Hace unos días se presentó la primera demanda contra España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por una identificación por perfil étnico, práctica policial tan ilegal como extendida en este país. Zeshan Muhammad, joven afincado en Santa Coloma (Barcelona) y a quien la policía paró por ser “negro y punto”, culminó de esta manera un periplo judicial emprendido de la mano de SOS Racisme Catalunya y Open Society Justice Initiative, después de que tanto el Ministerio del Interior como la Audiencia Nacional y el Tribunal Constitucional no hayan estado a la altura de reparar el daño ocasionado por una actuación policial vulneradora de sus derechos humanos. En las siguientes líneas se desgranan las principales claves de la demanda interpuesta ante el TEDH, cuya argumentación podría replicarse en otras acciones judiciales por casos similares que, por desgracia, son muy habituales.

1. La identificación por perfil étnico que sufrió el demandante constituye una discriminación directa

Al dispensar un trato menos favorable a una persona únicamente por algo tan arbitrario como el color de su piel, sin que haya una justificación legítima y proporcionada, los controles policiales arbitrarios “por la cara” constituyen una discriminación directa. Así lo ha establecido la propia Defensora del Pueblo y numerosos organismos europeos, entre los que figuran la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia o la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y varias instituciones de la ONU (Comité de Derechos Humanos, Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial o Relator Especial sobre Racismo).

2. La Justicia española debería haber invertido la carga de la prueba

El Derecho europeo en materia de no discriminación es muy claro: en el momento en el que un denunciante ofrece indicios bastantes de haber sido víctima de una discriminación, la carga de la prueba debe invertirse, de tal forma que quien debe acreditar que no dispensó un trato discriminatorio es el demandado. En el caso que nos ocupa se presentó una declaración jurada ante notario de un testigo directo de la identificación discriminatoria y se adjuntaron numerosos informes de organismos europeos e internacionales que documentan la práctica generalizada del perfil étnico, y hasta un informe académico publicado en 2013, el mismo año en que Zeshan fue parado por la policía, que acreditaba, con datos científicos, el alcance de estas actuaciones policiales discriminatorias. Por lo tanto, el Ministerio del Interior, del que depende la Policía Nacional, tendría que haber ofrecido prueba bastante de que la identificación que se realizó a Zeshan no fue discriminatoria y venía justificada por motivos objetivos y legítimos. No fue el caso.

3. La aplicación de la normativa española en materia de identificaciones incurre en discriminación indirecta

Además de la discriminación directa que conlleva el acto de la identificación en sí, el Estado español incurre en una discriminación indirecta, ocasionada por la falta de salvaguardias jurídicas frente al perfil étnico en la normativa que regula las identificaciones policiales esto es, la Ley de Seguridad Ciudadana. Aunque no se establezca expresamente que los agentes deban identificar a las personas guiándose por el color de su piel, el hecho de que no se prohíba expresamente el perfil étnico y que no se exija, en aplicación de los estándares del TEDH, la existencia de una verdadera sospecha razonable como requisito previo e indispensable para practicar una identificación, acaba produciendo que los agentes orienten sus actuaciones por criterios totalmente arbitrarios, como lo es la apariencia racial de las personas. Se trata, en definitiva, de una normativa aparentemente neutra que tiene el efecto de discriminar a las personas.

4. La Justicia española ha omitido cumplir con un mandato de la ONU

No es la primera vez que se eleva a un organismo internacional un caso de identificación por perfil étnico después de que la Justicia española haya desoído a una víctima de esta práctica policial discriminatoria. En 2009 el Comité de Derechos Humanos de la ONU dictaminó en el caso Rosalind Williams c. España, en contra del criterio de nuestro Tribunal Constitucional, que no pueden efectuarse controles de identidad basados en las meras características físicas o étnicas de una persona, que tales características no pueden considerarse indicios de su situación migratoria en el país, por lo que no están justificadas estas prácticas tampoco en el marco del control migratorio.

Tanto la Audiencia Nacional, que desestimó la demanda contenciosa contra el Ministerio del Interior, como el Tribunal Constitucional, que no admitió a trámite siquiera el recurso de amparo, han desaprovechado esta oportunidad histórica que tenían de cumplir con un mandato de la ONU y de otorgar justicia a una víctima de esta violación de los derechos humanos.

