Ante la actual situación de la inflación, Ximo Puig, en su intervención del pasado 5 de septiembre en Nueva Economía Fórum, anunciaba el hilo conductor de la política de su gobierno para el curso político 2022/2023: “Ahora no toca pensar en las urnas, ahora toca pensar en las neveras”. Con esta simple frase, el president valenciano resumía su hoja de ruta para enfrentarse a una realidad con duras consecuencias, otra vez, para el bolsillo de los ciudadanos de a pie.

Por lo que transciende de su intervención parlamentaria de esta semana, se ha aplicado de inmediato a estos objetivos, proponiendo una batería de medidas de gasto e ingresos públicos de indiscutible orientación en favor de los que más las necesitan.

Las medidas, reordenando prioridades de gasto para realizar ayudas selectivas a familias, trabajadores y jóvenes, son: gratuidad de libros de texto, cobertura plena de la educación infantil desde los dos años, ampliación de becas, gratuidad para los jóvenes y rebaja hasta del 80% en el transporte público, reducción de tasas universitarias, reducción del canon del agua, ayudas a los autónomos, etc.

Hasta aquí, todo en orden. Pero ¡ay!, Puig se ha atrevido a plantear un revisión del IRPF (sí, para no confundir ni irritar a nadie, llamémosle revisión, y dejamos intacta la “verdadera” reforma fiscal que debe llenar las arcas públicas españolas con 5 puntos más de PIB de recaudación, pero que, como a la otra gran reforma de calado, la financiación autonómica, nunca le llega el momento de zarpar) y, amén de la consabida reyerta partidista, como en los viejos y jacobinos tiempos, se ha destapado la caja de los truenos.

¿Qué revisión del IRPF ha propuesto Puig en las Corts Valencianes (donde reside la soberanía popular de los valencianos y que tiene la autoridad competente para aprobarla)? Pues, la verdad, una bastante comprensible en tiempos de elevada inflación si se quieren proteger las rentas bajas y medias.

Sabemos que la inflación es el impuesto más regresivo posible, porque el impacto del incremento de precios sobre el conjunto de bienes y servicios básicos que es ineludible consumir por individuos y familias (alimentos, energía, transporte, etc.), reduce en mayor proporción la capacidad adquisitiva de las rentas bajas y medias.

En consecuencia, en un contexto de inflación elevada, si en el IRPF no se deflactan el mínimo exento, la tarifa del impuesto y las deducciones en la aplicación de las vigentes, sin más, producirá un aumento de los tipos medios sobre la renta real. En conclusión, si no se hace esta “revisión” el resultado es que los contribuyentes pagan más por una renta que monetariamente puede ser igual o incluso algo superior a la del año anterior pero que ahora, dado el incremento de precios, tiene objetivamente menor capacidad adquisitiva. Tienen menos renta real.

Lo que está haciendo Puig es algo de sentido común (de “trellat”, en valenciano): acompasar el IRPF a los efectos de la inflación, intentando proteger la capacidad adquisitiva de las rentas bajas y medias, al menos, en la parte de las mismas, que se destina a pagar ese impuesto. No está bajando el impuesto, está evitando que suba.

¿Tiene algo que ver esta política con las anunciadas de supresión del impuesto de patrimonio? ¡Nada! Esta es una política que camina en sentido completamente contrario y busca ayudar a trabajadores y clases medias, la inmensa mayoría. La supresión del impuesto de patrimonio beneficia a menos del 0,5% de los contribuyentes, una minoría exclusiva y la más rica.

El actual Gobierno valenciano no se ha caracterizado precisamente por su relajación tributaria en el IRPF (sus tipos mínimo y máximo están en la franja alta de las CC.AA.), ni por su falta de compromiso con reformas fiscales de carácter progresivo. En 2017, llevó a cabo un cambio sustancial en el tramo autonómico del IRPF, consiguiendo que la rebaja de tipos impositivos de rentas inferiores a 53.000 euros (que había aplicado el anterior Gobierno del PP y que eran los más altos de España) se compensara con aumentos a las rentas de más de 70.000 euros y, además, rebajó el mínimo exento del impuesto de patrimonio.

El compromiso del Gobierno valenciano con la sostenibilidad del gasto necesario para atender y extender el Estado del Bienestar es inequívoco. Sería, desde luego, más llevadero, si la persistente infrafinanciación autonómica que azota a los valencianos desde el traspaso de competencias, allá por los años ochenta y noventa, se resolviera, aunque –como ya he señalado- para corregir esa flagrante desigualdad entre españoles, totalmente inaceptable desde una perspectiva progresista, parece que nunca es el momento.

No hay tampoco dudas sobre la contribución de los valencianos al esfuerzo común. Si analizamos el esfuerzo fiscal (midiendo el peso que representan los impuestos recaudados sobre la renta per cápita de los ciudadanos), los valencianos son los cuartos que más esfuerzo hacen. Los que menos, algunos territorios con las mayores rentas per cápita. A tener muy en cuenta en la urgente e imprescindible “verdadera” reforma fiscal.

En conclusión, mientras que las condiciones externas sobrevenidas y la acción del Gobierno de la UE y del Gobierno de España no obtengan los resultados que permitan llevar la inflación a una situación de control, todos los gobiernos, todos, están obligados a hacer lo necesario para que no paguen siempre los mismos, otra vez. El momento lo exige. Puig, al menos, lo intenta.

La sanidad pública española ha respondido con orgullo y profesionalidad a la pandemia del COVID 19, pero, como en otras de nuestras históricas batallas, la hemos afrontado con escasez de medios y, a consecuencia de ello, nuestros sanitarios han tenido que comportarse como héroes. Cuando llegan las crisis, el Estado debe proveer las acciones y las políticas que protejan a la población de sus consecuencias, tanto en términos de seguridad y protección de la salud como para paliar la destrucción del empleo y las rentas, pero no todos los Estados cuentan con las mismas armas. Como muestra el Cuadro 1, España tenía en 2018 un gasto público en salud 1,1 puntos porcentuales de PIB menor que el de la Eurozona (- 13.222 millones de euros) y un gasto público en las políticas del Estado del Bienestar 4,3 puntos porcentuales menor que el de la Eurozona (-51.694 millones de euros). En 2019 el conjunto de gasto público se ha mantenido estable en términos de proporción con el PIB y todavía no está disponible la información por funciones de gasto.

En España, el gasto público del Estado de Bienestar (EB): salud, educación y protección social, supone alrededor del 75% del total, tanto en las Administraciones Centrales (A. Central + S. Social) como en las Comunidades Autónomas. En el periodo 2008 a 2018, el gasto en EB de las Administraciones Centrales creció un 22,6% en términos de gasto en % PIB. Por el contrario, en ese mismo periodo, el gasto en EB de las Comunidades Autónomas se ha reducido un 0,6%, en los mismos términos de % PIB, separándose de la evolución de las necesidades de la población. En 2018 el gasto autonómico en salud era del 5,5% de PIB, por el 5,6% de 2008.

En ese mismo periodo, la población española creció un 2% entre 2008 y 2018, pero, dado su envejecimiento, sus necesidades sanitarias lo hicieron un 7%. Por ejemplo, la población de más de 60 años, que explica el 44% del gasto sanitario total (y que ha sido la verdaderamente afectada por la mortalidad de la COVID 19), creció en España el 19% entre 2008 y 2018. Por el contrario, el gasto autonómico en la política de gasto Salud (que incluye la totalidad de programas de salud pública, atención primaria, especializada y hospitalaria) ha descendido desde un valor máximo del 6,2% del PIB en 2009, hasta el 5,5% del PIB en 2018, una reducción del 0,7 puntos porcentuales del PIB, lo que supone en valor actualizado a 2018, un ajuste de más de 8.500 millones de euros. En resumen, mientras las necesidades sanitarias de la población crecían un 7%, el gasto sanitario se reducía un 11% en términos de gasto en % PIB.

Llegados a este punto, cabe preguntarse: ¿Ha sido una decisión deliberada del conjunto de gobiernos autonómicos que ha formado parte de sus opciones políticas en el ejercicio de sus competencias? Y la respuesta es no, con carácter general, aunque es cierto que los diferentes gobiernos tienen, desde luego, prioridades distintas, como luego veremos.

Con carácter general, los gobiernos autonómicos se han visto forzados a reducir el gasto, todo su gasto, pues, en contraste con la evolución de las necesidades de la población, los recursos no financieros de las Comunidades Autónomas se han reducido en los últimos once años (2008 a 2019) un 2%, en términos de ingresos no financieros en % PIB. Sin embargo, en ese mismo periodo y en esos mismos términos, los de las Administraciones Centrales han crecido un 8%. A lo anterior se ha sumado una secuencia de objetivos de déficits públicos para Administraciones Centrales y Autonómicas, sistemáticamente desproporcionados respecto al gasto total y al gasto social que gestionan cada uno de estos dos niveles de gobierno. Por eso, en 2019, un déficit agregado de -2,41% PIB para las Administraciones Centrales se interpreta como un buen resultado y un déficit del -0,55% PIB de las comunidades Autónomas deviene en un grave incumplimiento. Pero resulta evidente que, si las primeras gestionaron en 2019 un gasto de 298.000 millones de euros y las segundas un gasto de 192.000 millones de euros, el margen de déficit asignado a las Administraciones Centrales está claramente sobredimensionado respecto a su participación en el gasto.

La crisis económica de 2008 a 2015 ha puesto de manifiesto los graves problemas del funcionamiento de la arquitectura fiscal en el Estado descentralizado que es España. El primer aspecto a destacar en el diagnóstico de la situación de la financiación autonómica es el grave problema de suficiencia global que han padecido los recursos de las Comunidades Autónomas para cubrir sus necesidades de gastos durante la última década.

La valoración que merece la insuficiencia se agrava si se tiene en cuenta que la misma se pone de manifiesto fundamentalmente en los recursos que el sistema de financiación autonómica ofrece para cubrir los servicios públicos fundamentales, entre los que destaca el gasto sanitario, y en los que las CC.AA. tienen muy concentradas sus competencias, pues sus gastos en sanidad, educación y servicios sociales representaban el 77,8 % de su gasto total en 2018. En administraciones con esa especialización una caída de ingresos presiona en gran medida sobre servicios cuyos gastos son más difíciles de reducir porque cubren necesidades que no se reducen por la llegada de una crisis. En realidad, estos gastos siguen una trayectoria que depende sobre todo de tendencias demográficas y tecnológicas y, en ocasiones -como es el caso de los servicios sociales- las necesidades se acentúan en periodos de dificultad. Al tratarse de servicios considerados esenciales para el Estado de Bienestar (junto con las pensiones y el seguro de desempleo) los ajustes en estas materias suponen, de hecho, incumplimientos del contrato social en el que se basa la confianza en las instituciones públicas y la cohesión social.

Como puede verse, la situación de las administraciones que concentran las responsabilidades de financiar los servicios públicos fundamentales ha sido muy diferente. En las Administraciones Centrales (A.C. + S.S.), sus necesidades también evolucionan en función de la población y su envejecimiento, pero en este caso el gasto ha sido cubierto en un 80% por las cotizaciones sociales de los contribuyentes al sistema y complementado con un relevante apoyo financiero de transferencias de la A.C. que ha superado los 25.000 millones anuales de media anual entre 2009 y 2017. Además, desde 2012 la S.S. ha podido recurrir al previsor Fondo de Reserva acumulado en los años anteriores a la crisis, disponiendo de más de 67.000 millones de euros adicionales entre 2012 y 2016, lo que le ha permitido ayudar a cubrir el déficit de recursos existente en estos años. En cambio, las CC.AA. de régimen común han contado con los recursos del actual sistema de financiación autonómica que, junto a otra financiación específica (principalmente transferencias finalistas de la A.C. para servicios públicos fundamentales), apenas han permitido cubrir, en el conjunto del periodo 2009-2018, el 77% del gasto en SPF evolucionado según las necesidades.

