La emergencia del nuevo sistema de partidos desde 2015 nos permite evaluar cómo el sistema electoral trata a los partidos en función de su nivel de apoyos

Pese a las críticas, nuestras reglas electorales no han supuesto un obstáculo para que los cambios sociales y políticos se hayan reflejado en el Parlamento

En varios posts publicados en este blog (aquí y aquí) y en algunas de sus contribuciones académicas y divulgativas (aquí y aquí), Alberto Penadés nos ha ido mostrando cómo se comporta el sistema electoral del Congreso de los Diputados con los distintos partidos que han concurrido a las elecciones generales. Aprovechando que el sistema electoral ha vuelto a desplegar sus efectos en las pasadas elecciones generales del 10N (las decimoquintas de la democracia), es un buen momento para comprobar cómo ha tratado el sistema electoral a los principales partidos de ámbito estatal y reflexionar sobre las propuestas de reforma electoral que se vienen planteando en los últimos tiempos.

El gráfico 1 muestra lo que en la literatura sobre sistemas electorales se conoce como “perfil de proporcionalidad” (proportionality profile). El eje horizontal del gráfico representa el porcentaje de votos que reciben los partidos: cuanto más a derecha se sitúe un partido, más votos habrá obtenido. Por su parte, el eje vertical representa la “tasa de ventaja”, es decir, el resultado de dividir el porcentaje de escaños que recibió un partido entre su porcentaje de votos: cuando un partido se situó por encima del 1 en la tasa de ventaja (ilustrada por la línea horizontal de color violeta), dicho partido fue sobrerrepresentado por el sistema electoral; mientras que, si se situó por debajo del 1, resultó infrarrepresentado por el sistema electoral.

Pues bien, el gráfico 1 ilustra cómo, entre 1977 y 2011, existieron dos grupos de partidos de ámbito estatal en función de cómo se comportaba el sistema electoral con ellos. De un lado, los partidos “pequeños”, que obtenían porcentajes de voto habitualmente inferiores al 10%, resultaban sistemáticamente penalizados por el sistema electoral. Sería el caso de partidos como PCE/IU, PSP, AP en un primer momento, CDS o UPyD. De otro lado, encontramos a los partidos “grandes”, que obtenían porcentajes superiores al 25%, y que resultaban sistemáticamente bonificados por el sistema electoral. Era el caso de UCD y PSOE en las primeras elecciones y, desde las elecciones de 1982, del PSOE y AP/PP.

Gráfico 1. Perfil de proporcionalidad: Porcentaje de voto y tasa de ventaja en la representación, 1977-2011.

Como se puede comprobar, durante todo ese tiempo no aparece ningún partido en una franja de voto comprendida, aproximadamente, entre el 10% y el 25% de los votos. En concreto, antes de las elecciones de 2015, ningún partido se había situado entre el 10,8% de los votos que obtuvo el PCE en 1979 y el 26% de los votos que obtuvo AP en 1986. Por lo demás, antes de las elecciones de 2015, y aunque no se sabía con seguridad porque ningún partido había estado allí, podíamos intuir que el umbral de rentabilidad del sistema electoral (el porcentaje a partir del cual un partido resultaba bonificado por el sistema) se situaba en torno al 20% de los votos.

Sin embargo, a partir de las elecciones de 2015 que inician el nuevo ciclo político en España, todos los grandes partidos que compiten en el ámbito nacional (PSOE, PP, Podemos, Ciudadanos y Vox) han obtenido resultados dentro de ese terreno electoral hasta entonces inexplorado, por lo que hemos podido conocer con mayor certeza cómo se comporta nuestro sistema electoral con partidos que se mueven dentro de esa franja de voto. También hemos precisado un poco más dónde se sitúa ese umbral de rentabilidad. Donde antes existía una explanada electoral cubierta de nieve virgen, nuestros partidos, ahora “medianos”, han empezado a dejar sus huellas en forma de resultados entre el 10% y el 25% de los votos.