5. Las identificaciones arbitrarias también vulneran el derecho a la vida privada

Además de constituir una vulneración del derecho autónomo a la no discriminación (Artículo 1 del Protocolo 12 al Convenio), la identificación denunciada supuso una violación del derecho a la vida privada (artículo 8) del demandante y del principio de no discriminación (artículo 14) en relación con este derecho, dado que se realizó en un lugar público, vulnerando la dignidad del demandante y humillándole, y contribuyendo de este modo a la estigmatización de su grupo étnico.

Mientras que en Francia la Corte de Casación ha sabido aplicar los estándares europeos en materia de lucha contra la discriminación, los tribunales españoles no ven más allá de una supuesta presunción de veracidad de la policía, fallando a las víctimas de estas actuaciones policiales

Urge que el legislador supla las carencias en cuanto a la lucha contra la discriminación étnica, retomando la tramitación de la Ley de Igualdad de Trato y No Discriminación

Los controles policiales basados en el perfil étnico (cuando la policía controla a las personas por lo que parecen y no por lo que han hecho) son una realidad en toda Europa. Ahora bien, distintos casos de litigio estratégico sobre este tipo de prácticas policiales interpuestos en España y en Francia han puesto a prueba a los órganos de justicia de ambos países. Mientras que del otro lado de los Pirineos se ha aprobado, con nota, el examen, nuestras instituciones administrativas y judiciales han vuelto a fallar a las víctimas de estas prácticas policiales discriminatorias.

Las analogías entre los casos llevados ante los tribunales en Francia y el que se interpuso en España son tales, que es imposible no hacer comparaciones. En Francia, trece jóvenes negros o con rasgos magrebíes denunciaron haber sido parados por la policía a causa de su apariencia física. Iniciaron la maquinaria judicial valiéndose de su propia denuncia, de testimonios de personas que presenciaron el control y que daban fe de que no había nada que justificase la actuación policial más allá de la apariencia étnica, y de una serie de informes de organismos internacionales y de estadísticas que demuestran que el uso de perfil étnico por parte de la policía es un problema generalizado en Francia.

En España, fue un joven de origen paquistaní quien reclamó ante el Ministerio del Interior tras haber sido objeto de una identificación por parte de un agente de la Policía Nacional que él mismo justificó diciéndole: “Te pido la documentación porque eres negro y punto”. Las pruebas que se presentaron fueron similares a las que se usaron en Francia: se aportaron informes de instituciones nacionales e internacionales, así como estadísticas que demuestran las mayores posibilidades de las personas pertenecientes a minorías de ser controladas por la policía. Además, se aportó un testimonio prestado ante notario –con expresa mención de ser conocedor de las consecuencias penales del testimonio falso- por una persona que le acompañaba que escuchó la “explicación” ofrecida por el agente. Este procedimiento se presentaba también como una oportunidad histórica para los tribunales españoles de revertir la jurisprudencia del caso Rosalind Williams, en la que el propio Tribunal Constitucional estableció que no era discriminatorio usar las características étnicas a la hora de elegir a quién practicar una identificación policial en el contexto del control migratorio.

Hasta la organización que apoyó los litigios en ambos países es la misma: Open Society Justice Initiative (en el caso de España, acompañados por SOS Racisme Catalunya), por lo que podemos presuponer que también los argumentos jurídicos usados en ambos países fueron similares. Pues bien, pese a la similitud de los casos, de las pruebas presentadas y hasta de los argumentos empleados, la respuesta de los tribunales ha sido muy distinta: mientras que la Corte de Casación francesa, después de un largo periplo judicial, acaba de darle la razón a todos y cada uno de los demandantes, dictaminando que los controles policiales que sufrieron fueron ilegales, en nuestro país el Tribunal Constitucional acaba de inadmitir –por una supuesta falta de transcendencia constitucional- el recurso de amparo frente a la Sentencia de la Audiencia Nacional que desestimó a su vez el recurso contencioso-administrativo interpuesto después de que el Ministerio del Interior se negase a resarcir al reclamante.

