Probablemente una de las facetas más visibles, quién sabe si porque se trata de una de las pocas que existen, donde los ciudadanos hemos podido constatar diferencias entre el desempeño de los gobiernos municipales conservadores de Valencia entre 1991 y 2015 y el surgido del “Pacte de la Nau” que hizo alcalde a Joan Ribó hace cuatro años es la que se refiere a las políticas de movilidad urbana. De hecho, la prensa local más conservadora y los partidos de la oposición (tanto C’s y PP como Vox; que ha entrado en tromba en campaña empleando también, precisamente, esta cuestión) se han ceñido en estos años prácticamente en exclusiva a este tema a la hora de criticar la gestión de Compromís (muy especialmente), PSPV y Podem. No parece que el resto de las políticas municipales desarrolladas, más allá de que la oposición siempre piensa que la ciudad podría estar más limpia, ser más segura o aprobar los desarrollos urbanísticos de manera más presta, generen excesivo desacuerdo estructural. En cambio, la apuesta del pacte de la Nau, y más en concreto de su concejal de movilidad Giuseppe Grezzi, por ampliar la red de carriles-bici de la ciudad a costa de espacio hasta ahora destinado al automóvil, junto a leves incrementos y adecentamientos de zonas peatonales, ha desatado una tormenta política y mediática de enormes proporciones y, la verdad, digna de mejor causa.

Esta polémica es tanto más sorprendente cuanto la política de movilidad que se ha desarrollado desde 2015 es, en contra de lo que pudiera parecer por la reacción suscitada, más bien modesta. Basta para ello comparar lo realizado, unos 35 km de carril-bici en estos cuatro años, con lo que preveía el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia, aprobado en 2013, recordemos, por una corporación municipal donde el Partido Popular tenía una cómoda mayoría absoluta. En este Plan de Movilidad no sólo se contenían la mayoría de los carriles-bici que se han ejecutado (por ejemplo, el icónico carril, por cuanto todos los partidos de la oposición se han hecho fotos en él prometiendo su reversión caso de ganar las elección, de l’avinguda del Regne de València) y se especificaba que en el futuro todas estas infraestructuras deberían hacerse en calzada y nunca por las aceras, sino que además se preveían otros muchos más ambiciosos que, a día de hoy, no se han hecho: sirva de ejemplo la previsión contenida en el mismo de un carril-bici por las Grans Vies de la ciudad y, en concreto, también por la Gran Via del Marqués del Turia. Cualquier ciudadano con interés por estas cuestiones y lo que se preveía en el mencionado plan aprobado por el Partido Popular, por lo demás de una buena factura técnica y previo un estudio de la movilidad en la ciudad más que completo, lo tiene a su disposición en la web del Ajuntament de València, por lo que la consulta y comprobación de estos (y otros) extremos no puede ser más sencilla.

Pero no sólo los planes municipales aprobados hace ya 6 años para planificar la movilidad urbana en la ciudad, sino las propias promesas de partidos como PP y C’s en la campaña de 2015 muestran hasta qué punto lo realizado en la ciudad de Valencia por el gobierno de la Nau, por mucho que valiente a la vista de la reacción suscitada, no deja de ser una realización humilde. Así, el PP prometía en su programa electoral hacer en cuatro años 100 km de nuevo carril-bici ocupando espacio de la calzada. Ni más ni menos que el triple de lo que se ha ejecutado en medio de una escandalera enorme. Por su parte, C’s prometía hacer aún más carriles-bici segregados que el PP, hablando en ocasiones en algunos mítines de doblar esas cifras y abundaba en la idea de convertir Valencia en “la Ámsterdam del Mediterráneo”. Huelga decir que las restricciones al vehículo privado y al aparcamiento en el centro que son a día de hoy norma en la ciudad holandesa, incluyendo una casi completa peatonalización, están lejísimos de lo que tenemos en Valencia. Asimismo, los Países Bajos invierten casi 35 euros por habitante al año en infraestructura ciclista (con un excelente retorno, por cierto, en términos de salud y ambientales). Eso supondría, trasladado a Valencia (800.000 habitantes), una inversión anual de unos 28 millones de euros. Es decir, más de diez veces el dinero que se está dedicando en estos momentos en nuestra ciudad a infraestructura ciclista. Simplemente a partir de los programas y promesas electorales que presentaron PP y C’s en 2015 podríamos, pues, realizar muchas críticas al desempeño del govern de la Nau en estos años, pero en un sentido radicalmente contrario al que estamos leyendo y escuchando estos días. María José Catalá y Fernando Giner deberían explicar por qué no están exigiendo más inversión y más carriles-bici, cuando sus partidos y ellos mismos se afirmaban no hace tanto tiempo defensores de ir mucho más allá, pero mucho, de lo realizado estos años.

Algunas razones de peso para abandonar las viejas políticas y abrazar un nuevo modelo de movilidad

El caso es que no lo tendrían fácil, y quizás por eso no realizan el ejercicio, porque la postura correcta, como por lo demás muestran todos los ejemplos europeos comparados, era la que defendían hace unos años. Basta analizar la evolución de la movilidad urbana en el resto del continente, pero también en las ciudades españolas medianas, para constatar una evolución hacia un diseño urbano donde las peatonalizaciones en el centro son la norma y la circulación en coche por ciudad se restringe enormemente (siendo las avenidas de tres y cuatro carriles una absoluta excepción y las velocidades mayores a 30 km en zona urbana inconcebibles). En este sentido, la anomalía de Valencia es que tenemos todavía un centro accesible en coche, incluyendo la zona central de actividad de la ciudad, la hoy llamada plaza del Ayuntamiento, convertida en inmensa rotonda, lo que es algo absolutamente único ya a estas alturas en España, así como una red de avenidas generosísimas en carriles para los coches con una velocidades de circulación altísimas y peligrosas. No es extraño, por ello, que la tasa de siniestralidad y de muertes por atropello de viandantes y ciclistas en Valencia sea de las más altas de las ciudades de su tamaño entre los países de Europa occidental.