El gráfico 2 trata de responder la siguiente pregunta: ¿dónde se encuentra ese umbral? Pues, en realidad, depende. Podemos, con cifras en torno al 21% tanto en las elecciones de 2015 y 2016, se ha quedado cerca de la representación equilibrada, aunque aún ha resultado ligeramente infrarrepresentado por el sistema electoral. En cambio, el PSOE, con un 22% de los votos en las elecciones de 2015 y 2016, recibió bonificaciones parlamentarias. Otro ejemplo sería el de Ciudadanos, que con cerca del 16% en las elecciones de abril de 2019 consiguió superar el umbral de rentabilidad y ser ligeramente beneficiado por el sistema electoral. Por no hablar del Partido Popular, que en las elecciones de abril de 2019, con algo menos del 17% de los votos, recibió una considerable prima electoral. Por último, Vox, con el 15,1% de los votos en estas últimas elecciones de noviembre de 2019, ha acariciado el umbral de la rentabilidad, aunque aún se ha situado ligeramente por debajo.

Gráfico 2. Perfil de proporcionalidad: Porcentaje de voto y tasa de ventaja en la representación, 2015-2019.

De modo que lo que podemos afirmar hasta el momento es que ningún partido con resultados por debajo del 15,5% se ha visto nunca favorecido por el sistema electoral. Pero algunos sí han llegado a superar el umbral de rentabilidad con cifras por encima del 15,5% y debajo del 17% (PP y Cs en abril de 2019, con el 16,7% y el 15,9% de los votos, respectivamente). Por tanto, el umbral de rentabilidad, en función de los partidos, se sitúa aproximadamente entre el 15% y algo más del 20% de los votos, por lo que podemos afirmar que el sistema electoral es algo más proporcional de lo que se pensaba hace unos años. Es decir, nuestro sistema electoral suele castigar a los partidos con menos del 20% de los votos (aunque existen excepciones); es cruel cuando el porcentaje es inferior al 15,5% (todos los partidos por debajo de ese porcentaje de votos se han visto perjudicados por el sistema electoral); y es un auténtico carnicero cuando los partidos descienden por debajo del 10%, tal y como ha comprobado Ciudadanos en estas últimas elecciones. 

¿Es necesaria la reforma de nuestro sistema electoral?

Desde tiempos inmemoriales hay quienes quieren reformar nuestro sistema electoral a toda costa. Para muchos, nuestro sistema electoral sería una de las principales instituciones responsables de los problemas de nuestro sistema político. Sin embargo, encontramos propuestas de reforma que apuntan en direcciones opuestas. De un lado, están el grupo de propuestas que cobraron especial fuerza al calor de las demandas de regeneración democrática del 15-M y que abogan por profundizar la proporcionalidad del sistema. De otro lado, el reciente panorama de bloqueo político al que asistimos desde las elecciones de 2015 ha originado un nuevo grupo de propuestas, que abogan al contrario por introducir elementos restrictivos o mayoritarios, como son las barreras electorales o los premios de mayoría.

A nuestro modo de ver, no son convenientes en estos momentos ni unas ni otras. La elevada fragmentación que padecemos desaconseja por completo el aumento de la proporcionalidad del sistema, pues ello podría incrementar -o cuando menos consolidar- la atomización del espectro parlamentario, lo que podría cronificar las dificultades en la formación de gobierno y los problemas de estabilidad de los ejecutivos. Tampoco conviene, a nuestro juicio, introducir elementos que aumenten la desproporcionalidad del sistema. Es más, ¿acaso no incorpora ya nuestro sistema “barreras” y “premios de mayoría”? Respecto a las barreras, ¿cómo podemos calificar si no a los elevados umbrales efectivos que poseen la mayor parte de las circunscripciones, en las que los partidos deben rebasar el 10% de los votos para tener opciones de obtener algún escaño? Y con relación a los “premios de mayoría”, ¿cómo debemos considerar la bonificación sistemática que reciben los dos primeros partidos, y en especial el partido más votado, si no como una prima sutil que concede el sistema electoral y que facilita la construcción de mayorías parlamentarias? Algo que, por cierto, nuestro sistema electoral hace de forma mucho menos burda que los premios de mayoría que se han ensayado en países como Grecia o Italia.