El resultado de todo ello es que el comportamiento en el gasto en políticas del Estado del bienestar de la Seguridad Social y de las CC.AA. de régimen común ha resultado muy distinto. Mientras que la S.S. ha podido atender la totalidad de sus prestaciones e incrementar el gasto a lo largo de la década, gracias al apoyo de la A.C. y del Fondo de Reserva, las CC.AA. han tenido que realizar ajustes medios anuales de dichos servicios, en términos reales por habitante ajustado, del -1,7% durante todo el periodo 2009 a 2018, con un efecto acumulado cercano al -12%.

El reconocimiento de la insuficiencia de las CC.AA. de régimen común equivale a admitir que existe un desequilibrio vertical que ha mantenido a las comunidades en una situación más desfavorable que el resto de las AA.PP. en estos años. Para remediar esa situación es necesario debatir qué participación de las diferentes administraciones en los recursos existentes garantizaría un equilibrio vertical entre ellas, de modo que cada una disponga de instrumentos financieros equivalente para atender las competencias que tienen encomendadas, considerando la naturaleza de estas.

En un Estado que reconoce autonomía a distintos niveles de gobierno para decidir los niveles de prestación de los servicios, la valoración de cuándo esos instrumentos son suficientes es más compleja, pero alcanzar un acuerdo entre las administraciones sobre esta materia resulta imprescindible.

El desequilibrio en el reparto de las fuentes tributarias es evidente en la actualidad. Las Administraciones Centrales concentran el 53,2% del gasto neto no financiero teniendo capacidad normativa sobre un 74,3% de los ingresos tributarios estatales. En cambio, las CCAA de régimen común a pesar de ser responsables del 36% del gasto total -y del 37% del gasto en servicios públicos fundamentales- apenas tienen capacidad normativa en un 14,4% de esos impuestos.

Pero señalada la insuficiencia estructural de recursos autonómicos para atender sus competencias, como la causa central del ajuste del gasto autonómico en salud, educación y protección social y en resto de políticas de gasto, es también relevante analizar el comportamiento de los diferentes gobiernos regionales respecto al gasto sanitario.

El cuadro 2, recoge datos relevantes para analizar esta cuestión, la primera columna refleja los recursos per cápita que proporcionó el Sistema de financiación autonómica en 2018 a cada territorio tanto de régimen común, como de régimen foral, la segunda columna calcula el índice que tiene cada Comunidad Autónoma en financiación per cápita respecto a la media igual a 100, la tercera recoge el gasto per cápita en la Función 6 Salud (COFOG) en 2018, la cuarta columna calcula el índice que tiene cada Comunidad Autónoma de gasto en salud per cápita, respecto a la media igual a 100 y la quinta columna, recoge la proporción del gasto en Salud respecto a la financiación proporcionada por los Sistemas de financiación autonómica, común y foral.

Del análisis de la información que muestra el Cuadro 2, podemos extraer, al menos, tres conclusiones relevantes:

El funcionamiento de la financiación autonómica, además de unas diferencias de financiación per cápita de más del 30% entre comunidades autónomas de régimen común y de más del 70%, de estas con las forales, ha provocado una tremenda brecha entre financiación pública autonómica y necesidades de la población. En las circunstancias que se avecinan esta situación es de extrema gravedad y las desigualdades se hacen más insoportables. Resulta de la máxima urgencia aprestarse a corregir la insuficiencia de la financiación autonómica y su falta de equidad. La insuficiencia se justifica por la necesidad de atender la dimensión que requieren las necesidades de la población en unos servicios públicos de salud, educación y de protección social eficaces. Corregir la falta de equidad es un requisito inexcusable para atender la igualdad de trato y oportunidades entre españoles.

Con frecuencia, la petición de revisión del Sistema de Financiación Autonómica se ha percibido por los responsables de impulsar su reforma, esencialmente el gobierno de España (y una parte importante del establishment capitalino), como otra oleada del insaciable apetito por el gasto de los gobiernos autonómicos y su escaso deseo de afrontar el coste político de la exacción fiscal antes sus electores. Pero, como hemos visto, los datos no dan la razón a ese argumento. Desde 2010 hasta 2018 el gasto autonómico está situado sistemáticamente por debajo de la evolución de las necesidades de la población y la asignación territorial de la financiación autonómica es enormemente desigual, para atender necesidades de la población que son muy similares.

Finalmente, es importante señalar que ambos objetivos, suficiencia y equidad, son incompatibles con una reducción estructural de los impuestos en España. Los milagros no existen, no es posible disfrutar de las prestaciones de un Estado del Bienestar alemán o danés sin realizar un esfuerzo fiscal similar al que realizan alemanes o daneses.

*José A. Pérez es Comisionado para la financiación autonómica de la Generalitat Valenciana

A pesar del compromiso del Gobierno en la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017 de culminar la reforma del Sistema de Financiación Autonómica en 2017, el inicio del año 2018 no ha producido ningún cambio significativo en el modelo de financiación que se viene aplicando desde 2009. Esto sucedía pese a que la ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, preveía en su disposición adicional séptima una revisión quinquenal del mismo, que finalizó en 2013. Con el objetivo de “informar sobre las posibles modificaciones que se puedan someter a la consideración del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en aras de una mejor coordinación financiera, garantizando la autonomía y suficiencia de las comunidades y el equilibrio y sostenibilidad del sistema”.

Como consecuencia de estos incumplimientos, la Generalitat Valenciana, y con ella los valencianos, sigue encontrándose en una grave situación financiera que se deriva de las insuficiencias de recursos que padece desde hace décadas. Las mismas tienen su origen remoto en el criterio del coste efectivo de los servicios transferidos, que fue aplicado sin tener en cuenta el desigual despliegue territorial de los servicios en el momento de los traspasos. Estas insuficiencias no han sido corregidas por los sucesivos modelos de financiación pese a ser conocidas. Esta circunstancia y la caída de ingresos padecida por todas las comunidades durante la gran recesión son claves para explicar el nivel alcanzado por el endeudamiento de la Generalitat Valenciana y su insostenible situación económico-financiera actual.

Pese a gastar menos que el resto de las comunidades, el déficit y el endeudamiento de la Generalitat Valenciana son mayores. También es mayor su dependencia del apoyo financiero del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), el Fondo de Pago a Proveedores (FPP) y en la actualidad el Fondo de Financiación de las Comunidades Autónomas (FFCA). Estos mecanismos extraordinarios de financiación han significado un alivio para los problemas de liquidez de las comunidades, pero su permanencia durante más años de los necesarios ha favorecido unos incrementos del volumen de la deuda que no se habrían producido si el modelo hubiera sido revisado para corregir sus insuficiencias en 2014.

Los retrasos en la revisión del modelo de financiación están significando la pérdida de un tiempo precioso en unos años en los que los efectos de la crisis están remitiendo y los niveles de recaudación mejorando, aproximándose al escenario de suficiencia que preveía el diseño del modelo de 2009 y nunca se alcanzó. Pero esas mejoras de recursos siguen asignándose con unas reglas que respetan un statu quo. De esas reglas de reparto, y muy especialmente del Fondo de Suficiencia, se derivan diferencias de financiación por habitante y por habitante ajustado, incompatibles con la equidad interterritorial que reclama la Constitución española para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios públicos, con independencia del lugar de residencia de los ciudadanos.

Repercusiones graves

Las discriminaciones que soportan los residentes en algunas comunidades autónomas muestran su perfil más exacerbado en la Comunidad Valenciana, situada en la última posición en recursos por habitante y por habitante ajustado. Las finanzas públicas valencianas están teniendo graves repercusiones sobre el acceso de los ciudadanos valencianos a algunos servicios públicos y la trayectoria de la economía valenciana durante buena parte del siglo XXI. Alejada más de 10 puntos porcentuales de la media española en renta por habitante, está necesitada de políticas de desarrollo regional que la Generalitat Valenciana ha de desplegar con medios muy inferiores a los de las demás comunidades.

Mientras no se ponga fin a las causas que generan ese resultado, revisando a fondo el modelo que sigue vigente, los valencianos no podrán disfrutar de las mismas oportunidades de acceso a servicios públicos esenciales que el resto de los españoles. Además, seguirán sufriendo las consecuencias de la falta de músculo financiero de las políticas públicas para recuperar el crecimiento y el empleo.

Pese a gastar menos, la Comunidad Valenciana tiene que realizar más esfuerzo para cumplir objetivos de déficit que se le señalan sin tener en cuenta su situación, y sigue acumulando deuda. Hasta que no se revise el modelo de financiación que está en el origen del déficit y se realice una adecuada reestructuración de la deuda que tenga en cuenta cuáles son sus verdaderas causas, la Generalitat y los valencianos seguirán lastrados por la pesada mochila derivada de un largo período de insuficiente e injusta financiación.

Tras analizar en detalle los resultados del modelo de financiación aplicado desde 2009 hasta 2015, último ejercicio liquidado, y detallar los rasgos del problema valenciano la Generalitat Valenciana remitió el pasado 23 de noviembre de 2017 al Gobierno una propuesta de nuevo modelo, con capacidad de superarlos.

Este documento ha tenido en cuenta el Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica, de julio de 2017 (en adelante, ICEFA), por iniciativa de la Conferencia de Presidentes. Ha sido elaborado con la participación de 21 especialistas nombrados por la Administración central, la mayoría de las comunidades autónomas y las ciudades con estatuto de autonomía, y tiene un doble valor. En primer lugar, porque la mayor parte de sus contenidos reflejan amplios consensos sobre la naturaleza de los problemas y las vías para solucionarlos. Segundo, porque valida sustancialmente el diagnóstico y las conclusiones que la Generalitat Valenciana ya había expuesto en su informe de 2013, al hilo de finalización de la vigencia del modelo, y lo hace en los términos generales de los problemas y también en el reconocimiento de la mayoría de los aspectos relacionados con las especiales dificultades de la Comunidad Valenciana.

Por ello, la posición valenciana para la reforma del sistema toma en consideración muchas de las propuestas y sugerencias del ICEFA, e intenta mejorarlas. Nuestras propuestas han sido concebidas desde una perspectiva general, con la finalidad de responder a graves carencias existentes en el funcionamiento del Estado de las autonomías, puestas de manifiesto en estas décadas: de inequidad interterritorial, de insuficiencia e inestabilidad financieras, de autonomía tributaria, y de cooperación y lealtad institucional. Consideramos que las propuestas que realizamos permitirían poner fin a las desigualdades de trato entre comunidades autónomas derivadas de los sistemas de financiación precedentes. También contribuiría a prevenir en el futuro la inestabilidad financiera que ahora padecen las comunidades y, en general, las administraciones públicas españolas. Asimismo, las propuestas resultan compatibles con los planteamientos del Programa de Estabilidad del Reino de España, al dejar abiertos los parámetros de evolución del modelo a las decisiones del Consejo de Política Fiscal y Financiera en este sentido.

Este documento se estructura en dos apartados:

José Antonio Pérez García es representante de la Generalitat Valenciana en el Comité Técnico Permanente de Evaluación del Sistema de Financiación Autonómico y miembro de la Comisión de Expertos sobre la reforma del sistema de financiación designados por las Corts. Economista y gerente de la Universitat Politècnica de València.