Junto a consideraciones obvias de seguridad y de reparto del espacio público, pues no puede permitirse que sea monopolizado en beneficio de la reducida fracción de ciudadanos que se empeñan en hacer uso del coche en todos sus desplazamientos y del aún más pequeño porcentaje que sí lo puede necesitar (a los que hay que ofrecer alternativas, que en parte pasan por impedir o dificultar a los del primer grupo señalado que sigan acudiendo en coche a todas partes), la dimensión ambiental supone otro vector obvio que nos empuja en la misma dirección. A estas alturas no parece necesario incidir en los retos que plantea el cambio climático a escala global. Pero como este tipo de problemas globales, que afectan poco al día a día de los ciudadanos y requieren que no sólo cambiemos nuestros hábitos sino que lo haga mucha más gente en todo el planeta son difíciles banderines de enganche, mejor recordar algunos de los efectos de la contaminación que sufre Valencia que inciden directamente sobre sus vecinos en forma de problemas respiratorios, alergias, asmas y demás. La incidencia de este tipo de dolencias se ha multiplicado en los últimos años en paralelo al aumento de la contaminación atmosférica y la relación causal entre esta última y aquéllas, además, está ya más que acreditada y establecida. El número exacto de muertes directamente vinculadas a esta situación puede ser discutible, pero nadie que haya tenido a una persona cercana aquejada de este tipo de problemas ignora ya hasta qué punto la contaminación las agrava. Otro colectivo particularmente afectado son los niños, en particular los más pequeños. Enfermedades prácticamente anecdóticas hace años, como las bronquiolitis, son ahora una plaga entre niños y niñas, como cualquiera que esté rodeado de parejas en edad reproductiva puede comprobar. La contaminación en la ciudad de Valencia, muy vinculada al enorme incremento del tráfico metropolitano y a la actividad del puerto (asunto éste sobre el que también habría que actuar a la mayor brevedad), ambas altamente nocivas, debería ser mucho menor de lo que es, por tener un régimen de brisas regular. Sin embargo, la ausencia de medidas decididas para atajar las fuentes de polución está provocando que, increíblemente, tengamos uno de los aires más contaminados de España e, incluso, de Europa.

Una nueva política de movilidad urbana para Valencia y su área metropolitana

Las políticas de movilidad que necesita una ciudad como Valencia, para mejorar la vida de los vecinos en todas estas vertientes, son bastante obvias y requieren de la defensa y profundización de los pasos ya acometidos. En este sentido, es también exigible a los medios de comunicación valencianos que, en lugar de difundir cuestionables y alarmistas informaciones sobre atascos puntuales en algunas vías (cuya fluidez es puesta de manifiesto a diario por los ciudadanos que pasean o circulan por ellas y comparten regularmente, atónitos, fotos que muestran hasta qué punto la catastrofista visión sobre la situación de las mismas que suelen difundir los grandes medios no se compadece con la realidad), pasen a informar sobre los efectos de la contaminación y la situación real de la movilidad urbana y metropolitana en Valencia, sus problemas y la imperiosa necesidad de reorientar no pocas inversiones que se hace cada día más patente. Resulta muy llamativo el desinterés de nuestros medios de comunicación, al menos hasta la fecha, por dar información completa y rigurosa sobre estas cuestiones, máxime cuando es relativamente fácil lograr datos y contrastarlos con el ejemplo comparado.

Así, y para una ciudad de unos 800.000 habitantes y un área metropolitana de millón y medio de habitantes, es llamativo el pésimo servicio de cercanías que ofrece Renfe y su estancamiento desde hace ya una década larga, en torno a 15 millones de pasajeros anuales que no se incrementan porque, sencillamente, el servicio ofrecido no es competitivo. Se trata de una cifra ridícula, que tiene que ver con una gestión tercermundista (trenes anticuados, frecuencias lamentables, tiempos de viaje de hace un siglo) de ejes como el de la A3 (líneas C-3 y C-4), la directa inexistencia de servicio digno de ese nombre en zonas como la del valle del Palancia (C-5) y la saturación y falta de frecuencias en las únicas líneas que sí dan un servicio más o menos digno a ejes de comunicación básicos, como el norte hacia Castelló (C-6), el sur hacia Gandia (C-1) y el sudoeste hacia Xàtiva (C-2). Al margen de la necesidad de invertir para evitar estos problemas, el hecho único de que una ciudad de casi un millón de habitantes siga careciendo de estación y túnel pasantes, esperados desde hace más de 30 años (ya fueron previstos en el PGOU de 1988) por la nula inversión estatal, limita además enormemente las posibilidades de la red de Cercanías. Por contrastar, y a pesar de sus carencias y la necesidad de inversiones y de mejoras (especialmente en las líneas que cubren el eje del Túria, con tiempos de viaje y frecuencias inaceptables), Ferrocarils de la Generalitat Valenciana (FGV) transporta a unos 70 millones de viajeros al año, con incrementos acumulados desde 2015 de más de un 10%. Mientras tanto, la mucho más humilde Empresa Municipal de Transports (EMT) de Valencia transporta al año casi a 100 millones de viajeros en sus autobuses, también con incrementos acumulados de más de un 10% de los pasajeros en los últimos cuatro años. El contraste con la dejadez de Renfe y sus cercanías es enorme. Habría que exigir inversiones en consonancia con estas necesidades, pues es inaceptable, además, que el Ministerio de Fomento del Gobierno de España se empeñe en dilapidar recursos públicos en obras de dudosa necesidad (ampliaciones de las diversas entradas en automóvil a la ciudad de Valencia o del by-pass, todas ellas ya en marcha) cuando hay carencias mucho más graves y, por ello, actuaciones que deberían ser prioritarias sin atender. Por supuesto, y como guinda, la integración tarifaria de los medios públicos de transporte en el área metropolitana sigue sin ser completa por culpa de… la negativa de Fomento a incluir a Renfe en la misma.

Respecto de las políticas estrictamente urbanas en materia de movilidad, las líneas básicas están ya plasmadas en el PMUS de 2013 (recordemos, aprobado por el PP), que habría de aplicarse en su integridad y desarrollarse de manera ambiciosa a la menor brevedad. Así, hay que completar todos los itinerarios y grandes ejes de movilidad peatonal que se preveían en el mencionado Plan, combinando esto con una generalizada ampliación de aceras y mejora de pasos peatonales, porosidad para el paseo y calidad urbana (sombras, seguridad…) que incentiven los desplazamientos a pie. Junto a ello, ha de proseguirse con la política de movilidad de estos años, en forma de construcción de carriles-bici, que han de ir siempre por calzada. El objetivo a corto plazo ha de ser que todas las vías de dos o más carriles de la ciudad cuenten con carriles-bici segregados en los dos sentidos de circulación antes de 2023, mientras que las vías de un solo carril deberían ser siempre vías con velocidad máxima a 20km/h que permitan la convivencia de todo tipo de vehículos (y la circulación en contradirección, como en el resto de Europa, de los vehículos que no son a motor). Se trata de objetivos sencillos y globales, fáciles de lograr a corto plazo y que conllevan un diseño de ciudad y de la movilidad coherente, que han de ir acompañados de la paulatina mejora (que requiere de más inversión) de la calidad urbana de estas intervenciones (arbolado, segregación blanda, mejora del pavimento) y, por supuesto, de la total restricción al tráfico a motor privado, salvo para residentes, de todo el centro de la ciudad (al menos, desde la ronda interior hacia adentro). Una movilidad urbana así diseñada, como es obvio, ha de ser completada por una reordenación ambiciosa de las líneas de la EMT, así como de una potenciación de su uso, ofreciendo tarifas reducidas para colectivos vulnerables que incluso debería tender a medio plazo hacia la gratuidad del servicio, en línea con lo que ya empieza a ocurrir en algunas ciudades europeas. Todas estas medidas, así como las propuestas a escala metropolitana, se complementan unas a otras y producen aún mejores y mayores efectos cuando se ponen en marcha conjuntamente, pero es evidente que ello no empece para que se hayan de ir desarrollando, al menos, todas aquellas que sea posible poner en marcha a partir de la disponibilidad presupuestaria existente en cuanto sea posible.

