que la inacción ha provocado, como mecanismo de contención de la opinión pública.

Y el tercero, lo que está sucediendo está directamente relacionado con la ausencia de una estrategia común de resolución de conflictos y post-conflictos. Desde las guerras de los Balcanes y el fracaso de las misiones de paz en la zona, no nos habíamos encontrado con una situación similar, de ausencia de operatividad y eficacia de las políticas en regiones de la vecindad europea.

La opinión pública acostumbra a reaccionar delante de las tragedias con grandes dosis de solidaridad, comprensión y esperanza para encontrar soluciones. Parece lo más natural. Ya no lo es tanto que los líderes europeos se muevan también a golpe de tragedia. Porque ellos, a diferencia del resto de la población, disponen de informaciones, atribuciones y competencias para poder lidiar de manera eficaz con las tragedias y, de hecho, hasta prevenirlas.

Parece importante recalcar esto ante lo que está sucediendo estos días en aguas del Mediterráneo. Nos encontramos ante una catástrofe humanitaria de dimensiones notables: no sólo numéricamente (cualquier vida cuenta, cuando su muerte podría haber sido evitada), sino especialmente cualitativa, porque demuestra la incapacidad de los estados europeos de reaccionar ante una crisis que, como mínimo, era previsible.

De hecho, ¿no entraba dentro de las tareas de los distintos análisis estratégicos de seguridad que la disolución de Libia en un estado caótico, la guerra civil siria o los regímenes dictatoriales del cuerno de África traerían como consecuencia movimientos forzados de población civil? Huir del conflicto es una de las reacciones humanas más habituales: pensar que el mar pondrá freno a estos movimientos, no parece muy sensato. Si algo puede hacer FRONTEX sin ser invitado por los estados a actuar, es realizar análisis de riesgo y prospectiva. Es decir, anticipar lo que pueda suceder y avisar a los Estados miembros para que tomen las medidas oportunas. Sorprende, pues, que parezca que las reacciones deban producirse ante una tragedia que copa los medios de comunicación, sin previsión ni anticipación.

Pero además, sorprende la tibia reacción –por ponerle un adjetivo– con la que responden nuestros responsables políticos. La convocatoria de un Consejo adhoc entre ministros de Asuntos Exteriores y de Interior auguraba un debate intenso que pusiera de relieve las grandes contradicciones con las que los diferentes países europeos afrontan el reto de las fronteras exteriores. Pero en lugar de eso, la reunión se saldó con los denominados “10 puntos de Luxemburgo”, que suponen a la vez una decepción y una preocupación. Decepción porque no se avanza en nada de manera concreta, no se aportan soluciones ni genéricas ni específicas y se habla de incrementar fondos sin entrar en detalles. De nuevo, faltan propuestas proactivas y no reactivas. Y no sólo para resolver un problema de seguridad y defensa de fronteras, sino un problema de emergencia humanitaria.

Y una preocupación porque si alguna de las cosas que se apuntan en este documento no suceden ya en realidad, el proceso de construcción de una Europa común está peor de lo que intuíamos. ¿De verdad EUROPOL, FRONTEX, EASO y EUROJUST no tienen reuniones habituales para compartir información, intercambiar datos y proponer soluciones? ¿No hay coordinación? ¿De verdad la gran solución para luchar contra las mafias de traficantes de personas (por cierto, el segundo negocio ilícito más rentable después del tráfico de armas según UNODC) es destruir los cargueros con los que los traficantes ya han hecho negocio? ¿De verdad no se ha avanzado nada desde el inicio de la Aproximación Global sobre Inmigración que comenzó en 2005 y hay que empezar ahora a hablar con los países colindantes con Libia? En realidad ¿para qué sirve tener una política de asilo común si luego los gobiernos de los Estados Miembros no son capaces de ponerla en marcha adecuadamente?

Y podríamos seguir preguntando también a los participantes en el Consejo Europeo del 23 de abril, que quedará para los anales de la historia como aquel en que la Unión Europea no quiso ser más Europa. Más Europa para avanzar en los principios democráticos de la Unión, y para mostrar un mayor respeto y cumplimiento por los valores de los que los ciudadanos europeos hacemos gala, entre otros la protección de los Derechos Humanos.

Visto este panorama, a primera vista, podríamos concluir que la Unión Europea no puede (por falta de capacidades o de voluntades) gestionar el drama de los flujos en el Mediterráneo. Que no existen las herramientas y políticas necesarias para darle el empujón necesario. Sin embargo, es justamente al contrario. En el marco europeo ya existen herramientas legales como puede ser la Directiva de Protección Temporal aprobada para acoger a los desplazados que procedían de las guerras Balcánicas, y que bien podría utilizarse en esta nueva crisis. O la aplicación de manera equitativa de las cargas en materia de asilo y reasentamiento entre los Estados Miembros, por mencionar sólo algunas de las más evidentes.

Ahora más que nunca hace falta una Unión Europea que se tome en serio la construcción de una política europea de inmigración y asilo, y que avance hacia la misma con coherencia y perspectiva comprensiva. Ignorar la situación de los desplazados, bloquear la movilidad de las personas,  o lanzar acciones militares contra las mafias de trata de personas desde luego no solucionarán el problema. Lo sorprendente es que parece que nuestros gobernantes son los únicos que no se han dado cuenta.

Por último, querríamos compartir tres reflexiones finales, y que sin ánimo de exhaustividad sí quieren señalar algunos de los principales retos de aquello que hemos venido llamando la política europea de inmigración:

La existencia de un discurso no compartido sobre la presión en frontera en donde encontramos un norte ajeno al sur. Donde el norte asume el coste de los refugiados y el sur el coste de la tragedia humanitaria. Es indispensable e improrrogable la creación de un discurso homogéneo para el conjunto de la UE.

La necesidad de la puesta en marcha de políticas de inmigración regulares que desincentiven inmigración irregular y hagan disminuir el riesgo en el acceso a Europa. Para ello es necesario la colaboración con los países de origen y tránsito de los migrantes, allí donde sea posible, con la firma de acuerdos que no se limiten a repatriación de sus nacionales, y que fortalezcan el diálogo y la cooperación. Esta y no otra es la mejor vía de desactivar a los contrabandistas y traficantes de personas. El fortalecimiento de los instrumentos de asilo bajo la lógica de la cooperación y la solidaridad entre Estados miembros, planteándose el establecimiento del visado humanitario y un programa de reasentamiento europeos o la apertura del procedimiento de solicitud de asilo en las embajadas sobre el terreno. 

Y combinar estos instrumentos con el desarrollo de iniciativas vinculadas a las soluciones regionales o de acciones en situaciones conflicto y postconflicto. Una buena opción, sería quizás la incorporación de los temas de inmigración y asilo a la estrategia de seguridad común de la UE, como un elemento más de seguridad humana.

Y todo ello, dialogando y cooperando con los países vecinos, porque la movilidad de las personas, ya sea forzada, forzosa o voluntaria, nos obliga a replantear el papel de la Unión Europea en el mundo.