[Este artículo ha sido publicado en el número 55 de la revista Alternativas Económicas. Ayúdanos a sostener este proyecto de periodismo independiente con una suscripción]

A pesar del compromís del Govern en la Conferència de presidents del 17 de gener de 2017, per a culminar la reforma del Sistema de Finançament Autonòmic el 2017, l’inici de l’any 2018 no ha produït cap canvi significatiu en el model de finançament que s’aplica des del 2009. Això passava a pesar que la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la que es regula el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d’autonomia i es modifiquen unes normes tributàries determinades, preveia una revisió quinquennal del pla, que ja va acabar l’any 2013.

Com a conseqüència d’aquests incompliments, la Generalitat Valenciana, i amb ella els valencians, continuen trobant-se en una greu situació financera que es deriva de les insuficiències de recursos que pateix des de fa dècades. Aquestes insuficiències tenen l’origen remot en l’aplicació del criteri del cost efectiu al traspàs dels serveis transferits, que es va aplicar sense tenir en compte el desigual desplegament territorial dels serveis en el moment dels traspassos. Aquestes insuficiències no s’han corregit pels models de finançament successius a pesar de ser conegudes. Aquesta circumstància i la caiguda d’ingressos experimentada per totes les comunitats durant la gran recessió són claus per a explicar el nivell assolit per l’endeutament de la Generalitat Valenciana i la seua insostenible situació economicofinancera actual.

A pesar de gastar menys que la resta de les comunitats, el dèficit i l’endeutament de la Generalitat Valenciana són més elevats. També és més gran la seua dependència dels mecanismes extraordinaris de finançament (FLA, FPP, etc.) la permanència dels quals, durant més anys dels necessaris, ha afavorit uns increments del volum del deute que no s’haurien produït si el model s’haguera revisat per a corregir-ne les insuficiències des d’1 de gener de 2014.

Els retards en la revisió del model de finançament estan significant la pèrdua d’un temps preciós en uns anys en què els efectes de la crisi van remetent i els nivells de recaptació millorant, i s’aproximen a l’escenari de suficiència que preveia el disseny del model del 2009 i que mai no es va aconseguir. Però aqueixes millores de recursos continuen assignant-se amb unes regles que cronifiquen la desigualtat (statu quo) de les quals es deriven diferències de finançament per habitant (del 30% entre CA de règim comú i més del 50% amb les CC forals) incompatibles amb l’equitat interterritorial que reclama la Constitució Espanyola per a garantir la igualtat d’oportunitats en l’accés als serveis públics, amb independència del lloc de residència dels ciutadans.

Les discriminacions que suporten els residents en algunes comunitats autònomes mostren el perfil més exacerbat a la Comunitat Valenciana, situada en l’última posició en recursos per habitant. Les finances públiques valencianes estan tenint greus repercussions sobre l’accés dels ciutadans valencians a alguns serveis públics i la trajectòria de l’economia valenciana durant una bona part del segle XXI. Allunyada més de 10 punts percentuals de la mitjana espanyola en renda per habitant, està necessitada de polítiques de desenvolupament regional que la Generalitat Valenciana ha de desplegar amb mitjans molt inferiors als de les altres comunitats.

Mentres no es pose fi a les causes que generen aqueix resultat, revisant en profunditat el model que continua vigent, els valencians no podran gaudir de les mateixes oportunitats d’accés a serveis públics essencials que la resta dels espanyols. A més, continuaran patint les conseqüències de la falta de múscul financer de les polítiques públiques per a recuperar el creixement i l’ocupació.

A pesar de gastar menys, la Comunitat Valenciana ha de fer més esforç per a complir objectius de dèficit que se li assenyalen sense tenir en compte la seua situació i continua acumulant deute. Fins que no es revise el model de finançament que està en l’origen del dèficit i es duga a terme una reestructuració adequada del deute que tinga en compte quines en són les causes verdaderes, la Generalitat i els valencians continuaran amb el llast de la motxilla pesant derivada d’un llarg període de finançament insuficient i injust.

Després d’analitzar en detall els resultats del model de finançament aplicat des del 2009 fins al 2017, i detallar els trets del problema valencià, la Generalitat Valenciana va remetre el 23 de novembre de 2017 al Govern central una proposta de nou model amb capacitat de superar-los.

L’elaboració d’aquest document, que s’estructura en dos apartats: Diagnòstic i Proposta d’un nou model de finançament autonòmic, ha tingut en compte l’“Informe de la Comissió d’Experts per a la Revisió del Model de Finançament Autonòmic, juliol del 2017” (d’ara en avant, ICEFA), per iniciativa de la Conferència de presidents, celebrada el 17 de gener de 2017, i té un doble valor per dues raons: a) perquè la major part dels seus continguts reflecteixen consensos amplis sobre la naturalesa dels problemes i les vies per a solucionar-los; i b) perquè valida substancialment el diagnòstic i les conclusions que la Generalitat Valenciana ja havia exposat en el seu informe del 2013, pel que fa a finalització de la vigència del model.

Aquest document aborda quatre elements bàsics: la suficiència financera per al manteniment de l’Estat del benestar en les funcions que són competències autonòmiques; una estructura dels fons capaços de servir equilibradament als principis de suficiència, autonomia, equitat i solidaritat; els instruments per a garantir un finançament sostenible dels serveis públics fonamentals al llarg del temps; i les garanties d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera dels pressuposts autonòmics.

Diagnòstic: els problemes del model actual

Insuficiència global. El primer problema del model del 2009 i el més determinant de la situació de les CA de règim comú en aquests anys ha estat la insuficiència global dels seus recursos per a cobrir les seues despeses. La conseqüència ha estat doble: un ajust en la despesa i en les condicions de provisió dels serveis autonòmics de l’Estat del benestar: sanitat, educació i protecció social, i un augment del dèficit i l’endeutament.

Gràfic 1. Evolució de les despeses i dels recursos del model de finançament autonòmic de les CA de règim comú. 2007-2015

(Milions d’euros)

La despesa de referència es defineix com la despesa en SPF del 2007 més els recursos afegits pel model de finançament el 2009 per a reforçar l’Estat del Benestar evolucionat segons les necessitats, i la despesa observada en la resta de les funcions de despesa.

² Els recursos percebuts comprenen el total de recursos del model (considerant els tributs cedits homogenis calculats per DLF i el REF canari) juntament amb el total de transferències finalistes fetes per l’Estat a les CA, les transferències rebudes de la UE i els tributs propis de les CA.

Es consideren les entregues a compte de l’IRPF, IVA, Imposts Especials i Fons de Suficiència.

Font: MINHAFP i elaboració pròpia

Gràfic 2. Insuficiència de recursos del model de finançament per a les CA de règim comú1. 2009-2015

(Milions d’euros)

Insuficiència de recursos respecte de la despesa evolucionada segons el creixement de les necessitats. Els recursos percebuts comprenen el total dels recursos del model (considerant els tributs cedits homogenis calculats per DLF i el REF canari) juntament amb el total de transferències finalistes fetes per l’Estat a les CA, les transferències rebudes de la UE i els tributs propis de les CA.

Font: MINHAFP i elaboració pròpia

Els ajustos en les despeses de les CA de règim comú han estat intensos des del 2011, i en els serveis públics fonamentals molt més grans que els de les altres administracions amb una reducció que va arribar al 15%, davant d’un increment del 22% de la despesa de la Seguretat Social. La caiguda d’ingressos va tenir una repercussió més gran en la despesa en SPF de les comunitats autònomes perquè la Seguretat Social va poder mantenir les seues prestacions gràcies al Fons de Reserva i a les transferències rebudes de l’Administració central, comportament que no es va estendre per a sostenir la despesa autonòmica en sanitat, educació i protecció social.

Gràfic 3. Despesa en Serveis Públics Fonamentals per administracions. 2003-2016

(Milions d’euros)

Font: IGAE i elaboració pròpia

Divergència de la despesa en SPF de les CA de règim comú durant la crisi, respecte de les forals i la UE. Com a conseqüència dels ajusts més grans, la despesa de les comunitats de règim comú s’ha allunyat més del de les comunitats forals, que és un 31% superior, i també de les despeses mitjanes en SPF dels països del nostre entorn, sent les de l’Euro Àrea un 23% més altes.

Gràfic 4. Despesa pública en SPF per habitant ajustat. 2015 (Euros per habitant)

Font: IGAE, MINHAFP i elaboració pròpia

El dèficit de les CA va créixer per la caiguda dels ingressos i les dificultats d’aplicar més ajustos a serveis que mostren una resistència important a la baixa, sobretot en períodes de crisi en què són més demanats. L’Administració central ha imposat un repartiment desigual del dèficit autoritzat en benefici de les administracions centrals, comportant-se com a jutge i part, obligant les comunitats a ajustar-se més ràpidament. L’AC ha disposat el 2016 del 83,4% del dèficit i les CA, del 16,6%, unes proporcions allunyadíssimes del seu pes en la despesa, i en especial en la despesa en SPF (59,7% i 37,3%, respectivament).

L’endeutament de les CA de règim comú s’ha triplicat, i ha tingut un increment 174.000 milions d’euros. La xifra és molt voluminosa, però queda per davall de les estimacions de la insuficiència global del sistema de finançament en aquests anys, si es calculen els recursos que haurien permés mantenir els nivells de despesa real per habitant, o per habitant ajustat, del 2009.

Quadre 1. Deute i insuficiència de recursos de les CA se règim comú per a Serveis Públics Fonamentals. 2009-2016

(Milions d’euros)

Font: Banc d’Espanya, MINHAFP i elaboració pròpia

Els privilegis de les comunitats forals. Les diferències de recursos i de despesa per habitant ajustat entre les comunitats forals i les de règim comú són molt elevades, com a conseqüència que, tot i ser territoris d’alt nivell de renda, no contribueixen a l’anivellació dels recursos necessària perquè els serveis fonamentals puguen prestar-se en condicions semblants en tots els territoris. En efecte, la despesa en SPF per habitant ajustada de les comunitats forals supera en 30pp la despesa mitjana de les de règim comú.

Gràfic 5. Recursos homogenis al mateix esforç fiscal per habitant. Mitjana 2011-2014 (Euros per habitant)

Font: MINHAFP i elaboració pròpia.

Autonomia financera. La capacitat de les comunitats de règim comú per a decidir sobre els seus ingressos és limitada perquè no disposen d’instruments per a respondre a les caigudes de recaptació en la imposició indirecta, i es posa de relleu que les seues possibilitats d’afrontar els problemes per si soles són escasses i molt dispars. Perquè els SPF s’oferisquen a un nivell semblant en tots els territoris si els ingressos públics cauen cal que les comunitats tinguen capacitat per a respondre al problema i que estiga previst garantir el compliment dels objectius d’anivellació acordats per a totes.

Insuficient capacitat normativa. Des de l’inici de la crisi, i sobretot des del 2010, tant l’AC com les autonòmiques van exercir les seues competències normatives per a millorar els seus ingressos. Però mentre les de l’AC eren àmplies, les CA es van enfrontar a la penúria dels seus instruments normatius en imposició indirecta, que representen la meitat dels seus ingressos. L’AC va utilitzar la seua capacitat normativa en aquest àmbit en benefici exclusiu seu, neutralitzant la distribució dels increments d’ingressos en IVA i IE a través del Fons de Suficiència. La conseqüència ha estat la minoració dels recursos de les CA al llarg d’aquest període en més de 40.000 milions d’euros.

Cooperació i lleialtat institucional. En aqueixes condicions, les respostes als problemes financers sobrevinguts només haurien estat possibles de manera adequada mitjançant una cooperació institucional eficaç, que no ha existit generalment. En un estat descentralitzat la cooperació entre els governs és necessària per a coordinar les múltiples funcions exercides per les distintes administracions i donar resposta als problemes de funcionament sobrevinguts, en especial davant de canvis de circumstàncies intensos. Per aqueixa raó, durant la crisi, la cooperació institucional hauria estat més necessària i les conseqüències de la seua carència han estat més evidents.