Sin embargo, nada de lo aquí señalado, sorprendentemente, está siendo tratado por los medios de comunicación ni forma parte del debate político. Ni del de campaña, más encendido; ni del ordinario, más estructural. Vivimos una situación surrealista donde se critica por supuestos excesos a quienes, si han pecado por algo estos años, ha sido más bien de prudentes (con una cautela quizás comprensible, dada la virulenta reacción y la escasez de fondos públicos disponibles, pero que sinceramente ha sido mayor de la deseable) y por no apostar con mucha más profundidad por una transformación global de la movilidad urbana en Valencia. Donde los medios de comunicación publican portadas casi a diario con quejas absurdas respecto de carriles-bici y medidas de pacificación del tráfico mientras nada se informa sobre los problemas graves de movilidad urbana y metropolitana y de contaminación que padecemos. Donde la ciudad oficial, el debate sobre la misma y la conversación pública de medios y políticos van en una dirección que nada tiene que ver con el signo de los tiempos, lo que se hace en todas las ciudades a las que nos querríamos parecer… ni con lo que hacen los ciudadanos en su día a día, que inundan de bicicletas, patinetes eléctricos y otros vehículos sostenibles cada carril-bici que se inaugura a las pocas horas de la puesta en servicio de la infraestructura, hasta el punto de que el anillo ciclista de la ronda interior, con puntos con más de 5.000 circulaciones diarias, se ha convertido ya muy probablemente (a partir de los datos disponibles) en la vía por donde más bicicletas pasan en alguno de sus puntos cada día de todos los países de la cuenca del Mediterráneo. Tarde o temprano tendremos que abandonar el estado de negación en que vive la Valencia oficial y hacer caso a esta Valencia real, porque la cosa cae por su propio peso. Tanto que, en el fondo, si hay un aspecto en que da un poco igual quién gane las próximas elecciones municipales es justamente este. Tanto el PSPV, a pesar de las manifiestas reticencias que ha venido expresando sobre estas políticas, como PP y C’s, con sus críticas abiertas al modelo, e incluso Vox, que las asume multiplicadas y ampliadas, caso de que ganaran las elecciones y fueran los llamados a regir los destinos de la ciudad de Valencia, tendrían que hacer exactamente lo mismo que se ha venido haciendo y acabarían por adoptar las líneas de acción señaladas. Quien gane las próximas elecciones, por ejemplo, y sea quien sea, deberá cerrar el centro urbano al tráfico de vehículos privados a motor tarde o temprano. Ni la dinámica europea ni la ciudadana interna permitirán otra cosa.

Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València–Estudi General, autor con la Profesora Reyes Marzal Raga del libro “Ciudad y movilidad. La regulación de la movilidad urbana sostenible”, PUV, 2014. Miembro de la Mesa de la Mobilitat de València desde lsu creación.Andrés Boix Palop

Com passa sempre que es comença a parlar en públic de determinats temes, alguns tabús o visions assumides que semblaven, fins eixe moment, evidències inqüestionables -encara que no eren, necessàriament, correctes- comencen a caure amb sorprenent facilitat. Un mantra molt estés, en este sentit, era que la mera previsió d’edificabilitat pel planejament, tot i no trobar-se aquest encara executat, es “patrimonialitzava” per la persona propietària dels terrenys i que, per tant, qualsevol minoració d’aquesta edificabilitat al planejament havia d’indemnitzar-se (el que comportava la pràctica impossibilitat de “desfer” creixements urbanístics ja projectats). Després de fer la ronsa durant un temps, l’Ajuntament de València i els seus serveis d’urbanisme han reconegut finalment, amb tota normalitat i en aquest mateix sentit, que jurídicament no passaria res ni hauria impediments legals per canviar la planificació urbanística encara no executada, sense necessitat d’indemnitzar els propietaris per les meres expectatives encara no concretades. Això permet començar a parlar per primera vegada seriosament a Benimaclet, però també a d’altres barris de la ciutat (i, saltant d’escala, a moltes altres zones del nostre país/territori)“, sobre si té sentit mantindré una planificació urbanística de fa quatre dècades que, necessàriament, no es correspon a dia de hui ni amb les previsions de creixement demogràfic real de la ciutat ni, sobretot, amb les exigències ambientals, de planificació i de repartiment de l’espai urbà actualment imperants arreu d’Europa. També, i per primera vegada que recordem, en aquest cas s’ha rebutjat un projecte d’urbanització presentat pels promotors de torn que, encara que complia amb les exigències legals mínimes contingudes a les normes urbanístiques, no estava alineat amb les exigències de planificació, tipologies i model de ciutat que els nostres representants consideren adequat. Com a conseqüència, la delegació d’urbanisme de l’Ajuntament de València ha decidit desenvolupar el projecte d’ordenació per gestió directa, ço és, directament sota la responsabilitat i decisions dels poders públics.

La situació, com que és nova, ens té una mica despistades a totes. Per exemple, que els dos socis de govern hagen discutit en públic sobre quin model preferirien per una futura proposta d’ordenació per al barri ha tingut tothom molt entretingut. Però, en realitat, que els diferents partits polítics amb representació tinguen idees diferents sobre una qüestió clau com és l’urbanisme i com repartir l’espai públic i les rendes que se’n deriven no és sinó natural...com també és molt bona notícia que cadascú ens explique el seu model i tracte de convèncer-nos dels seus avantatges. Igual que és molt positiu que al debat hi participen veïns i veïnes amb diferents visions, condicions i necessitats. O que seria fantàstic que a aquesta dinàmica s’hi afegiren els partits de l’oposició. Estem començant a aprendre a fer camí i, de vegades, ens entestem en veure cacofonia en els naturals balbotejos de qui està aprenent a parlar un nou idioma, en aquest cas el d’un urbanisme mes participat i decidit pels poders públics.

Encara ens queden, però, algunes passes més per fer. Per exemple, assumir també amb normalitat, i poder parlar en públic del tema per prendre les decisions que pertoquen tenint en compte aquest element central, que quan parlem d’urbanisme també parlem de diners. Per als poder públics locals, així com per a molts propietaris i moltes propietàries, així com per a grans branques de negoci essencials pel model econòmic valencià, l’urbanisme ha estat la veritable gallina dels ous de ciment a la que tants i tantes s’han encomanat i continuen aclamant-se. Encara que siga massa vegades tractat com un sobreentès, tots tenim clar que al darrere de determinades decisions hi ha una expectativa de lucre de molts agents, incloent-hi també una col·lectivitat local que extrau, en major o menor mesura, en forma de transformacions urbanístiques i d’equipaments públics, un rendiment associat directament a la rendibilitat que reconeix al procés de transformació concret en cada PAI.