Existe margen para la mejora de nuestro sistema electoral, sin duda. En nuestra opinión, conviene enmendar aspectos como la desigualdad del voto entre ciudadanos de distintas provincias; introducir mecanismos de voto preferencial que resten poder a las cúpulas de los partidos y caminen hacia la personalización de nuestras reglas electorales; o, en otro orden de cosas, suprimir el mecanismo del voto rogado que ha deprimido de forma absolutamente lamentable la participación del colectivo de españoles residentes en el extranjero.

Sin embargo, en estos momentos, los pilares centrales del sistema electoral conviene que sean mantenidos. Quienes enfatizan el funcionamiento defectuoso de nuestro sistema electoral exageran sus vicios e ignoran sus virtudes. La crítica fundamental a nuestro sistema electoral apunta a la abultada desproporcionalidad de sus resultados. Pero ni es equiparable a la desproporcionalidad que exhiben los sistemas mayoritarios ni, como se puede comprobar en el gráfico 3 que muestra la evolución de la desproporcionalidad agregada, es tan acusada hoy en día como lo era al inicio de la democracia.

Gráfico 3. Desproporcionalidad agregada del sistema electoral

Entre sus virtudes, el sistema electoral ha propiciado mayorías parlamentarias sólidas (hasta en cuatro ocasiones ha 'manufacturado' mayorías parlamentarias), lo que a su vez ha contribuido a la formación de gobiernos estables y duraderos. Y ello, sin merma de la correspondiente representación de partidos de ámbito no estatal (nacionalistas y regionalistas) cuya fuerza electoral se encuentra concentrada en determinados territorios. También ha permitido que se haya producido la alternancia hasta en cinco ocasiones, la primera de ellas en 1982, lo que sin duda ha favorecido la consolidación de nuestra democracia. Además, nuestro sistema electoral ha posibilitado la evolución de nuestro sistema de partidos: desde un pluralismo moderado en las dos primeras elecciones, pasando por un sistema de partido predominante en la década de los ochenta, más de dos décadas de bipartidismo imperfecto y, más recientemente, está dando lugar a otro formato multipartidista, que podríamos calificar de 'bipolarismo fragmentado' o 'bibloquismo polarizado'. Dicho de otro modo, nuestras reglas electorales no han supuesto un obstáculo para que los cambios sociales y políticos se hayan reflejado en el parlamento.

En suma: “if it ain't broke, don't fix it”.

Es cierto que han existido diferencias entre el peso de los partidos nacionales y los autonómicos en las distintas comunidades, pero no eran excesivas ni conocieron cambios llamativos de una elección a otra. Los sistemas de partidos de las Españas electorales se dividían así en tres tipos de comunidades. En el primero, el mapa autonómico estaba dominado por los dos principales partidos nacionales y por IU, bien que alguno de ellos disfrutara de una mayor fuerza relativa que sus correligionarios en las elecciones generales; estos subsistemas de partidos se han dado principalmente en Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Murcia y Madrid. En el segundo tipo, los partidos nacionales han estado acompañados por otros relevantes en mayor o menor grado en el ámbito autonómico, y de naturaleza regionalista o nacionalista; serían los casos de Andalucía, Aragón, o Galicia. Y el tercer tipo estaría constituido por los modelos excéntricos con sistemas de partidos propios, tanto en términos de sus integrantes como de sus pautas de competición, que a su vez han interaccionado con el sistema de partidos nacional; sus casos característicos serían los de Cataluña, Canarias, País Vasco o Navarra.

Las elecciones autonómicas de 2015 y 2019 han modificado este mapa de forma considerable. A falta de comprobar su eventual consolidación, parece evidente que los cambios electorales son más frecuentes y que los sistemas o subsistemas de partidos han incrementado sus niveles de fragmentación y volatilidad y, por lo tanto, de complejidad e incertidumbre. En esta entrada queremos recoger los datos comparados de ambas dimensiones.