El funcionament del CPFF, l’únic que es reuneix molt sovint per abordar aquests temes, ve marcat per la imposició dels criteris de l’AC, encara que ho faça basant-se en facultats que té reconegudes per la llei. El sistema de votacions no reconeix a les comunitats cap possibilitat de decidir segons un criteri compartit diferent del de l’AC. Tampoc tenen en compte la grandària de les CA, ja que s’atorga a totes el mateix pes. També contribueix a la percepció que les propostes són imposades el fet que no es presenten amb la fonamentació tècnica necessària i no es recolzen en anàlisis independents.

Elements clau de la proposta valenciana per a un nou model de finançament autonòmic

Per a poder resoldre els problemes assenyalats en el diagnòstic, la proposta de nou model de finançament autonòmic (NMFA) elaborada per la Generalitat Valenciana té les característiques següents:

La suficiència estàtica en l’any de base del model ha de respondre a un criteri polític sobre el volum de serveis a prestar i finançar, i per a establir-lo es requereix tenir en compte les dades disponibles de totes les CA, comunes i forals. Per a determinar el volum de recursos necessaris és raonable considerar dues referències: a) el nivell de despesa liquidada en el nou any base; b) el nivell de despesa per unitat de necessitat de l’any base del model anterior, 2007, evolucionat segons els indicadors de necessitat previstos en el model del 2009. Segons els càlculs efectuats per la CV en últim any liquidat (2015), en aquest segon cas els recursos ascendirien a 117.961 milions d’euros, 16.500 milions d’euros addicionals respecte de la situació actual.

La crisi econòmica i fiscal ha posat en relleu que les hisendes autonòmiques no han tingut instruments en l’àmbit dels ingressos per a assegurar la suficiència dinàmica de les CA, i han acumulat un enorme endeutament entre els anys 2009 i 2016 pròxim a 180.000 milions d’euros, durant la vigència del model actual.

Per a resoldre aquests problemes en l’NMFA és imprescindible actuar en quatre direccions:

Establir regles de despesa, amb màxims i mínims, que promoguen l’estabilitat de les despeses en SPF. Els mínims han de garantir la protecció de les prestacions i els màxims han de fer la despesa financerament sostenible, tenint en compte l’evolució del nivell de renda de l’economia i l’esforç fiscal establit.

Dotar en cada comunitat un Fons de reserva en els períodes en què la recaptació tributària registre increments superiors al màxim establit per la regla de despesa, per a utilitzar-lo quan la recaptació tributària no garantisca el mínim establit. El finançament del nivell de despesa mínim mitjançant recurs a l’endeutament s’autoritzaria quan els recursos del Fons de reserva no siguen suficients.

Establir els objectius d’estabilitat pressupostària, sostenibilitat financera i dèficit per a cada subsector de les AP de manera proporcional a la seua participació en la dimensió de la despesa i els recursos, de manera coordinada i lleial, no per imposició d’una única administració.

El grau d’anivellació dels recursos per unitat de necessitat (habitant o habitant ajustat) de què disposen les distintes CA pot ser total o parcial, reflectint el compromís sobre la intensitat de la solidaritat interterritorial acordada políticament. En tot cas, l’aplicació del criteri d’equitat és de base constitucional i ve recollit en tota la legislació vigent d’aplicació al finançament autonòmic. La seua efectivitat requereix que tots els ciutadans espanyols amb el mateix esforç fiscal –residisquen on residisquen– puguen accedir als mateixos nivells de provisió dels serveis públics, almenys en els fonamentals (art 15, LOFCA). Per a evitar que l’exigència siga desigual, la CV proposa que l’NMFA preveja com a objectiu l’anivellació plena (100%) en l’any base i els anys successius es mantinga per als recursos que s’assignen al finançament dels serveis públics fonamentals: sanitat, educació i protecció social.

El nivell d’ingressos de què disposen les CC forals, a través d’un règim especial, no hauria de produir desigualtats de tracte per als ciutadans per a un nivell de competències homogeni. En aqueix sentit, cap de les CA de règim comú té un excés de recursos i les desigualtats de finançament existent respecte dels indicadors de necessitat entre aquestes últimes han de ser resoltes mitjançant la correcció de la insuficiència global del nou sistema, de manera que siga factible que les més infrafinançades (Comunitat Valenciana) atenyen les més ben finançades en relació amb els indicadors establits. Aqueix criteri permetrà corregir les inequitats existents i respectar el nivell nominal de recursos de totes les comunitats en l’any base del model.

Les raons que donen suport a la compensació d’una part del deute són tres: primera, que en gran manera en l’origen no hi ha un excés de despesa, sinó una insuficiència d’ingressos, circumstància molt rellevant per a avaluar el risc moral de la condonació; segona, que algunes comunitats discriminades financerament en el passat arrossegaran els efectes de la injustícia patida si no es mutualitzen els seus deutes; i tercera, que no és realista pensar que sense cap tipus de reducció de deute les comunitats sobreendeutades puguen tornar al mercat a mitjà termini, tenint en compte com funciona la indústria financera.

La compensació serà eficaç només si el model de finançament autonòmic es dissenya de manera que hi haja garanties de suficiència dinàmica per a cada una de les comunitats, sense cap discriminació. Si el disseny es tanca en fals, es tornaria a generar un nou estoc de deute derivat de les noves insuficiències.

L’import total a transferir per a reduir el volum viu del deute a escala individual tindria dos components. El primer seria un percentatge igual per a totes les comunitats com a conseqüència de la insuficiència de recursos experimentada per a finançar els SPF en el període 2009-2016; i el segon cobriria del tot el deute derivat de les insuficiències relatives de finançament experimentat per algunes comunitats en el passat. La compensació hauria de concentrar-se en les comunitats amb nivells de finançament per població ajustada per davall de la mitjana i amb una despesa per capita per davall de la mitjanapercapita.

Per això, la posició valenciana per a la reforma del sistema pren en consideració moltes de les propostes i dels suggeriments de l’ICEFA, i intenta millorar-los. Les nostres propostes s’han concebut des d’una perspectiva general, amb la finalitat de respondre a greus carències existents en el funcionament de l’Estat de les Autonomies posades de manifest en aquestes dècades: d’inequitat interterritorial, d’insuficiència i d’inestabilitat financeres, d’autonomia tributària, i de cooperació i lleialtat institucional. Considerem que les propostes que fem permetrien posar fi a les desigualtats de tracte entre comunitats autònomes derivades dels sistemes de finançament precedents. També contribuiria a prevenir en el futur la inestabilitat financera que ara pateix el nostre Estat autonòmic.

*José A. Pérez és membre de la Comissió d’Experts de les Corts Valencianes i representant de la Generalitat Valenciana en el Comité Tècnic Permanent d’Avaluació del CPPF.

Per a saber-ne més

“Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica, Julio de 2017”. MINHAFP. 2017

“Simulaciones del modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común”. Ángel de la Fuente. (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)). 2017

“¿Es posible una financiación autonómica aceptable para Cataluña… y las demás?”. F Pérez (IVIE. Claves económicas del 21D, Cinco Días ,21/12/2017.

“¿Qué nos dicen las Cuentas Territorializadas? Algunas reflexiones con cinco años de datos”. Ángel de la Fuente. (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)).2017

“Informe sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las Administraciones Públicas (AAPP)”. AIReF. Juliol del 2017

“Propuestas para el nuevo sistema de financiación autonómica”. Segon informe de la Comissió d’Experts nomenada per les Corts Valencianes. Desembre del 2017

A pesar del compromiso del Gobierno en la Conferencia de Presidentes de 17 de enero de 2017, para culminar la reforma del Sistema de Financiación Autonómica en 2017, el inicio del año 2018 no ha producido ningún cambio significativo en el modelo de financiación que se viene aplicando desde 2009. Esto sucedía a pesar de que la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, preveía una revisión quinquenal del mismo, que ya finalizó con el año 2013.

Como consecuencia de estos incumplimientos, la Generalitat Valenciana, y con ella los valencianos, sigue encontrándose en una grave situación financiera que se deriva de las insuficiencias de recursos que padece desde hace décadas. Las mismas tienen su origen remoto en la aplicación del criterio del coste efectivo al traspaso de los servicios transferidos, que fue aplicado sin tener en cuenta el desigual despliegue territorial de los servicios en el momento de los traspasos. Estas insuficiencias no han sido corregidas por los sucesivos modelos de financiación pese a ser conocidas. Esta circunstancia y la caída de ingresos padecida por todas las comunidades durante la gran recesión son claves para explicar el nivel alcanzado por el endeudamiento de la Generalitat Valenciana y su insostenible situación económico-financiera actual.

Pese a gastar menos que el resto de las comunidades, el déficit y el endeudamiento de la Generalitat Valenciana son mayores. También es mayor su dependencia de los mecanismos extraordinarios de financiación (FLA, FPP, etc.) cuya permanencia, durante más años de los necesarios, ha favorecido unos incrementos del volumen de la deuda que no se hubieran producido si el modelo hubiera sido revisado para corregir sus insuficiencias desde 1 de enero de 2014.

Los retrasos en la revisión del modelo de financiación están significando la pérdida de un tiempo precioso en unos años en los que los efectos de la crisis están remitiendo y los niveles de recaudación mejorando, aproximándose al escenario de suficiencia que preveía el diseño del modelo del 2009 y que nunca se alcanzó. Pero esas mejoras de recursos siguen asignándose con unas reglas que cronifican la desigualdad (statu quo) de las que se derivan diferencias de financiación por habitante (del 30% entre CCAA de régimen común y más del 50% con la CC Forales) incompatibles con la equidad interterritorial que reclama la Constitución Española para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios públicos, con independencia de su lugar de residencia de los ciudadanos.

Las discriminaciones que soportar los residentes en algunas Comunidades Autónomas muestran su perfil más exacerbado en la Comunidad Valenciana, situada en la última posición en recursos por habitante. Las finanzas públicas valencianas están teniendo graves repercusiones sobre el acceso de los ciudadanos valencianos a algunos servicios públicos y la trayectoria de la economía valenciana durante buena parte del siglo XXI. Alejada más de 10 puntos porcentuales de la media española en renta por habitante, está necesitada de políticas de desarrollo regional que la Generalitat Valenciana ha de desplegar con medios muy inferiores a los de las demás comunidades.

Mientras no se ponga fin a las causas que generan ese resultado, revisando en profundidad el modelo que sigue vigente, los valencianos no podrán disfrutar de las mismas oportunidades de acceso a servicios públicos esenciales que el resto de los españoles. Además, seguirán sufriendo las consecuencias de la falta de músculo financiero de las políticas públicas para recuperar el crecimiento y el empleo.

Pese a gastar menos, la Comunitat Valenciana tiene que realizar más esfuerzo para cumplir objetivos de déficit que se le señalan sin tener en cuenta su situación y sigue acumulando deuda. Hasta que no se revise el modelo de financiación que está en el origen del déficit y se realice una adecuada reestructuración de la deuda que tenga en cuenta cuáles son sus verdaderas causas, la Generalitat y los valencianos seguirán lastrados por la pesada mochila derivada de un largo período de insuficiente e injusta financiación.

Tras analizar en detalle los resultados del modelo de financiación aplicado desde 2009 hasta 2017, y detallar los rasgos del problema valenciano la Generalitat Valenciana remitió el pasado 23 de noviembre de 2017 al Gobierno central una propuesta de nuevo modelo con capacidad de superarlos.