Parlar del futur del barri de Benimaclet i del seu PAI no és només, encara que siga una victòria històrica ja aconseguida que així haja estat, parlar amb els seus veïns i veïnes i donar-los una veu privilegiada i recuperar la capacitat de planificació i ordenació última per l’ajuntament i els nostres representants, en compte de deixar aquesta feina, com ha estat la norma fins ara, en mans de les empreses promotores. Parlar del futur del barri i de tota la seua àrea d’influència obliga també a parlar dels diners que costa urbanitzar amb unes condicions i objectius o uns altres i discutir sobre qui hauria de pagar-ho (tota la ciutat, per ser infraestructures per totes o només el barri amb els rendiments que s’hi puguen obtindre?). És debatre sobre quina edificabilitat seria raonable a partir del que costaria fer coses i com de necessaris pensem que són, o de quins equipaments volem i quant estem disposats a posar per tindre-los. És assumir el cost de protegir determinats béns ambientals i patrimonials, com l’horta de la ciutat, i analitzar els costos d’una aposta estratègica que també és econòmica. I és, en definitiva, començar a dir en públic que a la gallina d’ous de ciment haurem de posar-li límits en termes de quants diners hi haurien de tindre a guanyar promotors i propietaris.

Ens hem acostumat que les transformacions urbanes es facen només per iniciativa privada, amb una més que escarida intervenció pública, perquè les Administracions s’han acostumat a la comoditat de no haver de gestionar aquests processos. I aleshores els promotors, que han passat a ser essencials, s’han acostumat a fer les operacions fent-se prèviament amb suficient sòl com per obtindre quantioses plusvàlues que els han de compensar sobradament els esforços. El model és pervers, perquè acaba condicionant tot el planejament i totes les decisions, però per eixir-ne el primer que hem de fer és identificar amb claredat quines plusvàlues considerem justificades i quin guany econòmic considerem just pels actors privats que ajuden a la transformació urbanística. És a dir, hem de començar a fer números seriosament. Com deia ja fa més de tres segles Leibniz, de vegades hi ha polèmiques que no requereixen tant de discutir com de calcular. En aquest cas, hauríem de calcular, senzillament, a partir de quin punt un benefici econòmic privat no se justifica en cap cas perquè la iniciativa pública (o altres models més cooperatius i participats d’iniciativa privada) podrien sens dubte fer la feina amb iguals garanties. I, a partir d’ahí, podríem iniciar el debat sobre com hem de gestionar una situació com la de Benimaclet... i com la de la resta de la ciutat. Estem donant les primeres passes, i encara tenim molt de marxa per fer, però la bona notícia és que sembla que entre tots tenim clar quin és el camí que volem encetar.

*Clàudia Gimeno Fernández i Andrés Boix Palop. Professors de Dret Administratiu a la Universitat de València (Estudi General). Disclaimer: Ambdós autors han participat en la redacció d’un informe sobre la situació jurídica del PAI de Benimaclet i les possibilitats d’introduir-hi modificacions per encàrrec de Cuidem Benimaclet i de l’Associació de Veïns de Benimaclet.

En torno a la evidente necesidad de una reforma constitucional en España

La Constitución española acaba de entrar en su cuadragésimo año de existencia con la melancolía y autocuestionamiento que, pasada la alegría infantil y la ambiciosa confianza de la juventud, suelen considerarse asociados a la asunción de la madurez. Por primera vez desde 1978 el consenso sobre sus insuficiencias y la necesidad de su reforma parece casi general. Y ello con independencia de que se reconozca con más o menos generosidad el papel positivo jugado tanto por el texto constitucional como por el consenso del que éste es consecuencia, que permitieron un tránsito, la por esta razón llamada “transición” a la democracia, por medio del cual, a cambio de muchas renuncias y transacciones, se logró el establecimiento en España de una democracia liberal y un Estado social y democrático de Derecho plenamente homologables a los europeos, sin excesiva violencia política (Baby, 2018, ha revisado recientemente las cifras y datos demostrando que el carácter enteramente pacífico de la transición española es un mito, pero sus datos globales no dejan de ilustrar un proceso que, en lo sustancial, no es violento) y con un período de asentamiento relativamente corto en el tiempo.