Esta divergencia en cuanto a las respuestas de las autoridades judiciales de uno y otro país radica en buena medida en su posicionamiento en torno a una de las herramientas clave establecidas por el Derecho europeo para luchar de manera efectiva contra la discriminación: la inversión de la carga de la prueba. Para quien no esté familiarizado con esta figura, valga un sencillo ejemplo: si, pongamos por caso, soy gitana y una inmobiliaria se niega a alquilarme un piso a causa de mi origen étnico, bastaría con que ofreciese indicios suficientes de que así ha sido (demostrando, por ejemplo, que sí se alquiló la casa a una persona paya con circunstancias laborales y económicas similares a las mías), para que se invirtiese la carga de la prueba, pasando a ser obligación de la inmobiliaria demostrar que no me discriminó. Esta figura, atendiendo tanto a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como al Derecho de la UE, debería contemplarse en todas las jurisdicciones salvo en la penal y siempre que se alegue discriminación. Sin embargo, en nuestro país esta figura solamente está regulada expresamente en el ámbito laboral (de hecho, lo mismo ocurre en Francia, aunque la mencionada sentencia de la Corte de Casación abre la puerta a que se aplique a otras jurisdicciones).

En los casos de uso de perfil étnico por parte de la policía que se han presentado ante los tribunales de Francia y España esta figura de la inversión de la carga de la prueba era especialmente necesaria, dada la opacidad que existe en ambos países en lo relativo a las actuaciones policiales. A diferencia de otros lugares, donde sí se registran las identificaciones y los cacheos practicados, así como su resultado y la apariencia étnica de la persona controlada, tanto aquí como en el país galo las personas identificadas por la policía no cuentan con ninguna herramienta para documentar el control en caso de estar descontentos con el trato dispensado por la policía. Por otro lado, el TEDH también tiene establecido que las estadísticas en las que se demuestre las mayores posibilidades de un colectivo a ser tratado de manera menos favorable por el Estado, pueden ofrecer indicios suficientes para revertir la carga de la prueba en caso de que una víctima concreta denuncie haber sido discriminada.

Volviendo a los casos que nos ocupan, la diferencia de los pronunciamientos judiciales, como decía, radica en un distinto posicionamiento en torno a las pruebas que se presentaron. Por un lado, la Corte de Casación francesa estimó que, ante los indicios presentados por los denunciantes y en cumplimiento de los estándares europeos, tenía que operar la inversión de la carga de la prueba y que, dada la imposibilidad del Estado de demostrar que no había discriminado, había que dar la razón a las víctimas. Y por el otro, la Audiencia Nacional no entró si quiera a valorar ninguna de las pruebas que se presentaron, dando automáticamente por buena la versión del Ministerio del Interior y de la Policía (que, como es de esperar, no reconocieron el carácter sesgado de la identificación practicada).

Como ocurre en los casos en los que las víctimas de violaciones de derechos humanos no obtienen justicia en el propio país (que es donde idealmente debería repararse estas vulneraciones), en el caso español queda abierta la vía para acudir a Estrasburgo. Ahora bien, este caso vuelve a poner de manifiesto las lagunas existentes en nuestro país en la lucha contra la discriminación. Habida cuenta la mala respuesta de los órganos judiciales, es el turno ahora del legislador de suplir estas carencias, trasladando al ordenamiento interno los estándares europeos que, si bien deberían ser de aplicación directa por los tribunales, está visto que requieren de desarrollo normativo. Es hora (y urge) de retomar la tramitación del Proyecto Ley de igualdad de trato y la no discriminación que lleva paralizada cinco años y de tomar medidas para erradicar los controles policiales discriminatorios.

La Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) emite su Recomendación General sobre salvaguardias frente a la discriminación de migrantes presentes de manera irregular.

Es muy común que los Estados usen la excusa del control migratorio a la hora de justificar prácticas poco respetuosas con los derechos humanos o de denegar el acceso a determinados servicios básicos a los sin papeles. Lo estamos viendo ahora con la más que cuestionable respuesta de muchos Estados europeos (y de la propia Unión Europea) a la “crisis” de refugiados. El Gobierno español en funciones también ha apelado al control migratorio para justificar prácticas contrarias a los derechos humanos, que van desde la exclusión sanitaria del colectivo de las personas migrantes en situación administrativa irregular a las devoluciones sumarias desde Ceuta y Melilla.