La elaboración de este documento, que se estructura en dos apartados: Diagnóstico y Propuesta de un nuevo Modelo de Financiación Autonómica, ha tenido en cuenta el “Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica, Julio de 2017” (en adelante, ICEFA), por iniciativa de la Conferencia de Presidentes, celebrada el 17 de enero de 2017, y tiene un doble valor por dos razones: a) porque la mayor parte de sus contenidos reflejan amplios consensos sobre la naturaleza de los problemas y las vías para solucionarlos; y b) porque valida sustancialmente el diagnóstico y las conclusiones que la Generalitat Valenciana ya había expuesto en su informe de 2013, al hilo de finalización de la vigencia del modelo.

Este documento, aborda cuatro elementos básicos: la suficiencia financiera para el mantenimiento del Estado del bienestar en las funciones del mismo que son competencias autonómicas; una estructura de los fondos capaz de servir equilibradamente a los principios de suficiencia, autonomía, equidad y solidaridad; los instrumentos para garantizar una financiación sostenible de los servicios públicos fundamentales a lo largo del tiempo; y las garantías de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de los presupuestos autonómicos.

Diagnóstico: Los problemas del modelo actual

Insuficiencia global. El primer problema del modelo de 2009 y el más determinante de la situación de las CCAA de régimen común en estos años ha sido la insuficiencia global de sus recursos para cubrir sus gastos. La consecuencia ha sido doble: un ajuste en el gasto y en las condiciones de provisión de los servicios autonómicos del Estado del bienestar: sanidad, educación y protección social, y un aumento del déficit y el endeudamiento.

Gráfico 1. Evolución de los gastos y recursos del modelo de financiación autonómico de las CC.AA. de régimen común. 2007-2015

(Millones de euros)

¹ El gasto de referencia se define como el gasto en SPF de 2007 más los recursos añadidos por el modelo de financiación en 2009 para reforzar el Estado del Bienestar evolucionado según las necesidades, y el gasto observado en el resto de funciones de gasto.

² Los recursos percibidos comprenden el total de recursos del modelo (considerando los tributos cedidos homogéneos calculados por DLF y el REF canario) junto con el total de transferencias finalistas realizadas por el Estado a las CC.AA., las transferencias recibidas de la UE y los tributos propios de las CC.AA.

3 Se consideran las entregas a cuenta del IRPF, IVA, Impuestos Especiales y Fondo de Suficiencia.

Fuente: MINHAFP y elaboración propia

Gráfico 2. Insuficiencia de recursos del modelo de financiación para las CC.AA. de régimen común1. 2009-2015

(Millones de euros)

¹ Insuficiencia de recursos respecto al gasto evolucionado según el crecimiento de las necesidades. Los recursos percibidos comprenden el total de recursos del modelo (considerando los tributos cedidos homogéneos calculados por DLF y el REF canario) junto con el total de transferencias finalistas realizadas por el Estado a las CC.AA., las transferencias recibidas de la UE y los tributos propios de las CC.AA.

Fuente: MINHAFP y elaboración propia

Los ajustes en los gastos de las CCAA de régimen común han sido intensos desde 2011, y en los servicios públicos fundamentales mucho mayores que los de las demás administraciones con una reducción que llegó alcanzar el 15%, frente a un incremento del 22% del gasto de la Seguridad Social. La caída de ingresos tuvo una repercusión mayor en el gasto en SPF de las Comunidades Autónomas porque la Seguridad Social pudo mantener sus prestaciones gracias al Fondo de Reserva y a las transferencias recibidas de la Administración Central, comportamiento que no se extendió para sostener el gasto autonómico en sanidad, educación y protección social.

Gráfico 3. Gasto en Servicios Públicos Fundamentales por administraciones. 2003-2016

(Millones de euros)

Fuente: IGAE y elaboración propia

Divergencia del gasto en SPF de las CCAA de régimen común durante la crisis, respecto a forales y UE. Como consecuencia de los mayores ajustes, el gasto de las comunidades de régimen común se ha alejado más del de las Comunidades Forales, que es un 31% superior, y también de los gastos medios en SPF de los países de nuestro entorno, siendo los de la Euro Área un 23% mayores.

Gráfico 4. Gasto público en SPF por habitante ajustado. 2015 (Euros por habitante)

Fuente: IGAE, MINHAFP y elaboración propia

El déficit de las CCAA creció por la caída de los ingresos y las dificultades de aplicar más ajustes a servicios que muestran una importante resistencia a la baja, sobre todo en periodos de crisis en los que son más demandados. La Administración Central ha impuesto un desigual reparto del déficit autorizado en beneficio de las Administraciones Centrales, comportándose como juez y parte, obligando a las comunidades a ajustarse más rápidamente. La AC ha dispuesto en 2016 del 83,4% del déficit y las CCAA del 16,6%, unas proporciones alejadísimas de su peso en el gasto, y en especial en el gasto en SPF (59,7% y 37,3%, respectivamente).

El endeudamiento de las CCAA de régimen común se ha triplicado, alcanzando el incremento 174.000 millones de euros. La cifra es muy abultada, pero queda por debajo de las estimaciones de la insuficiencia global del sistema de financiación en estos años, si se calculan los recursos que hubieran permitido mantener los niveles de gasto real por habitante, o por habitante ajustado, de 2009.

Cuadro 1. Deuda e insuficiencia de recursos de las CC.AA. de régimen común para Servicios Públicos Fundamentales. 2009-2016

(Millones de euros)

Fuente: Banco de España, MINHAFP y elaboración propia

Los privilegios de las Comunidades Forales. Las diferencias de recursos y de gasto por habitante ajustado entre las Comunidades Forales y las de régimen común son muy elevadas, como consecuencia de que siendo territorios de alto nivel de renta no contribuyen a la nivelación de los recursos necesaria para que los servicios fundamentales puedan prestarse en condiciones similares en todos los territorios. En efecto, el gasto en SPF por habitante ajustado de las comunidades forales supera en 30pp el gasto medio de las de régimen común.

Gráfico 5. Recursos homogéneos a igual esfuerzo fiscal por habitante. Promedio 2011-2014 (Euros por habitante)

Fuente: MINHAFP y elaboración propia

Autonomía financiera. La capacidad de las comunidades de régimen común para decidir sobre sus ingresos se encuentra limitada porque no disponen de instrumentos para responder a las caídas de recaudación en la imposición indirecta, poniéndose de relieve que sus posibilidades de afrontar los problemas por sí solas son escasas y muy dispares. Para que los SPF se ofrezcan a un nivel similar en todos los territorios si los ingresos públicos caen es necesario que las comunidades tengan capacidad para responder al problema y que esté previsto garantizar el cumplimiento de los objetivos de nivelación acordados para todas.

Insuficiente la capacidad normativa. Desde el inicio de la crisis y sobre todo desde 2010, tanto la AC como las autonómicas ejercieron sus competencias normativas para mejorar sus ingresos. Pero mientras las de la AC eran amplias las CCAA se enfrentaron a la penuria de sus instrumentos normativos en imposición indirecta, que representan la mitad de sus ingresos. La AC utilizó su capacidad normativa en este ámbito en su beneficio exclusivo, neutralizando la distribución de los incrementos de ingresos en IVA e IIEE a través del Fondo de Suficiencia. La consecuencia ha sido la minoración de los recursos de las CCAA a lo largo de este período en más de 40.000 millones de euros.

Cooperación y lealtad institucional. En esas condiciones las respuestas a los problemas financieros sobrevenidos solo hubieran sido posibles de manera adecuada mediante una eficaz cooperación institucional, que no ha existido por lo general. En un estado descentralizado la cooperación entre los gobiernos es necesaria para coordinar las múltiples funciones desempeñadas por las distintas administraciones y dar respuesta a los problemas de funcionamiento sobrevenidos, en especial ante cambios de circunstancias intensos. Por esa razón, durante la crisis la cooperación institucional habría resultado más necesaria y las consecuencias de su carencia han sido más evidentes.

El funcionamiento del CPFF, el único que se reúne con frecuencia para abordar estos temas, viene marcado por la imposición de los criterios de la AC, aunque lo haga en base a facultades que tiene reconocidas por la ley. El sistema de votaciones no reconoce a las comunidades ninguna posibilidad de decidir según un criterio compartido distinto del de la AC. Tampoco tienen en cuenta el tamaño de las CCAA, otorgándoles a todas ellas el mismo peso. También contribuye a la percepción de que las propuestas son impuestas que no se presenten con la fundamentación técnica necesaria y no se apoyen en análisis independientes.

Elementos clave de la propuesta valenciana para un nuevo modelo de financiación autonómica

Para poder resolver los problemas señalados en el diagnóstico, la propuesta de nuevo modelo de financiación autonómica (NMFA) elaborada por la Generalitat Valenciana tiene las características siguientes:

La suficiencia estática en el año de base del modelo ha de responder a un criterio político sobre el volumen de servicios a prestar y financiar, y para establecerlo se requiere tener en cuenta los datos disponibles de todas las CCAA, comunes y forales. Para determinar el volumen de recursos necesarios es razonable considerar dos referencias: a) el nivel de gasto liquidado en el nuevo año base; b) el nivel de gasto por unidad de necesidad del año base del modelo anterior, 2007, evolucionado según los indicadores de necesidad contemplados en el modelo de 2009. Según los cálculos efectuados por la CV en último año liquidado (2015), en este segundo caso los recursos ascenderían a 117.961 millones de euros, 16.500 millones de euros adicionales respecto a la situación actual.

La crisis económica y fiscal ha puesto de relieve que las haciendas autonómicas han carecido de instrumentos en el ámbito de los ingresos para asegurar la suficiencia dinámica de las CCAA, acumulando un enorme endeudamiento entre 2009 y 2016, cercano a los 180.000 millones de euros, durante la vigencia del modelo actual.

Para solventar estos problemas en el NMFA es imprescindible actuar en cuatro direcciones:

El grado de nivelación de los recursos por unidad de necesidad (habitante o habitante ajustado) de los que disponen las distintas CCAA puede ser total o parcial, reflejando el compromiso sobre la intensidad de la solidaridad interterritorial acordada políticamente. En todo caso, la aplicación del criterio de equidad es de base constitucional y viene recogido en toda la legislación vigente de aplicación a la financiación autonómica. Su efectividad requiere que todos los ciudadanos españoles con el mismo esfuerzo fiscal, -residan donde residan- puedan acceder a los mismos niveles de provisión de los servicios públicos, al menos en los fundamentales (art 15, LOFCA). Para evitar que la exigencia sea desigual, la CV propone que el NMFA contemple como objetivo la nivelación plena (100%) en el año base y los sucesivos años se mantenga para los recursos que se asignen a la financiación de los servicios públicos fundamentales: sanidad, educación y protección social.

El nivel de ingresos del que disponen las CC Forales, a través de un régimen especial, no debería producir desigualdades de trato para los ciudadanos para un nivel de competencias homogéneo. En ese sentido, ninguna de las CCAA de régimen común tiene un exceso de recursos y las desigualdades de financiación existentes respecto a los indicadores de necesidad entre estas últimas deben ser resueltas mediante la corrección de la insuficiencia global del nuevo sistema, de forma que sea factible que las más infrafinanciadas (Comunitat Valenciana) alcancen a las mejor financiadas en relación con los indicadores establecidos. Ese criterio permitirá corregir las inequidades existentes y respetar el nivel nominal de recursos de todas las comunidades en el año base del modelo.

Las razones que apoyan la compensación de una parte de la deuda son tres: primera, que en buena medida en su origen no hay un exceso de gasto sino una insuficiencia de ingresos, circunstancia muy relevante para evaluar el riesgo moral de la condonación; segunda, que algunas comunidades discriminadas financieramente en el pasado arrastrarán los efectos de la injusticia padecida si no se mutualizan sus deudas; y tercera, que no es realista pensar que sin ningún tipo de reducción de deuda las Comunidades sobre endeudadas puedan volver al mercado a medio plazo, teniendo en cuenta cómo funciona la industria financiera.