Durante la mayor parte de estos años el relato dominante en la España democrática ha sido la celebración del éxito que supuso esa normalización democrática, culminada con la entrada de España en 1986, menos de una década después de la entrada en vigor del texto constitucional, en las entonces Comunidades Europeas (hoy Unión Europa) certificando así la plena equiparación de la democracia española con el resto de Europa occidental, tras décadas de excepcionalidad (Boix Palop, 2013: 88-90). Las posiciones más críticas, o que señalaban algunas de las carencias e insuficiencias del pacto constitucional y de su traslación jurídica, eran más bien excepcionales y marginales, bien por provenir de los extremos (poco representativos) del espectro político, bien por ser la consecuencia de reflexiones académicas cuya traslación al debate público era relativamente inhabitual (respecto de las críticas académicas surgidas en los primeros 25 años de vigencia de la Constitución española de 1978 puede consultarse la síntesis contenida en Capella, 2003). Sin embargo, la crisis económica de la última década, cuyos primeros síntomas empiezan a aparecer en torno a 2007-2008, de una dureza y duración desconocidas hasta la fecha en la democracia española, ha hecho aflorar muchas de las deficiencias del sistema que hasta ese momento no se percibían como tales o a las que, por diversas razones, no se les daba la importancia que, en cambio, en este otro contexto, sí han merecido. Desde el papel de las instituciones y sus relaciones con el poder económico, algunos clásicos privilegios jurídicos de gobernantes (como los aforamientos, por ejemplo), la insuficiencia de controles o de transparencia, hasta el propio papel de la Jefatura del Estado, y todo ello en medio de la aparición de numerosos escándalos, la crisis económica ha provocado un replanteamiento general de las insuficiencias de la democracia española (véase, por ejemplo, la repercusión inmediata pública como consecuencia del cambio de clima social producto de la reciente crisis de esfuerzos colectivos por sintetizar modernamente estas críticas como el coordinado por Gutiérrez Gutiérrez, 2014). Lo cual ha ido unido a una crisis de los mecanismos de representatividad democrática (Simón Cosano, 2018), que se juzgan de forma creciente como insuficientes o defectuosos, algo que ha llevado a un replanteamiento crítico del modelo partidista español, incluyendo la aparición de nuevos partidos de masas (Campabadal y Miralles, 2015; Fernández Albertos, 2015), hasta el punto de que el clásico bipartidismo matizado que había dominado hasta 2015 la escena política española (casi cuatro décadas, desde las primeras elecciones de 1977) ha sido sustituido por un modelo donde, al menos, hay cuatro partidos políticos de ámbito nacional con una representación considerable, así como mayorías políticas diferenciadas en clave territorial en varias Comunidades Autónomas (con partidos nacionalistas o regionalistas en los gobiernos en algunas de ellas, y no sólo, casi por primera vez en cuarenta años, en Cataluña y el País Vasco). Como factor adicional de desestabilización, el siglo XXI ha visto ya dos conflictos entre los representantes de algunas Comunidades Autónomas y las instituciones del Estado respecto de su acomodo en el marco constitucional español: uno primero con el País Vasco (con la aprobación del “Plan Ibarretxe” que buscaba un nuevo y más ambicioso Estatuto de autonomía, finalmente abortado por el Tribunal Constitucional, Vírgala Foruria, 2006, y abandonado tras la pérdida por parte de los nacionalistas vascos del gobierno autonómico durante una legislatura como consecuencia de la ilegalización de partidos políticos a los que se consideró instrumento político de la banda terrorista ETA, aunque posteriormente lo hayan recuperado) y uno segundo en Cataluña, inicialmente reconducido por medio de la aprobación de un nuevo Estatuto de Autonomía en 2006 pero recrudecido tras la anulación de partes sustanciales (que afectaban a la función de blindaje competencial que pretendía suponer) del mismo en 2010 por medio de una controvertida Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 31/2010), profusamente comentada en estos últimos años por numerosos juristas (por todos, Muñoz Machado, 2014: 139-158). Esta anulación, intervenida en medio de la ya referida crisis económica, ha servido a la postre de catalizador político y detonante de una crisis larvada que a la postre refleja un distanciamiento cada vez más acusado entre las posiciones de parte de la sociedad catalana (y sus mayorías parlamentarias), que ante la constatación de la inconstitucionalidad de algunas de sus aspiraciones políticas ha optado por tratar de lograr la independencia de esta parte del territorio, y la visión dominante en el resto del Estado (y de sus mayorías políticas), que entienden que el grado de descentralización alcanzado en España es ya más que suficiente, cuando no excesivo. Todo ello ha degenerado en un conflicto de gravedad con el Estado, donde han intervenido consultas o referéndums que han pretendido ser pactados con el gobierno central y, ante la negativa de éste, realizados unilateralmente, prohibiciones y anulaciones de normas y posicionamientos del parlamento catalán y, en una fase ulterior, incluso el encarcelamiento de parte los miembros del gobierno catalán o de la presidenta de su parlamento, así como líderes sociales, acusados por delito de rebelión (el tipo penal que el ordenamiento jurídico español contiene para castigar los levantamientos violentos y armados; para un análisis del tipo en su entendimiento clásico previo a la actual situación, García Rivas, 2016) tras considerar, al menos en fase de instrucción, el Tribunal Supremo español que la convocatoria de un referéndum ilegal puede considerarse análogamente equivalente a un levantamiento armado que busque propiciar una guerra civil. 

En definitiva, todas estas situaciones, combinadas, han puesto de manifiesto que el ordenamiento constitucional español, como es manifiesto, no está logrando ser cauce para el acuerdo o la exitosa composición de las pretensiones de la ciudadanía ni instrumento para la resolución pacífica y dialogada de los conflictos políticos. La crisis, así, pasa a ser no sólo política sino también jurídico-constitucional, pues es el propio marco constitucional el que se demuestra incapaz de cumplir con una de sus más esenciales funciones (Boix Palop, 2017a). De manera que la tradicional negativa de muchos sectores sociales y políticos a aceptar que una reforma constitucional fuera necesaria en España ha dado paso a la generalizada constatación de que en estos momentos es preciso una novación del consenso y del pacto, tanto para lograr solucionar algunas de las insuficiencias referidas como a efectos relegitimizadores. Incluso, y a iniciativa del Partido socialista y como compensación a dar su apoyo indirecto vía abstención a la elección de un presidente del gobierno del Partido Popular en 2015, se ha puesto en marcha en el Congreso de los Diputados una comisión parlamentaria para evaluar el funcionamiento del modelo autonómico y reflexionar sobre la conveniencia de introducir algunos cambios respecto del reparto del poder en España entre Estado y los entes subestatales que se han ido conformando como Comunidades y ciudades autónomas, lo que sin ninguna duda constituye una significativa novedad en nuestros cuarenta años de historia constitucional reciente.

En este breve texto vamos a tratar de analizar hasta qué punto esta reforma, si finalmente se da, puede aspirar a cumplir con los objetivos que se deducen de las necesidades expuestas. Téngase en cuenta que el mero hecho de que exista, en mayor o menor medida, consenso sobre la conveniencia de un cambio, derivado de ese malestar más o menos fundado, no significa sin embargo que la vocación de cambio sea siempre necesariamente sincera ni profunda. Tampoco que todos los actores identifiquen exactamente los mismos problemas como prioritarios o aventuren soluciones semejantes para éstos. Tiene por ello interés repasar mínimamente en qué terreno de juego se puede dar, o al menos se está jugando en estos momentos, la partida política que inevitablemente va asociada a la apertura de un proceso de estas características. Como veremos, de este rápido repaso se deducirá con claridad la conclusión de que los márgenes de la reforma constitucional posible, aquélla sobre la que hay ciertos acuerdos de base que permitirían desarrollarla, no son ni mucho menos los que probablemente harían posible la reforma constitucional necesaria para desatascar la cuestión territorial. Los consensos logrados hasta la fecha son mucho más limitados y se ciñen a cuestiones diferentes. Véamoslo.

Los consensos existentes para una posible reforma constitucional en la España de 2018

A partir de los diversos documentos hasta la fecha producidos y publicados, es relativamente sencillo identificar una serie de elementos respecto de los que, para bien o para mal, hay ya un notable consenso en España en punto a las deficiencias de nuestra Constitución. En ocasiones, estos consensos se dan a la hora de descartar la conveniencia o posibilidad de operar cualquier cambio (por ejemplo, respecto de la cuestión de la monarquía, pues tras la experiencia fallida del intento de reforma incoado por Rodríguez Zapatero en 2006 es claro que cualquier posible reforma constitucional que afecte a la institución, siquiera tangencialmente, queda por el momento descartada dado que esta cuestión actúa como inhibidor de cualquier cambio o propuesta de reforma que se pretenda seria). Pero, en otros casos, se articulan en forma de un acuerdo muy general sobre la conveniencia de incorporar en la Constitución mejoras democráticas, nuevos valores o innovaciones institucionales. Son casi todos estos acuerdos reflejo, por lo demás, de la evolución de la sociedad y muchos de los elementos que se proponen constitucionalizar por medio de ellos ya están legislativamente asumidos por el ordenamiento jurídico español o podrían estarlo sin mayores problemas. En estos casos, la reforma constitucional no opera como un instrumento esencial para lograr un cambio (bien porque éste ya se ha producido y sólo quedaría blindado, bien porque podría realizarse de modo más sencillo por medio de una mera modificación legislativa), pero la misma posibilidad de llegar a amplios acuerdos a estos respectos puede aconsejar su blindaje constitucional, de importancia simbólica, además, no menor. Por ejemplo, es lo que puede ocurrir en breve con la propuesta de reforma lanzada por el presidente del gobierno Pedro Sánchez a fin de reducir la cobertura constitucional al aforamiento de políticos. En la medida en que encaja con ciertos acuerdos previos, su declinación en sede constitucional (sea más o menos importante la cuestión, lo que ya es cuestión más política que jurídica) puede ser relativamente fácil y, en definitiva, posible, incluso en un país tan poco dado hasta la fecha a las reformas constitucionales como España.