El punto de partida

Como es sabido, las elecciones generales de 2011 produjeron resultados de los que los anticipos de la Gran Recesión sufridos entonces fueron en parte responsables. Supusieron un vuelco electoral considerable entre los dos principales partidos: el PSOE perdió muchos escaños y el PP ganó algunos más. Pero, en conjunto, ambos mantuvieron el grueso de su representación en el Congreso de los Diputados. Como muestra el Gráfico 1, la llegada de Podemos y en menor medida de Ciudadanos resultó espectacular. El índice de volatilidad electoral agregada (que expresa en porcentajes los cambios producidos en el apoyo a los partidos en dos elecciones sucesivas) fue del 35,4 por ciento entre las elecciones de 2011 y 2015, y del 22,7 por ciento entre las de 2016 y 2019. Entre 2015 y 2019, la competición bipolar entre PSOE y PP y las reglas hasta entonces habituales para la formación de gobiernos se han modificado (de gobiernos de mayoría o en minoría monocolor, pero con apoyo externo de solo un partido, a gobiernos débiles y que dependen de otras formaciones) de forma que por el momento parece definitiva por la aparición de los nuevos partidos nacionales (Podemos, Ciudadanos y, ahora, Vox). La fragmentación partidista ha aumentado notablemente. Según el índice del número efectivo de partidos parlamentarios (que pondera el número de partidos que se presentan para el Congreso por su peso en escaños), fue de 2,6 en 2011, 4,1 en 2015 y 4,9 en 2019. La traslación de ambas dimensiones al ámbito autonómico ha reforzado la creciente interacción que está produciéndose entre el nivel nacional del Congreso y el territorial de los Parlamentos autonómicos.

Mayores niveles de volatilidad

La Tabla 1 recoge los niveles de volatilidad media en las 17 comunidades autónomas entre 2007 y 2019. Entre 2007 y 2011, la volatilidad media fue de 14,5 por ciento. Solo tres comunidades superaron el 20 por ciento, mientras que las catorce restantes quedaron por debajo (seis, entre 10 y 20, y ocho, por debajo del 10 por ciento).

Pero, en 2015, la entrada de Podemos y Ciudadanos conllevó un incremento considerable. La volatilidad media entre 2011 y 2015 fue del 24 por ciento, casi diez puntos más que en el período anterior. Cinco comunidades alcanzaron niveles superiores a 30, y otras siete superiores al 20 por ciento, mientras que solo cinco quedaron por debajo de este nivel. En fin, durante el periodo 2015-2019 la volatilidad quedó en un nivel intermedio, el 19,3 por ciento, y las diferencias entre comunidades se estrecharon. Ninguna tuvo niveles menores del 10 por ciento y ninguna quedó por encima del 30 por ciento.

Por su parte, el Gráfico 2 detalla los niveles de volatilidad de las comunidades, ordenadas de mayor a menor, también para las cuatro elecciones autonómicas celebradas entre 2007-2019. En el primer período (2007-2011), 14 comunidades exhibieron en mayor medida pautas de estabilidad que de cambio; las excepciones fueron Asturias (por encima de 40 por ciento, debido a la irrupción de Foro Asturias, la escisión del PP liderada por Francisco Álvarez-Cascos), País Vasco y Navarra (que se movieron entre el 20 y el 30 por ciento).

En las elecciones autonómicas de 2015 y 2016, la volatilidad subió en todas las comunidades excepto en Galicia, Andalucía y Asturias. Solo Galicia quedó debajo del 10 por ciento (anticipó en 2012 [volatilidad del 15,6 por ciento] los cambios que se avecinaban en el resto de comunidades autónomas en 2015, debido a la fuerte irrupción de Alternativa Galega de Esquerdas, una escisión del BNG en coalición con IU y asesorada por la élite de Podemos) y, pese a descender, Asturias repitió como la más volátil, esta vez con un 37 por ciento. Entre 2015 y 2019, el máximo se quedó 11 puntos porcentuales por debajo del período anterior; lo marcó Murcia, con 25,7 por ciento, seguida de cerca por Aragón, con 25,2, y Madrid, con 24 por ciento. El mínimo correspondió a Cataluña, con 10,8 por ciento. En el otro extremo, la volatilidad bajó en todas las comunidades, con la excepción de Cantabria (+6,3 puntos) y Extremadura (+0,3). En todo caso, los actuales niveles de volatilidad (todos ellos de dos dígitos) son muy superiores a los que se observaron en las elecciones de 2007-2011; de hecho, es superior en todas las comunidades menos en Asturias y en Navarra. De esta forma, los niveles de volatilidad registrados de forma consecutiva en los dos últimos ciclos autonómicos (2011-2015 y 2015-2019) han supuesto cambios electorales considerables en los sistemas de partidos autonómicos.