La compensación será eficaz solamente si el modelo de financiación autonómico se diseña de manera que existan garantías de suficiencia dinámica para cada una de las Comunidades, sin discriminación alguna. Si el diseño se cierra en falso, se volvería a generar un nuevo stock de deuda derivado de las nuevas insuficiencias.

El importe total a transferir para reducir el volumen vivo de la deuda a nivel individual tendría dos componentes. El primero sería un porcentaje igual para todas las Comunidades como consecuencia de la insuficiencia de recursos padecido para financiar los SPF en el periodo 2009-2016; y el segundo cubriría en su totalidad la deuda derivada de las insuficiencias relativas de financiación padecidas por algunas comunidades en el pasado. La compensación debería concentrarse en las comunidades con niveles de financiación por población ajustada por debajo de la media y con un gasto per cápita por debajo de la media.

Por ello la posición Valenciana para la reforma del Sistema, toma en consideración muchas de las propuestas y sugerencias del ICEFA, e intenta mejorarlas. Nuestras propuestas han sido concebidas desde una perspectiva general, con la finalidad de responder a graves carencias existentes en el funcionamiento del Estado de las Autonomías puestas de manifiesto en estas décadas: de inequidad interterritorial, de insuficiencia e inestabilidad financieras, de autonomía tributaria, y de cooperación y lealtad institucional. Consideramos que las propuestas que realizamos permitirían poner fin a las desigualdades de trato entre comunidades autónomas derivadas de los sistemas de financiación precedentes. También contribuiría a prevenir en el futuro la inestabilidad financiera que ahora padece nuestro Estado Autonómico.

*José A. Pérez es miembro de la Comisión de Expertos de les Corts Valencianes y representante de la Generalitat Valenciana en el Comité Técnico Permanente de Evaluación del CPPF.

Para saber más

Què passa amb la Comunitat Valenciana? Quina és la naturalesa del “problema valencià”?

La Comunitat Valenciana (CV) ha retrocedit durant els últims 25 anys pel que fa als nivells de desenvolupament social, ocupació i renda. Actualment té uns nivells de pobresa i de desocupació superiors a la mitjana espanyola i arriba a una renda per habitant que només representa el 88% de la mitjana espanyola. Al mateix temps, la CV presenta una singularitat: és l’única amb una renda per capita clarament inferior a la mitjana que té un saldo fiscal negatiu, segons els comptes públics territorialitzats del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques (AP). L’última estimació d’aquests comptes, publicada a l’agost, xifrava aquest saldo negatiu el 2013 en -1.416 milions d’euros, que representen un drenatge anual de recursos equivalent a l’1,4% del PIB valencià. L’Estat exigeix a una Comunitat amb debilitats socioeconòmiques ben evidents, que necessitaria suports per a recuperar el dinamisme en l’exigent escenari competitiu nacional i internacional, contribucions fiscals injustificades que la debiliten. A aquesta realitat ha contribuït, i contribueix, de manera determinant el funcionament del sistema de finançament autonòmic (SFA).

L’explicació d’aquesta situació ve de lluny. L’Estat centralitzat no ha desplegat els serveis públics i les inversions públiques amb un criteri d’equitat entre territoris, és a dir, no ha oferit els serveis públics als diferents territoris en proporció a les seues necessitats. Aquesta afirmació és fàcil de comprovar amb la informació estadística disponible actualment i es pot comprovar la distribució territorial dels serveis públics en el moment de les transferències o la inversió mitjana d’infraestructures en períodes llargs. Aquesta evidència és una raó de pes per no creure que els problemes que es poden observar es deriven de la descentralització i s’arreglarien tornant a centralitzar les decisions.

Però la descentralització de l’Estat no s’ha fet bé, l’statu quo original s’ha perpetuat en els models de finançament successius, els desequilibris no s’han corregit després de 35 anys d’Estat autonòmic i no es resoldran mentre no s’aborde decididament l’objectiu d’anivellar el finançament de les comunitats, basant-lo en indicadors de necessitat raonables i objectius. Mentre no es faça això serà impossible encaixar diverses peces bàsiques de la nostra arquitectura institucional, relacionades amb el funcionament de l’Estat de les autonomies, la sostenibilitat de l’estat del benestar i l’estabilitat pressupostària. Resumit de manera molt directa, la desigualtat actual derivada de l’statu quo condiciona l’equitat de l’Estat de les autonomies, la suficiència financera del nostre estat del benestar i la confiança en les institucions. Així passa en general, però especialment a les comunitats autònomes (CCAA) pitjor finançades.

PIB per capita vs. recursos no financers per habitant. 2014 (CA de règim comú = 100)

Font: IGAE (Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques) i Comptabilitat Regional (INE).

En conclusió, l’origen de les gravíssimes dificultats actuals de la Generalitat Valenciana (GV) és que rep un finançament clarament insuficient des de fa dècades. És important subratllar-ho, perquè durant els últims anys l’opinió més estesa ha estat que els nostres desequilibris financers es devien a la despesa excessiva i al balafiament. Doncs bé, sense negar que hi ha exemples de balafiament i de corrupció, com en altres territoris i altres administracions, la causa principal dels problemes és que els recursos públics que rep la CV són molt inferiors a la mitjana de les CA i que, com en el conjunt de les CA, s’han afonat durant la crisi. Però en tot cas, les solucions dels problemes valencians han de formar part de les respostes a problemes més generals que afecten el conjunt de les AP, i especialment del funcionament de l’Estat autonòmic, en una perspectiva verdaderament federal, o potser confederal?

Gasten molt les comunitats autònomes? Tenen per això molt de dèficit?

El 75% de la despesa de les CA es fa en salut, educació i protecció social: són l’estat del benestar. Espanya gasta actualment en aquests serveis dependents de les CA 4 punts percentuals de PIB menys que la mitjana dels països de l’Eurozona, és a dir, uns 40.000 milions d’euros menys. És una dada que encaixa malament amb els missatges que diuen que les CA són massa propenses a la despesa, com s’indica de vegades, i que fan cas omís de quines són les seues competències. Si, malgrat gastar bastant menys que altres països, els comptes de les CA continuen desequilibrats, la conclusió ha de ser que hi ha un problema d’insuficiència financera global de les comunitats –i del conjunt de les AP– i que, òbviament, afecta encara més les que menys recursos tenen, perquè les necessitats de la seua població són homogènies. Si el problema d’insuficiència de les CA no existia de manera generalitzada abans de la crisi –o almenys no es manifestava en forma de dèficit–, ara existeix i explica les dificultats de moltes comunitats per a assolir els objectius d’ajustament fiscal marcats per l’Administració central seguint criteris de repartiment del dèficit discutibles, per no dir absurds, qüestionats fins i tot per la mateixa Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal (AIREF).

Malgrat la tremenda potència de foc de comunicació del Govern i dels mitjans de la capital d’Espanya, les dades són contundents. Allò que explica el comportament diferencial del dèficit públic a Espanya respecte de la zona euro no són les despeses de les CA, sinó el comportament dels ingressos públics. Davant de la incidència de la crisi a Espanya amb un retrocés de 3,6 punts del PIB el 2009, la recaptació es va afonar 6,1 punts de PIB respecte dels recaptats el 2007, un retrocés del 15% de la recaptació tributària i de gairebé 60.000 milions d’euros. En contrast amb això, en la zona euro un retrocés del PIB de 4,5 punts només va implicar un retrocés dels ingressos públics de 0,5 punts respecte dels recaptats el 2007. Aquest comportament dels ingressos públics explica més del 50% del dèficit públic espanyol el 2009, envers el 15% d’incidència dels ingressos en el dèficit del 2009 de la zona euro.

Font: Eurostat 2016. Elaboració pròpia.

Al contrari del que ha passat en l’Eurozona, a Espanya la reducció de la recaptació no s’ha recuperat sis anys després del xoc, els ingressos tributaris continuen situant-se en l’any 2015, 18.667 milions d’euros per davall de la recaptació del 2007, l’impost de societats se situa a 24.174 milions d’euros de distància respecte de la recaptació del 2007. No, definitivament el nostre problema no és la despesa pública, sinó la recaptació tributària.

Aquesta insuficiència de recaptació s’ha traslladat a les CA a través del funcionament de l’SFA. Actualment totes les CA de règim comú pateixen insuficiències financeres, a causa de l’afonament dels ingressos fiscals de totes les AP i, en particular, de les CA després de l’arribada de la crisi. Així, mentre les necessitats de despesa en serveis públics fonamentals no s’han reduït, perquè la població ha continuat creixent, envellint i empobrint-se, davant de la retallada dels recursos, el nivell de cobertura dels serveis públics fonamentals ha hagut d’ajustar-se a la baixa. Les CA gasten en salut, educació i protecció social 107.403 milions d’euros i reben 26.606 milions d’euros menys que aquesta despesa de l’SFA per a finançar aquests serveis. De fet, en contra del que anunciava el nou model quan va ser aprovat el 2009, les comunitats no han tingut des de llavors més recursos per a les seues competències en serveis públics fonamentals, sinó bastants menys. Entre el 2009 i el 2013 els seus ingressos reals es van reduir un 12% i la despesa real per capita en salut, educació i serveis socials ha acumulat ajustaments que s’acosten al 15%. No és cert, doncs, que en el cas de les CA la despesa social haja estat protegida. Sí que s’ha aconseguit que ho haja estat la que depén de la Seguretat Social, gràcies en gran manera a l’encert d’acumular un fons de reserva acumulat, però no en les d’educació, sanitat i serveis socials, en què les administracions no han estat igual de previsores.

Gasta més la Comunitat Valenciana que la resta de les comunitats? Per què té més dèficit?

La GV té el 2016 un pressupost de despeses no financeres de 13.513 milions d’euros, equivalent a 2.728 euros per habitant. Com a mitjana, en aquest exercici el conjunt de les comunitats es gastaran un 14% més per habitant, i algunes comunitats amb un nivell de renda semblant al nostre, com Astúries i Cantàbria, un 24% i un 37% més per habitant, respectivament. Aquestes despeses més baixes de la CV no es deuen al fet que tinga menys competències que les altres comunitats, sinó que té molts menys recursos, com a conseqüència del disseny defectuós i injust dels successius models de finançament, en particular de l’aprovat l’any 2009. Com a prova d’aquests resultats, n’hi ha prou d’esmentar que, malgrat gastar menys, la CV té molt més dèficit que altres comunitats. L’any passat, el 2015, la despesa de la GV va ser molt semblant a la d’aquest exercici, i un 15,3% d’aquesta despesa es va haver de finançar amb dèficit. Així doncs, tenim un dèficit elevat i, com que fa molts anys que estem així, hem acumulat molt de deute. Més que altres, sens dubte, però malgrat que hem gastat menys. Aquest desequilibri relatiu més alt només és possible si els nostres ingressos són més baixos que els d’altres comunitats autònomes. I ho són, substancialment i permanentment.

Quina és la dimensió de la insuficiència anual del finançament públic de la Comunitat Valenciana?

Els ingressos per habitant de la GV que provenen del model de finançament de règim comú aprovat per la Llei 22/2009 són més baixos, i també eren més baixos els dels models anteriors. I són més baixos, a més, els recursos que arriben a la GV per altres vies diferents del model, també importants per a les CA, com els fons estructurals europeus, l’FCI o els convenis de cooperació amb l’Administració central. En conjunt, la CV disposa d’uns recursos per habitant clarament més baixos per a prestar els mateixos serveis. Si tenim en compte l’any 2015, últim exercici per al qual es disposa de xifres comparables, la CV només va disposar del 89% dels recursos mitjans de les comunitats. Aquest percentatge implica disposar de 1.807 milions d’euros menys, una xifra molt important si es té en compte que ascendeix a 2 vegades i mitja el pressupost de la GV per a universitats i estudis superiors, 3 vegades la despesa en autonomia personal i dependència, i més de 2 vegades la suma de les polítiques d’infraestructures i de suport als sectors econòmics valencians.