- Elementos simbólicos

Toda Constitución contiene elementos simbólicos que, aunque no sean necesariamente esenciales a la hora de articular la convivencia ni desplieguen efectos jurídicos directos, aportan un valor legitimador –o deslegitimador, según los casos- indudable. Ha de señalarse que, por su propia naturaleza, modificar elementos simbólicos es poco costoso en términos pragmáticos. Al menos, cuando la modificación se queda exclusivamente en ese plano y no se traduce en otros cambios concretos inmediatos. Desde este punto de vista, y más en un contexto de crisis de legitimidad del sistema para muchos ciudadanos, actuar sobre estos elementos puede ser una manera sencilla de lograr cierto maquillaje que se traduzca en una mejor integración de algunos colectivos sociales y una renovación del pacto constitucional con participación de las nuevas generaciones, a quienes se ofrendarían algunos de estos elementos que, a fin de cuentas, tampoco son necesariamente tan importantes ni se traducen inmediatamente en cambios tangibles. Y, sin embargo, como lo simbólico cuenta, se acaba filtrando indirectamente a soluciones jurídicas concretas, legitima o deslegitima un sistema… sería un error minusvalorar este plano. Al final, no sólo cuenta, sino que incluso puede contar mucho. Precisamente por esta razón, no siempre es sencillo llegar a acuerdos sobre estos elementos… porque, del mismo modo que ganar valor simbólico por un lado puede llevar a concitar nuevas lealtades, es también posible alterar viejos consensos y defraudar a quienes se habían adherido con entusiasmo al orden ya establecido.

Del aparataje simbólico de la Constitución es evidente que cualquier reforma constitucional a día de hoy posible incorporaría, si finalmente se llevara a término, nuevas y no necesariamente con consecuencias inmediatas por sí mismas –en ausencia de desarrollo- llamadas a la participación más intensa de los ciudadanos como fundamento del orden democrático, así como a la transparencia y a la rendición de cuentas. También apelaciones a la igualdad de género y a la sostenibilidad, dado que ambos paradigmas son muy ampliamente compartidos hoy en día por el grueso de la sociedad española (cuando menos, en sede de principio). Todas estas apelaciones y el reforzamiento de estos valores aparecen por ello en prácticamente todas las propuestas de cambio constitucional que se vienen realizando. No es pues osado afirmar el amplio consenso que generan y las fáciles condiciones de posibilidad para una reforma que los incluya. En sí mismas, estas ideas no generan a día de hoy sino acuerdo y muy probablemente vehicularían simbólicamente cualquier reforma constitucional presente, por nimia que fuera. Cuestión distinta es el concreto contenido jurídicamente obligatorio para el Estado y las Administraciones públicas, o en materia de derechos, que se pudiera acabar deduciendo efectivamente de las mismas. En todo caso, como relegitimación simbólica del texto constitucional tendrían un valor evidente y desplegarían indudables efectos principales e interpretativos, acordes a la sensibilidad social actual.

Más interesante a efectos de desencallar el problema territorial es analizar si otros elementos simbólicos como la noción constitucional de “nación” y sus derivados podrían reformularse a día de hoy en términos más inclusivos. Identificar España como una sola nación o, en cambio, definirla como nación de naciones no significa en sí mismo demasiado, pero es evidente que, para bien o para mal, altera los ánimos de muchos. En este sentido resulta interesante cómo la más importante de las propuestas concretas de reforma realizadas a día de hoy, la presentada por varios profesores de Derecho administrativo y constitucional, con Muñoz Machado a la cabeza (Muñoz Machado et alii, 2017), que es también sin duda la más atrevida y articulada de las presentadas hasta la fecha, declina este factor sin miedo, en una  línea poco transitada fuera de Cataluña en estos últimos años, aunque sí hay algunas interesantes excepciones de trabajos previos que han transitado por esta línea (Romero, 2011; Martín Cubas et alii, 2014). Así, proponen llamar “Constituciones” a los Estatutos de Autonomía y que éstos, aun sometidos a la Constitución, ya no hayan de pasar por el filtro estatal para su aprobación. Y Muñoz Machado, incluso, ha señalado que nada habría de malo en reconocer ciertas “naciones sin soberanía” dentro de la nación española soberana y flexibilizar algunas de las ideas sobre el reparto territorial del poder a partir de la “tradición pactista” de la antigua Corona de Aragón (Muñoz Machado, 2013). Todos ellos constituyen intentos inteligentes de, simplemente a partir del juego de lo simbólico, lograr un texto más inclusivo sin que ello obligue o suponga nada concreto en punto al reparto constitucional efectivo de competencias o poderes (cuestión que, en todo, caso, habría de resolverse por otras vías). Es difícil aventurar hasta qué punto la asunción de estas tesis podría servir para que muchos ciudadanos catalanes -y de otros territorios españoles, que sin duda seguirían esa senda y pasarían a ser también naciones en no pocos casos- se sientan más cómodos en el marco constitucional, pero sin duda serían algunos de ellos. No en vano, el Estatuto catalán de 2006 ya reconoció, tras un intenso debate parlamentario y aunque sólo fuera en su preámbulo, que el sentimiento mayoritario entre la población catalana era considerar que Cataluña, en efecto, es una nación (pero incluso tan modesta afirmación, al menos en lo estrictamente jurídico, pues no es sino la constatación de un hecho sociológico, mereció inmediato reproche por parte del Tribunal Constitucional en su sentencia 31/2010). Así, pues, quizás no serían, pues, pocos. Además, otros muchos podrían pensar que lo simbólico y declarativo, a la postre, suele acabar teniendo consecuencias que se filtran poco a poco. Por lo que una propuesta inicialmente simbólica  como ésta, al “esponjar” el régimen constitucional español, es posible que lo hiciera también menos rígido y más transitable por nuevas mayorías y acuerdos sociales, lo que atraería a más ciudadanos hoy en día críticos. Parece un buen punto de partida, por ello, para un acuerdo. De hecho, y como puede comprobarse sin dificultad, documentos de reforma constitucional como el presentado por la Generalitat Valenciana van en esta misma línea e incluso la ya algo más antigua Declaración de Granada del PSOE es interpretable de un modo que podría ser compatible con esta relectura en clave plurinacional.