Algunos argumentan que existe una tensión o un conflicto a veces difícilmente resoluble entre, por un lado, el derecho legítimo que asiste según el Derecho internacional a los Estados de controlar sus fronteras y, por el otro lado, las obligaciones que tienen en materia de derechos humanos en virtud de los numerosos instrumentos internacionales existentes. Siguiendo este razonamiento, la balanza a veces se decantaría a favor del control de fronteras, y otras veces a favor de los derechos de las personas sin papeles. Pues bien, conviene dejar claro que este conflicto es una falacia; sencillamente no existe, porque se trata de dos valores que no son equiparables. Los derechos humanos están muy por encima de cualquier otro bien jurídico, incluyendo el control migratorio. Como bien tiene establecido el Comité de Derechos Humanos “el disfrute de los derechos reconocidos por el Pacto [Internacional de Derechos Civiles y Políticos] no está limitado a los ciudadanos de los Estados Parte, sino que también debe estar al alcance de todos los individuos, independientemente de su nacionalidad o de su condición de apátridas, entre ellos los solicitantes de asilo, los refugiados, los trabajadores migrantes y demás personas que estén en el territorio o bajo la jurisdicción del Estado Parte”.

La cuestión del necesario respeto de los derechos humanos de las personas migrantes ha recibido especial atención de los organismos internacionales que se dedican a la lucha contra la discriminación racial, dado que muchas prácticas estatales en el ámbito de la “extranjería” pueden acabar teniendo el efecto de discriminar a las personas por su origen étnico o nacional. Estos organismos han ido dando directrices a los Estados para recordarles sus obligaciones para con esas personas que se encuentran bajo su jurisdicción. Lo hizo hace unos años el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de Naciones Unidas con su Recomendación General nº 30 sobre la discriminación contra los no ciudadanos y lo ha hecho muy recientemente la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), organismo dependiente del Consejo de Europa, con su Recomendación General nº 16 sobre salvaguardias frente a la discriminación de migrantes presentes de manera irregular.

Estas directrices de la ECRI probablemente sean las más extensas y claras que existen sobre esta materia, puesto que, además de pedir a los Estados que respeten y garanticen el ejercicio de los derechos humanos (incluyendo la sanidad o condiciones decentes de trabajo) por parte de los migrantes en situación irregular, les insta a desvincular las agencias estatales de control migratorio de los servicios de asistencia y de provisión de servicios a las personas migrantes. Esto supone relevar a las autoridades o entidades que se dedican a proveer estos servicios (educación, sanidad, vivienda, seguridad social, asistencia jurídica, justicia, etc.) de toda “interferencia de las políticas e instituciones de extranjería”.

Es más, en cumplimiento de esta Recomendación General, los Estados deberían adoptar leyes que prohiban a órganos públicos y privados compartir información relativa a los datos personales o la posible situación de irregularidad de las personas migrantes con las autoridades de extranjería, salvo casos excepcionales que establezcan las leyes, y siempre y cuando esta cesión de datos esté sujeta a revisión judicial. También se requiere a los Estados que prohiban las operaciones de control migratorio (tales como los controles de identidad) en las inmediaciones de lugares tales como colegios, centros de salud, pisos tutelados, bancos de alimentos o establecimientos religiosos.

En el ámbito policial y judicial se llama a los Estados a prohibir el “abuso del control migratorio o de las actividades para dar cumplimiento de la ley para justificar el uso de perfiles raciales” y “asegurar la supervisión efectiva e independiente de todas las prácticas policiales”. Asimismo, se solicita que se “establezcan salvaguardias que aseguren que las personas migrantes presentes de manera irregular que sean víctimas de delitos sean conscientes de sus derechos y puedan denunciarlo a las autoridades dedicadas a hacer cumplir la ley, prestar testimonio ante los tribunales y acceder a la justicia y a reparaciones de forma efectiva, sin el riesgo de que sus datos vayan a ser compartidos con las autoridades dedicadas al control migratorio”.