Com afecta l’infrafinançament de la Comunitat Valenciana el desenvolupament econòmic i l’equilibri social valencians?

La permanència d’aquesta situació tan asimètrica té implicacions ben greus per a la CV, perquè la manté amb uns nivells de recursos que posen en dubte dos objectius molt importants del sector públic: la primera, la igualtat d’oportunitats dels ciutadans valencians en l’accés a un nivell determinat dels serveis públics fonamentals, respecte de la resta dels espanyols; i la segona, la capacitat efectiva del govern valencià de desplegar les seues polítiques socials i de foment del desenvolupament econòmic, per falta dels recursos que altres comunitats sí que tenen a disposició seua.

La CV pateix actualment els efectes d’un doble ajustament fiscal: l’un el pateix de manera permanent pel baix finançament i l’altre és comú al que han hagut de fer front totes les CA en arribar la crisi. Per a entendre què significa aquest doble ajustament fiscal valencià es pot assenyalar que la despesa per habitant d’algunes comunitats ara, després dels ajustaments dels últims anys, és més alta que la que la CV feia quan les coses anaven millor, abans del 2009.

Un resum de les conseqüències que l’assimilació d’aquestes restriccions tan enormes ha provocat és això: atesa la falta de recursos, per no allunyar-se molt de la mitjana en despesa sanitària i educativa per habitant, la GV ha reduït a nivells substancialment inferiors a la mitjana la resta de les despeses: ha frenat el desplegament de la política de dependència i gasta en serveis socials un 41% menys que la mitjana; i ha reduït les polítiques de foment del desenvolupament regional i la competitivitat, i n’ha situat la despesa un 28% per davall de la mitjana. Malgrat totes aquestes mesures restrictives, té més dèficit, és la més endeutada de totes les CA i la més dependent de l’assistència financera de l’Estat a través del FLA i per al pagament a proveïdors. En definitiva, la situació és gravíssima en tres sentits: condiciona la igualtat d’oportunitats dels valencians en l’accés a serveis públics essencials; redueix a mínims la potència de les polítiques de desenvolupament regional; i manté la GV en l’UCI, connectada als instruments de respiració financera assistida.

Hi ha solució?

El “problema valencià” és, doncs, fonamentalment de suficiència financera, però també d’equitat, d’igualtat de tracte, en definitiva, de justícia. Per a nosaltres són problemes dramàtics, però com que se sumen a molts altres problemes importants pendents al nostre país, no tindran solució sense un reconeixement de la gravetat que comporten per part d’Espanya i dels espanyols. En aquest sentit, cal insistir en una idea: sense un sistema més raonable de finançament autonòmic no serà possible estabilitzar financerament i institucionalment ni l’estat del benestar ni l’Estat de les autonomies, es tracta d’afers que han de ser considerats prioritaris.

Quines són les claus de la solució? El nostre punt de vista és que és possible trobar solucions útils per al conjunt dels problemes i el conjunt de les comunitats. Les condicions que aquest model ha de complir per a poder assolir aquests objectius és basar-se en criteris clars; preveure simultàniament les qüestions de suficiència i estabilitat, equitat i solidaritat, autonomia, coresponsabilitat fiscal i lleialtat institucional; i superar d’una vegada les restriccions derivades de l’statu quo. Per a aconseguir-ho:

Cal fixar, en seu parlamentària, un objectiu d’estat, per al conjunt d’Espanya, del nivell de despesa pública que s’ha de dedicar a educació, sanitat i protecció social, que responga a la prioritat reconeguda a aquestes funcions i siga compatible amb l’estabilitat pressupostària de les AP, i assegurar a cada administració encarregada de prestar aquests serveis recursos suficients i estables, amb garantia que no són finançats amb dèficit públic.

Per a disposar de recursos suficients i estables per a aquesta finalitat, i garantir que no tenen dèficit, cal dedicar a finançar aquests serveis essencials de l’estat del benestar amb les principals fonts tributàries (cotitzacions, IRPF, IVA i impostos especials), i assignar-les entre les diferents administracions en proporció als compromisos de despesa fixats i a les competències de cada una.

Per a anivellar la capacitat financera de les comunitats a l’hora de prestar aquests serveis públics fonamentals, cal assignar-los-hi atenent indicadors de necessitat basats en la població i la seua estructura per edats, i fer participar en la solidaritat que això implica totes les comunitats, incloses les forals.

Per a completar els recursos de les comunitats, cal assignar els tributs actuals cedits a finançar la resta de les competències i complementar els ingressos de les comunitats amb menys capacitat fiscal amb fons de desenvolupament més ben dissenyats que els actuals.

Per a reforçar l’autonomia i la coresponsabilitat fiscal de les comunitats, cal ampliar-ne la capacitat normativa en l’IRPF i la seua participació executiva en els òrgans de govern de l’administració tributària.

Per a disposar d’un horitzó realista i viable de tornada a la normalitat financera, adaptat a les circumstàncies de cada comunitat, cal avaluar la magnitud del deute acumulat i diferenciar-ne les distintes causes, i articular procediments de consolidació en el deute de l’Estat.

Un plantejament com el descrit és ambiciós, però pot ser compatible amb un marc financer com el que proposa l’actual Programa d’estabilitat 2016-2019, tot i que, òbviament, implica fer-hi ajustaments i, especialment, reordenar l’equilibri vertical: la relació entre ingressos i despeses de les diferents AP. En tot cas, aquests ajustaments són assumibles i permetrien millorar sensiblement el funcionament financer de l’estat del benestar i de l’Estat de les autonomies. Sense la recuperació de la confiança en tots dos puntals de la nostra estructura institucional serà difícil recuperar l’estabilitat política i social del nostre país, i això és imprescindible per a sostenir un camí de prosperitat econòmica i social.

Vet ací el marc en què la Comunitat Valenciana pot aspirar, i ha d’aspirar, a solucionar el conjunt dels problemes que fa massa temps que pateix i que han incidit greument en la seua trajectòria recent, ja que n’han debilitat el tradicional dinamisme i han hipotecat el progrés dels valencians, i també el del conjunt dels espanyols.

Algunes referències per a saber-ne més

COMISSIÓ D’EXPERTS ANOMENATS PER LES CORTS VALENCIANES (2013): “Criterios y propuestas para un nuevo sistema de financiación autonómica”. Corts Valencianes

JOSÉ IGNACIO CONDE-RUIZ I ALTRES: Evolución del Gasto Público por Funciones durante la crisis (2007-2014): España vs UE.

PÉREZ, F. i V. CUCARELLA (2015): La comparación de las necesidades de gasto por habitante, Fedea Policy Papers – 2015/09. Madrid, Fedea.

PÉREZ, J. A. (2012): “¿El ‘Levante infeliz’, un problema para el Estado?”, El País.

ZABALZA, A. i J. LÓPEZ-LABORDA (2011a): “El Nuevo sistema de financiación autonómica: Descripción, estimación empírica y evaluación”; en LAGO PEÑAS, S. i J.

MARTÍNEZ-VÁZQUEZ, ed.: Las transferencias intergubernamentales en España: Análisis y propuestas de reforma. Madrid, Institut d’Estudis Fiscals; p. 113-188.

ZABALZA, A (2016): “La subfinanciación autonómica”, El País.

*José Antonio Pérez és economista i membre de la Comissió d’Experts per a un nou sistema de finançament autonòmic de les Corts Valencianes.

¿Qué le ocurre a la Comunidad Valenciana? ¿Cuál es la naturaleza del “Problema Valenciano”?

La Comunidad Valenciana (CV) ha retrocedido durante los últimos 25 años en sus niveles de desarrollo social, empleo y renta. Actualmente padece unos niveles de pobreza y de paro superiores a la media española y alcanza una renta por habitante que sólo representa el 88% de la media española. Al mismo tiempo, la CV presenta una singularidad: es la única con una renta per cápita claramente inferior a la media que tiene un saldo fiscal negativo, según las Cuentas Públicas Territorializadas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (AAPP). La última estimación de dichas cuentas, publicada en el pasado mes de agosto, cifraba ese saldo negativo en el 2013 en -1.416 millones de euros, lo que representa un drenaje anual de recursos equivalente al 1,4% del PIB valenciano. El Estado exige a una Comunidad con evidentes debilidades socioeconómicas, que necesitaría apoyos para recuperar su dinamismo en el exigente escenario competitivo nacional e internacional, contribuciones fiscales injustificadas que la debilitan. A esta realidad ha contribuido, y contribuye, de marea determinante el funcionamiento del Sistema de Financiación Autonómica (SFA).

La explicación de esta situación viene de lejos. El Estado centralizado no desplegaba los servicios públicos y las inversiones públicas con un criterio de equidad entre territorios, es decir, no ofrecía los servicios públicos en los distintos territorios en proporción a sus necesidades. Esta afirmación es fácil de comprobar con la rica información estadística hoy disponible, comprobando la distribución territorial de los servicios públicos en el momento de las transferencias o la inversión media de infraestructuras en periodos largos. Esa evidencia es una razón de peso para no creer que los problemas que observamos se derivan de la descentralización y se arreglarían centralizando de nuevo las decisiones.

Pero la descentralización del Estado no se ha hecho bien, el “statu quo” original se ha perpetuado en los sucesivos modelos de financiación, los desequilibrios no se han corregido después de 35 años de Estado Autonómico y no se resolverán mientras no se aborde decididamente el objetivo de nivelar la financiación de las Comunidades, basándola en indicadores de necesidad razonables y objetivos. Mientras eso no se haga resultará imposible encajar varias piezas básicas de nuestra arquitectura institucional, relacionadas con el funcionamiento del Estado de las Autonomías, la sostenibilidad del Estado de Bienestar y la estabilidad presupuestaria. Resumido de manera muy directa, la desigualdad actual derivada del “statu quo” condiciona la equidad del Estado de las Autonomías, la suficiencia financiera de nuestro Estado de Bienestar y la confianza en las instituciones. Así sucede en general, pero en especial en las Comunidades Autónomas (CCAA) peor financiadas.

PIB per cápita vs. Recursos no financieros por habitante. 2014 (CCAA de Régimen Común=100)

Fuente: IGAE (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) y Contabilidad Regional (INE).

En conclusión, el origen de las gravísimas dificultades actuales de la Generalitat Valenciana (GV) es que recibe una financiación claramente insuficiente desde hace décadas. Es importante subrayarlo porque durante los últimos años la opinión más extendida ha sido que nuestros desequilibrios financieros eran debidos al gasto excesivo y el despilfarro. Pues bien, sin negar que hay ejemplos de malgasto y de corrupción, como en otros territorios y otras administraciones, la principal causa de los problemas es que los recursos públicos que recibe la CV son muy inferiores a la media de las CCAA y que como en el conjunto de las CCAA se han desplomado durante la crisis. Pero en todo caso, las soluciones a los problemas valencianos deben formar parte de las respuestas a problemas más generales que afectan al conjunto de las AAPP, y especialmente del funcionamiento del Estado Autonómico, en una perspectiva verdaderamente federal ¿o quizás confederal?

¿Gastan mucho las Comunidades Autónomas? ¿Tienen por ello mucho déficit?