Aceptar estas propuestas permitiría, con poco “coste jurídico hard”, mejoras que podrían ayudar a resolver el problema existente a día de hoy en Cataluña. Como es evidente, sin embargo, el problema es que ese escaso coste no es así percibido por gran parte de la ciudadanía española y, sobre todo, de sus representantes y, muy especialmente, de parte de sus élites. Unas élites que se sitúan como clave de bóveda de la reforma y para quienes, al menos de momento, este tipo de propuestas, que tampoco ningún partido que hasta la fecha haya sido mayoritario ha osado abrazar (sólo Podemos transita de momento en esa línea), van mucho más allá de lo asumible. Con todo, a efectos de cartografiar la reforma constitucional posible, hay que notar que este tipo de propuestas existen y que, siendo relativamente poco costosas, pueden acabar siendo simbólicamente importantes y podrían servir para mitigar o desatascar parte del problema territorial. Por ello, aunque haya que tener presentes todas sus posibles implicaciones, es sencillo afirmar que, a la postre, una reformulación de este tipo, ya sea más o menos ambiciosa, formará sin duda parte del debate que se acabará efectivamente produciendo tarde o temprano.

Por último, el otro gran elemento simbólico para muchos ciudadanos en cuestión y que podría formar parte de una reforma constitucional es el referido a la Jefatura del Estado, conformada por Francisco Franco como una monarquía hereditaria a partir del sucesor designado por él mismo, y avalada en estos mismos términos por la Constitución de 1978. Hay una creciente parte de la ciudadanía española insatisfecha en diversos grados con este modelo de Jefatura del Estado, hasta el punto de que el Centro de Investigaciones Sociológicas, ya desde hace unos años, ha optado por no preguntar sobre esta cuestión ni sobre la valoración de la monarquía. Esta insatisfacción es muy clara en la mayoría de la población catalana, lo que ha llevado a todos los partidos independentistas a apostar por una República como elemento de renovación simbólica generador de adhesiones. Para la clase política española, por lo demás, y al menos en la medida en que la figura del Rey sea en verdad lo que constitucionalmente se dice que es en toda monarquía parlamentaria, esto es, un elemento representativo que ha de carecer de poder real, prescindir de la Monarquía para lograr sumar nuevas mayorías a un nuevo proyecto relegitimizador habría de ser poco costoso, pues a fin de cuentas no hay teóricamente relaciones de poder o económicas, ni sinergias entre quienes ocupan el poder por mandato popular y quienes lo hacen por razones hereditarias, que deban anudar el destino de la clase política representativa española al de la familia real. Al menos, no teórica ni aparentemente. Sin embargo, y sorprendentemente, es evidente que la cuestión monárquica está fuera del debate ahora mismo, con la única excepción de nuevo de Podemos (e incluso en este caso, con manifiesta sordina) y de algunas fuerzas políticas no estatales. El resto de partidos políticos de ámbito nacional, por razones que evidentemente tienen que ver con la real arquitectura del poder –sobre todo, económico- en la España de la tercera Restauración borbónica, consideran antes al contrario que es parte de su deber proteger a la Casa de Borbón y su derecho a ocupar la Jefatura del Estado. Y ello incluso asumiendo un no menor desgaste político y popular. Las razones por las que esta situación se produce son difíciles de entender, pero que ésta es la situación parece difícil de negar. Es más, la posibilidad de que un referéndum constitucional pueda convertirse en una consulta de facto sobre la institución ha frenado incluso reformas constitucionales compartidas por todo el arco parlamentario y probablemente la inmensa mayoría de la población, como fue el caso ya referido con la propuesta de Rodríguez Zapatero en 2006 de eliminación de la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión al trono. Ante tal situación política, y un estado de opinión que reproduce esta protección de la institución en todas las estructuras de poder –económico, mediático…- del país, resulta evidente que la eliminación de esta distorsión manifiesta en la igualdad de los ciudadanos, así como los efectos económicos y sociales asociadas a la misma, no va a ser una carta que los partidos mayoritarios vayan a jugar para lograr un nuevo consenso constitucional con nuevas inclusiones y valores simbólicos renovados.

Para acabar, hay que señalar que recientemente han aparecido en el debate otros elementos simbólicos, sin duda menores -por sus efectos-, pero que sí podrían aspirar a tener, de nuevo, algún efecto legitimizador y que podrían formar parte del perímetro de la reforma constitucional posible. Así, ha sido propuesto por algunos el traslado de ciertas instituciones del Estado fuera de Madrid, que a día de hoy es un paradójico ejemplo de capital institucional y financiera hipertrofiada sin ningún parangón en Estados no centralizados y donde, además, ni la población ni la actividad económica están espectacularmente concentradas en su área geográfica como para justificar este fenómeno. Ahora bien, si este traslado se limita a órganos como el Senado, como en ocasiones se ha propuesto, y no va más allá, esto es, si es meramente simbólico y no supone un traslado efectivo de poderes e instituciones con capacidad real de decisión, es dudoso que sea una carta que por sí sola vaya a concitar muchas adhesiones. Convendría pues analizar esta cuestión en sede de reformas reales sobre el modelo de reparto del poder territorial a partir de los efectivos cambios que se produzcan en esa materia (lo que nos sitúa de nuevo en la reforma constitucional necesaria, antes que en la hoy en día posible en España).

- Derechos fundamentales y libertades públicas

También con un valor simbólico evidente, pero en este caso sí con consecuencias prácticas directas e inmediatas que no hace falta aclarar, la parte dogmática de la Constitución podría ser objeto de reformas y retoques con relativa facilidad en términos de acuerdo político (no así procedimentalmente) en la actualidad. Hay que tener en cuenta, además, que el “coste jurídico” de operar en esta dirección es también relativamente menor porque España ya no es de facto soberana a la hora de determinar cuáles sean los derechos fundamentales mínimos y garantizados de sus ciudadanos una vez forma parte de un sistema complejo y completo de tratados y convenios internacionales y europeos dotados de tribunales y órganos de control que velan por su efectivo respeto. La Constitución española, que además reconoce esta fuerza superior a la interpretación externa a la misma en la materia en su art. 10.2 CE, podría por esta razón ser reformada con poco coste político y sin que ello supusiera excisivas pérdidas o concesiones reales más allá de las ya producidas por mor de la integración europea. Y además ello se podría hacer con un alto grado de acuerdo e importantes efectos legitimadores en algunos de sus puntos, simplemente, por medio del sencillo expediente de recoger y constitucionalizar algunas de las mejoras ya asumidas y venidas de fuera. Sin embargo, esta operación requiere de una reforma agravada de la Constitución siguiendo el cauce establecido en el art. 168 CE, con un procedimiento particularmente costoso, de modo que es de prever que sólo se busquen estos beneficios caso de que se entienda que no ha habido más remedio que reformar la Constitución por esta vía (por ejemplo, si se modifican cuestiones relativas a la idea de nación), pero en ningún caso se inicie con el solo fin de proceder a estos cambios.