Las autoridades españolas deberían tomar buena nota de estas directrices de la ECRI. Aquí es muy común que se usen perfiles étnicos a la hora de realizar controles de identidad con fines de control migratorio. Es habitual además que este tipo de controles se realicen en las inmediaciones de colegios o hasta de centros de Cáritas, tal y como denunció en su día la propia ONG. Se sospecha también que la Policía Nacional está usando los datos del padrón municipal, cruzándolos con los datos acerca de las autorizaciones de residencia para citar a migrantes en situación irregular en sus propios domicilios para incoarles procedimientos sancionatorios, cuando el empadronamiento es el trámite necesario para acceder a servicios públicos, tales como la sanidad. También se incumple de forma clara la recomendación consistente en evitar el riesgo de que los datos personales de las personas sin papeles vayan a ser usados en su contra cuando denuncien ser víctimas de delitos. Resulta que aquí la Policía Nacional es competente tanto para incoar procedimientos de extranjería como para recibir denuncia por delitos, así que, salvo en el caso de los delitos de violencia de género, las personas sin papeles se exponen a un riesgo real de ser expulsadas si acuden a una comisaría a denunciar haber sido víctimas de un delito, lo que les coloca en una situación de especial vulnerabilidad.

Urge, por tanto, que se tomen medidas para poner fin a todas estas prácticas con apariencia de legalidad, pero que en la práctica tienen el efecto de discriminar y entorpecer el ejercicio efectivo de los derechos humanos por parte de las personas migrantes en situación irregular.

El Relator Especial de Naciones Unidas publica un informe temático sobre el uso de perfiles étnicos y raciales por la policía.

En él se establece una hoja de ruta que bien podría inspirar el más que necesario proceso de reforma policial en España que podría empezar por las policías locales.

Los nuevos consistorios de los ayuntamientos deberían tomar buena nota de estas recomendaciones.

El color de la piel condiciona la manera en la que la institución policial trata a las personas. Si no estás de acuerdo con esta afirmación, muy probablemente pertenezcas al grupo poblacional dominante; así que convendría que preguntes a cualquier persona cuyas características étnicas sean distintas a las de la mayoría cuántas veces y en qué circunstancias ha sido parada o cacheada por la policía y que compares esa experiencia con la tuya. En efecto, el uso de perfiles étnicos o raciales por parte de la policía -entendido como la utilización de estereotipos raciales o étnicos en lugar de la conducta individual u otros datos objetivos para realizar actividades policiales- es una práctica extendida en el mundo entero. Así, nos encontramos con realidades, algunas de ellas muy dolorosas, que van desde las altas posibilidades de que quienes mueran a manos de policías sean personas negras (como en Estados Unidos o Brasil), hasta el hostigamiento policial desmedido por infracciones menores a personas gitanas en Hungría, pasando por controles de identidad con fines de control migratorio a toda persona no caucásica, como ocurre en Suecia, Alemania o España.

Esta práctica policial, tan discriminatoria como ineficaz en la prevención del delito, y que tanto estigmatiza a los colectivos minoritarios y mina la confianza de éstos hacia la policía, ha recibido mucha atención de diversos organismos europeos e internacionales de protección de derechos humanos. El más reciente informe lo acaba de hacer público el Relator especial sobre racismo de Naciones Unidas. El Sr. Ruteere va más allá de la mera constatación de que estas prácticas existen, son ilegales y deberían ser erradicadas; también ofrece una hoja de ruta a los Estados, con una enumeración muy minuciosa de medidas que deben ser adoptadas, dando incluso ejemplos prácticos de departamentos de policía que han puesto en marcha estas buenas prácticas.

Merece la pena que nos detengamos sobre estas iniciativas porque deberían inspirarnos en un más que necesario proceso de reforma policial en España; no sólo para combatir la discriminación, sino también para democratizar la institución policial, haciéndola más eficaz, justa y respetuosa con los derechos humanos de todas las personas.

Dotar a la policía de normas e instrucciones claras

La normativa en materia de actuaciones policiales debe ser “clara e inequívoca” a la hora de prohibir que los agentes usen perfiles étnicos. También se les debe instar a aplicar criterios objetivos -delimitando cuáles- de “sospecha razonable” como requisito previo para proceder a controlar a una persona. Estas normas no sólo deben ser parte de las circulares o de los reglamentos internos; deben ser introducidas por la legislación aplicable. En España la Ley de Seguridad Ciudadana (tanto la de 1992, como la que entra en vigor el próximo 1 de julio) carece de estos estándares. La nueva ley recoge una prohibición tan amplia como abstracta de discriminación en las identificaciones y registros, pero no define específicamente como discriminación prohibida el uso de perfiles étnicos y tampoco contiene criterios de sospecha razonable que puedan guiar a los agentes.