El 75% del gasto de las CCAA se realiza en salud, educación y protección social: son Estado del Bienestar. España gasta actualmente en esos servicios dependientes de las CCAA, 4 puntos porcentuales de PIB menos que la media de los países de la Eurozona, es decir, unos 40.000 millones de euros menos. Es un dato que encaja mal con los mensajes de que las CCAA son demasiado propensas al gasto, como a veces se dice, haciendo caso omiso de cuáles son sus competencias. Si, pese a gastar bastante menos que otros países, las cuentas de las CCAA siguen desequilibradas, la conclusión ha de ser que existe un problema de insuficiencia financiera global de las comunidades –y del conjunto de las AAPP- y que, obviamente, afecta todavía más a las que menos recursos tienen, pues las necesidades de su población son homogéneas. Si el problema de insuficiencia de las CCAA no existía de manera generalizada antes de la crisis –o al menos no se manifestaba en forma de déficit- ahora existe y explica las dificultades de muchas comunidades para cumplir los objetivos de ajuste fiscal marcados por la Administración Central siguiendo criterios de reparto del déficit discutibles, por no decir absurdos, cuestionados incluso por la propia Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF).

A pesar de la tremenda potencia de fuego de comunicación del Gobierno y de los medios de la capital de España, los datos son contundentes. Lo que explica el comportamiento diferencial del déficit público en España respecto a la Zona Euro no son los gastos de las CCAA, sino el comportamiento de los ingresos públicos. Ante la incidencia de la crisis en España con un retroceso de 3,6 puntos del PIB en 2009, la recaudación se desplomó 6,1 puntos de PIB respecto a los recaudados en 2007, un retroceso del 15% de la recaudación tributaria y de casi 60.000 millones de euros. En contraste con ello, en la Zona Euro un retroceso del PIB de 4,5 puntos, sólo implicó un retroceso de los ingresos públicos de 0,5 puntos respecto a los recaudados en 2007. Ese comportamiento de los ingresos públicos explica más del 50% del déficit público español en 2009, frente al 15% de incidencia de los ingresos en el déficit de 2009 de la Zona Euro.

Fuente: Eurostat 2016. Elaboración propia

Al contrario de lo que ha sucedido en la Eurozona, en España, la reducción de la recaudación no se ha recuperado seis años después del shock, los ingresos tributarios siguen estando en 2015, 18.667 millones de euros por debajo de la recaudación de 2007, el Impuesto de Sociedades permanece a 24.174 millones de euros de distancia respecto a la recaudación de 2007. No, definitivamente nuestro problema no es el gasto público, sino la recaudación tributaria.

Esa insuficiencia de recaudación se ha trasladado a las CCAA a través del funcionamiento del SFA. Actualmente todas las CCAA de régimen común padecen insuficiencias financieras, debido al desplome de los ingresos fiscales de todas las AAPP y en particular de las CCAA tras la llegada de la crisis. Así, mientras las necesidades de gasto en servicios públicos fundamentales no se han reducido, porque la población ha seguido creciendo, envejeciendo y empobreciéndose, ante el recorte de los recursos, el nivel de cobertura de los servicios públicos fundamentales ha tenido que ajustarse a la baja. Las CCAA gastan en salud, educación y protección social 107.403 millones de euros y reciben 26.606 millones de euros menos que ese gasto del SFA para financiar esos servicios. De hecho, en contra de lo que anunciaba el nuevo modelo al ser aprobado en 2009, las Comunidades no han tenido desde entonces más recursos para sus competencias en servicios públicos fundamentales, sino bastantes menos. Entre 2009 y 2013 sus ingresos reales se redujeron un 12% y su gasto real per cápita en salud, educación y servicios sociales ha acumulado ajustes cercanos al 15%. No es pues cierto, por tanto, que en el caso de las CCCAA, el gasto social haya sido protegido. Si se ha conseguido que lo fuera el que depende de la Seguridad Social, gracias en buena medida al acierto de acumular un Fondo de Reserva acumulado, pero no en los de educación, sanidad y servicios sociales, en los que las administraciones no fueron igualmente previsoras.

¿Gasta más la Comunidad Valenciana que el resto de Comunidades? ¿Por qué tiene más déficit?

La GV tiene en 2016 un presupuesto de gastos no financieros de 13.513 millones de euros, equivalente a 2.728 euros por habitante. En promedio, en este ejercicio el conjunto de las Comunidades gastará un 14% más por habitante, y algunas Comunidades con un nivel de renta similar al nuestro, como Asturias y Cantabria, un 24% y un 37% más por habitante, respectivamente. Estos menores gastos de la CV no se deben a que tenga menos competencias que las demás Comunidades sino a que tiene muchos menos recursos, como consecuencia del defectuoso e injusto diseño de los sucesivos modelos de financiación, en particular del aprobado en el año 2009. Como prueba de sus resultados basta mencionar que, pese a gastar menos, la CV tiene mucho más déficit que otras Comunidades. En el pasado año, 2015, el gasto de la GV fue muy similar al de este ejercicio, y un 15,3% del mismo hubo de financiarse con déficit. Así pues, tenemos un déficit elevado y como llevamos así muchos años hemos acumulado mucha deuda. Más que otros, sin duda, pero a pesar de gastar menos. Ese mayor desequilibrio relativo solo es posible si nuestros ingresos son menores que los de otras comunidades autónomas. Y lo son, sustancial y permanentemente.

¿Cuál es la dimensión de la insuficiencia anual de la financiación pública de la Comunidad Valenciana?

Los ingresos por habitante de la GV que provienen del modelo de financiación de régimen común aprobado por la ley 22/2009 son menores, y también eran menores los de los modelos anteriores. Y son menores, además, los recursos que llegan a la GV por otras vías distintas del modelo, también importantes para las CCAA, como los fondos estructurales europeos, el FCI o los convenios de cooperación con la Administración Central. En conjunto, la CV dispone de unos recursos por habitante claramente menores para prestar los mismos servicios. Si consideramos el año 2015, último ejercicio para el que se dispone de cifras comparables, la CV solo dispuso del 89% de los recursos medios de las Comunidades. Ese porcentaje implica disponer de 1.807 millones de euros menos, una cifra muy importante si se tiene en cuenta que asciende a 2 veces y media el presupuesto de la GV para universidades y estudios superiores, 3 veces el gasto en autonomía personal y dependencia, y más de 2 veces la suma de las políticas de infraestructuras y de apoyo a los sectores económicos valencianos.

¿Cómo afecta la infrafinación de la Comunidad Valenciana a su desarrollo económico y a su equilibrio social?

La permanencia de esta situación tan asimétrica tiene graves implicaciones para la CV, porque la mantiene con unos niveles de recursos que ponen en cuestión dos objetivos muy importantes del sector público: la primera, la igualdad de oportunidades de los ciudadanos valencianos en el acceso a un determinado nivel de los servicios públicos fundamentales, respecto al resto de españoles; y la segunda, la capacidad efectiva del gobierno valenciano de desplegar sus políticas sociales y de fomento del desarrollo económico, por falta de los recursos que otras comunidades si tienen a su disposición.

La CV sufre en la actualidad los efectos de un doble ajuste fiscal: uno lo padece de manera permanente por su baja financiación y otro es común al que han tenido que abordar todas las CCAA al llegar la crisis. Para entender lo que este doble ajuste fiscal valenciano significa puede señalarse que el gasto por habitante de algunas comunidades ahora, tras los ajustes de los últimos años, es mayor que el que la CV realizaba cuando mejor iban las cosas, antes de 2009.

Un resumen de las consecuencias que la asimilación de esas enormes restricciones ha provocado es el siguiente: dada su falta de recursos, para no alejarse demasiado de la media en gasto sanitario y educativo por habitante, la GV ha reducido a niveles sustancialmente inferiores a la media el resto de gastos: ha frenado el despliegue de la política de dependencia y gasta en servicios sociales un 41% menos que la media; y ha reducido sus políticas de fomento del desarrollo regional y la competitividad, situando su gasto un 28% por debajo de la media. Pese a todas esas medidas restrictivas, tiene más déficit, es la más endeudada de todas las CCAA y la más dependiente de la asistencia financiera del Estado a través del FLA y para el pago a proveedores. En definitiva, la situación es gravísima en tres sentidos: condiciona la igualdad de oportunidades de los valencianos en el acceso a servicios públicos esenciales; reduce a mínimos la potencia de las políticas de desarrollo regional; y mantiene a la GV en la UVI, conectada a los instrumentos de respiración financiera asistida.

¿Hay solución?

El “Problema Valenciano”es pues fundamentalmente de suficiencia financiera, pero también de equidad, de igualdad de trato, en definitiva, de justicia. Para nosotros son problemas dramáticos, pero como se suman a otros muchos problemas importantes pendientes en nuestro país, no tendrán solución sin un reconocimiento de su gravedad por parte de España y de los españoles. En ese sentido, hay que insistir en una idea: sin un sistema más razonable de financiación autonómica no será posible estabilizar financiera e institucionalmente ni el Estado del Bienestar ni el Estado de las Autonomías, se trata de asuntos que han de ser considerados prioritarios.

¿Cuáles son las claves de la solución?Nuestro punto de vista es que es posible encontrar soluciones útiles para el conjunto de los problemas y el conjunto de las Comunidades. Las condiciones que ese modelo debe cumplir para poder alcanzar esos objetivos es basarse en criterios claros;contemplar simultáneamente las cuestiones de suficiencia y estabilidad, equidad y solidaridad, autonomía, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional; y superar de una vez las restricciones derivadas del “statu quo”. Para lograrlo:

Un planteamiento como el descrito es ambicioso, pero puede ser compatible con un marco financiero como el que propone el actual Programa de Estabilidad 2016-2019 aunque, obviamente, implica a hacer ajustes en el mismo, y especialmente reordenar el equilibrio vertical: la relación entre ingresos y gastos de las diferentes AAPP. En todo caso, esos ajustes son asumibles ypermitiríanmejorar sensiblemente el funcionamiento financiero del Estado del Bienestar y del Estado de las Autonomías. Sin la recuperación de la confianza en ambos pilares de nuestra estructura institucional será difícil recuperar la estabilidad política y social de nuestro país, lo que resulta imprescindible para sostener una senda de prosperidad económica y social.

Ese es el marco en el que la Comunidad Valenciana puede y debe aspirar a solucionar el conjunto de problemas que lleva demasiado tiempo padeciendo y han incidido gravemente en su trayectoria reciente, debilitando su tradicional dinamismo e hipotecando el progreso de los valencianos, y también del conjunto de los españoles.

Algunas referencias para saber más

COMISIÓN DE EXPERTOS NOMBRADOS POR LAS CORTES VALENCIANAS (2013): “Criterios y propuestas para un nuevo sistema de financiación autonómica”, Corts Valencianes.

JOSÉ IGNACIO CONDE-RUIZ Y OTROS: Evolución del Gasto Público por Funciones durante la crisis (2007-2014): España vs UE.

PÉREZ, F. y V. CUCARELLA (2015): La comparación de las necesidades de gasto por habitante, FedeaPolicyPapers ‒ 2015/09. Madrid, Fedea.

PÉREZ, J.A. (2012): “¿El ‘Levante infeliz’, un problema para el Estado?”, El País.

ZABALZA, A. y J. LÓPEZ-LABORDA (2011a): “El Nuevo sistema de financiación autonómica: Descripción, estimación empírica y evaluación”; en LAGO PEÑAS, S. y J.

MARTÍNEZ-VÁZQUEZ, eds.: Las transferencias intergubernamentales en España: Análisis y propuestas de reforma. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales; pp. 113-188.

ZABALZA, A (2016): “La subfinanciación autonómica”, El País

*José Antonio Pérez es economista y miembro de la Comisión de Expertos para un nuevo sistema de financiación autonómica de las Corts Valencianes.