Mayores niveles de fragmentación

El Gráfico 3 ordena de mayor a menor el índice de fragmentación parlamentaria de las comunidades en las elecciones de 2019. Los niveles más elevados se encuentran en Baleares, Madrid y la Comunidad Valenciana, seguidas de Cataluña, Andalucía, Canarias, Navarra y Asturias. En los Parlamentos de buena parte de ellas lograron entrar más partidos que en 2015, mientras que se redujeron en Aragón, Canarias y La Rioja. En todas las comunidades, la fragmentación ha aumentado con respecto a la de las elecciones de 2007, y solo se ha reducido, en relación con las de 2011, en Navarra y en Cataluña.

Las dos caras de la moneda

El crecimiento de la volatilidad electoral y de la fragmentación partidista plantean retos importantes a los Parlamentos autonómicos de las legislaturas que están a punto de comenzar. En realidad, los estudios comparados sobre ambos fenómenos los abordan en términos contradictorios. Por lo que hace a la volatilidad electoral, es positivo que muchos electores cambien su voto de una elección a otra, puesto que supone el premio de los votantes a los partidos que han protagonizado una gestión positiva desde las elecciones anteriores, o por el contrario significa el castigo a gobiernos incompetentes o corruptos; en suma, implica el ejercicio de la rendición electoral de cuentas, uno de los principios fundamentales de los sistemas democráticos. Pero tasas excesivamente elevadas de volatilidad, y si además son crónicas, pueden provocar entradas y/o salidas recurrentes de partidos de las instituciones políticas, lo que reflejaría una institucionalización débil de los sistemas de partidos y tendría consecuencias negativas en los rendimientos del sistema político.

La fragmentación partidista, por su parte, suele tener menos defensores. Aunque aumenta las posibilidades representativas de los votantes, los sistemas de partidos excesivamente fragmentados están asociados con legislaturas complejas que incrementan los riesgos para cualquiera de las dimensiones relativas a la gobernabilidad, desde la formación de gobiernos a la adopción de decisiones, pasando por la difícil supervivencia de gobiernos de coalición con múltiples partidos. Cuando además la polarización se suma a la fragmentación, las llamadas líneas rojas se añaden a los vetos recíprocos. Los escenarios más frecuentes suelen incluir inestabilidad gubernamental, dificultades para la formación de gobiernos de coalición, escasa actividad legislativa, presupuestos prorrogados y adelantos electorales.

Con todo, la legislatura autonómica precedente, la de 2015-2019, ha sufrido solo algunos episodios puntuales respecto al impacto de Parlamentos fragmentados en la acción de los gobiernos autonómicos. Entre ellos, la ruptura del gobierno de coalición entre Coalición Canaria y PSOE en diciembre de 2016, que se saldó con la salida del gobierno canario de los socialistas; la entrada en el gobierno de Castilla-La Mancha de Podemos en agosto de 2017, lo que le permitió ensayar con el PSOE su primer gobierno de coalición a nivel regional; y los cambios en la Presidencia de la Comunidad de Madrid (Ángel Garrido por Cristina Cifuentes) y en la Región de Murcia (Fernando López Miras por Pedro Antonio Sánchez), debidos a las dimisiones de sus presidentes ante la amenaza de sendas mociones de censura presentadas por la oposición por sus presuntas actividades de corrupción política.

Pero, en la legislatura 2019-2023, a los actores ya conocidos se ha sumado uno nuevo, Vox, que promete no hacer tan fácil la estabilidad de los Gobiernos a los que incluso dice apoyar. Véase si no el ejemplo de Andalucía, donde, por ahora, ya han optado por anunciar su bloqueo a los presupuestos si los socios del Gobierno, PP y Cs, se empeñan en desconocer sus demandas. En fin, parece que el mal llamado bipartidismo, ahora sí, también a nivel autonómico ha llegado a su fin.