Establecer mecanismos independientes de investigación y supervisión

El Relator considera que una buena forma de prevenir el uso de perfiles étnicos y de establecer un recurso debido a las víctimas de estas prácticas es el establecimiento de mecanismos independientes de supervisión de las actuaciones policiales, con competencias para recibir e investigar quejas así como de realizar recomendaciones vinculantes. Se trata de una medida que serviría no sólo para erradicar las prácticas discriminatorias, sino otras graves violaciones de derechos humanos (no en vano, también lo han recomendado varios organismos que velan por la erradicación de la tortura). En España no disponemos de ningún mecanismo independiente -y los regímenes disciplinarios no lo son- con competencias de supervisión en ninguno de los cuerpos policiales existentes a lo largo de todo el Estado. Nuevamente, la aprobación de la Ley de Seguridad Ciudadana habría sido una buena oportunidad para establecer este mecanismo, y saldar así una deuda histórica con los derechos humanos.

Mejora en la formación

La formación a la policía debería abordar específicamente esta cuestión, ofreciendo herramientas útiles a los agentes para aplicar criterios objetivos de sospecha razonable en lugar de estereotipos basados en la etnia. No basta con una formación teórica y genérica; en palabras del Relator “la capacitación práctica […] suele ser más eficaz que la capacitación general sobre diversidad”. Los programas formativos a nuestros agentes de policía dejan mucho que desear en este sentido; pues no se capacita, ni en la teoría ni en la práctica, en la manera en la que se pueden prevenir las actuaciones discriminatorias.

Acercar la institución policial a la ciudadanía

Deben crearse mecanismos de acercamiento y diálogo de la policía con la sociedad, sobre todo con aquellos colectivos que, por sus características diversas, están sobre-expuestos a un control policial. Sólo de este modo se podrá generar una mayor empatía de la policía con los distintos colectivos y mejorar la confianza de éstos con la institución. En España, salvando iniciativas muy puntuales en las policías locales de Fuenlabrada o de Castellón, lo cierto es que no se ha avanzado nada en este sentido.

Documentar las actuaciones policiales

Cuando un policía te identifica o cachea, ya sea por participar en una manifestación o por tener un color de piel que le pueda parecer sospechoso al agente de turno, esa actuación queda en una especie de limbo: no dispones de ninguna prueba de esta actuación, por lo que difícilmente podrás quejarte si estás descontento con el trato dispensado o te consideras víctima de un acto ilegal o discriminatorio. Esto podría solucionarse con una medida muy sencilla: la introducción de formularios de identificación que además, bien diseñados e implementados, también sirven para medir y prevenir el sesgo discriminatorio y la eficacia de las actuaciones policiales. Al registrar tanto el resultado como las características de la persona objeto de las actuaciones policiales, se puede tener una imagen clara acerca de (i) la posible desproporcionalidad en lo que respecta a las minorías; y (ii) la efectividad de las identificaciones o cacheos, desmontando así el falso mito que muchos agentes tienen acerca de una mayor propensión de las minorías a cometer delitos. Esta medida, además, ha demostrado ser totalmente factible en un contexto como el español: en la Policía Local de Fuenlabrada, uno de los servicios policiales citados por el propio Relator como ejemplo de buenas prácticas, llevan desde el 2008 haciéndolo, y la Plataforma por la Gestión Policial de la Diversidad está replicando este mismo modelo en varios servicios de policía local.

La aprobación de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana ha sido una oportunidad de poner en marcha estas medidas en todo el Estado español; y de hecho así se lo hicimos saber desde Rights International Spain a los distintos grupos parlamentarios durante su tramitación. Ahora bien: los nuevos ediles y consistorios municipales que se están conformando estos días, bien podrían tomar nota para aplicar estas medidas en el seno de sus propias policías locales, previniendo así la discriminación a las minorías étnicas y otros colectivos y democratizando y haciendo más justa la propia institución policial. En un proceso de cambio, la reforma policial debería ser prioritaria, y los municipios podrían dar una buena lección al Estado central en este terreno.