Por concretar más, puede señalarse que no debería ser difícil, si se acometiera una reforma en estas materias, lograr acuerdos sobre la inclusión de nuevos derechos fundamentales que en Europa son ya moneda común y aquí hemos integrado por medio de leyes ordinarias sin problemas e incluso con antelación a otros países, como el derecho a la protección de datos de carácter personal frente a intrusiones estatales o privadas o la extensión explícita del derecho al matrimonio de modo que abarque todo tipo de relaciones y no sólo las heterosexuales. En la lista de las mejoras ampliamente compartidas y fáciles de llevar a cabo con mucho consenso, pero que no son imprescindibles en sí mismas, por estar el tema ya resuelto por medio de legislación ordinaria, pero que sin duda abundarían en una mayor legitimación del orden constitucional, estaría también la consagración del derecho a la asistencia sanitaria como un verdadero derecho fundamental con blindaje constitucional, tal y como ha sido la norma en España desde la Ley General de Sanidad de 1986 y hasta que las reformas de 2012 han excluido de esta universalidad a inmigrantes irregulares (situación que ha durado hasta 2018, momento en que se ha revertido), a ciertos ciudadanos desplazados al extranjero y a aquellas personas con rentas más altas.

Más conflictivas, aunque tampoco estarían de más, serían la mejora y ampliación de algunos de los derechos que más han debido ser reinterpretados por los tribunales europeos en la materia ante la parquedad constitucional española (y una práctica aplicativa más que insatisfactoria), como puedan ser los relacionados con los derechos y garantías de procesados o detenidos o los conflictos en materia de libertad de expresión. En ambos casos un fortalecimiento constitucional de las garantías sería muy bienvenido ante las amenazas constatadas recientemente, pero justamente estos conflictos dan una idea clara de que su mejor protección no sería pacífica. Asimismo, los perfiles de los derechos de sindicación y huelga podrían articularse para resolver problemas prácticos ya aparecidos (piénsese, por ejemplo, en las problemáticas huelgas de jueces).

Por último, es preciso señalar la creciente presión social que aspira a que la Constitución reconozca como verdaderos derechos sociales una serie de principios (derecho al trabajo, a la salud, a la vida digna, a la vivienda…) que a día de hoy son proclamas que se verifican o no a partir de su efectivo reconocimiento por medio de la legislación ordinaria. Como es obvio, una reforma de la Constitución en la línea de convertirlos en verdaderos derechos subjetivos fortalecería la exigibilidad de estas prestaciones y obligaría a los poderes públicos a disponer de recursos al efecto con más generosidad de lo que ha sido la norma hasta la fecha. No parece que sea sencillo un acuerdo político demasiado ambicioso en esta materia, aunque la evolución europea, tanto a nivel jurídico como político, acompañe en esta dirección. Por ello, avances de mínimos sí parecen, en cambio, fáciles de lograr, especialmente allí donde ya se han producido avances en la consolidación legal de los mismos en los últimos años. A la vista de la legislación autonómica en la cuestión, la mayor presión, pero también la mayor posibilidad de lograr un acuerdo amplio en alguna de estas materias, corresponde sin duda a derechos como vivienda, renta básica y prestaciones de dependencia, todas ellas ya cubiertas aunque sea de forma insuficiente y muy diversa según la financiación disponible en cada Comunidad autónoma. Frente a estas extensiones, en ocasiones se predica el problema de garantizar constitucionalmente derechos que suponen obligaciones de gasto, pero es evidente que ni esto es una novedad en el constitucionalismo (todos los derechos imponen obligaciones de gasto, aunque respecto de otros derechos estas sean quizás menos visibles… o es que sencillamente las tenemos ya totalmente asumidas) ni, además, es una mala cosa contar con cierto blindaje jurídico en punto a la garantía de la irreversibilidad de algunos derechos y conquistas sociales (Ponce Solé, 2013).

-  Mejoras institucionales y democráticas

El otro campo donde la reforma constitucional posible se ha ido perfilando ya de forma nítida en España es el de las mejoras institucionales y democráticas. Un consenso más o menos general ha emergido en los últimos en años en nuestro país como consecuencia de la crisis institucional y política en torno a la necesidad de mejorar los mecanismos de representatividad, transparencia y responsabilidad. Junto a debates como el de la conveniencia de mantener los aforamientos, respecto del que se ha fraguado un acuerdo general en punto a su eliminación o al menos para restringirlos mucho que ha dado pie a que el gobierno lance una propuesta de reforma constitucional exprés en septiembre de 2018 referida sólo a esta cuestión, podemos señalar también los amplios acuerdos sociales en materia de una mayor accountability que han germinado ya en reformas legislativas recientes en materia de buen gobierno y transparencia (como las diversas leyes estatales y autonómicas aprobadas a partir de 2013 en estas materias han mostrado).  Tanto a nivel estatal como autonómico, a lo largo de los últimos años se han sucedido reformas que han servido de banco de pruebas y, como consecuencia de ello, casi todas las propuestas que han aparecido en el debate público plantean cambios en esta línea. Igualmente, la propia dinámica política de los últimos años, en que se han sucedido investiduras de presidente de gobierno fallidas (la de Pedro Sánchez, PSOE, en 2015), repetición de elecciones ante la imposibilidad de formar gobierno (2016), un largo período de interinidad con un gobierno en funciones (el de Mariano Rajoy, PP, entre finales de 2015 y mediados de 2016) e incluso el éxito de una moción de censura constructiva provocando la sustitución de este último como presidente del gobierno por el primero de ellos, han puesto a prueba algunos de los mecanismos constitucionales (procedimiento de designación de candidatos, problemas de bloqueo en ausencia de debate de investidura, dudas sobre la posibilidad de dimisión en el transcurso de una moción de censura, etc.) que han favorecido la aparición de propuestas con mejoras técnicas a este respecto.

Otro elemento donde aparece el consenso en cuanto a qué elementos conviene reformar son, como ya hemos comentado, todas las propuestas diseñadas para avanzar en la profundización y mejora de la calidad democrática de nuestras instituciones. En este plano, las propuestas del Consell (Generalitat valenciana, 2018) son también concretas e interesantes, así como expresión de consensos que se han ido construyendo y generalizando en los últimos años, al socaire de la crisis política que hemos vivido: más exigencia de proporcionalidad en el sistema electoral (Simón Cosano, 2018), mejora de las posibilidades efectivas de control parlamentario al gobierno (véase el interesante resumen de Rubio Llorente sobre las posibilidades de mejora, publicado recientemente en Pendás, 2018), establecimiento de baterías de medidas para luchas contra la corrupción (Gavara de Cara, 2018), entre las que destacaría el reconocimiento constitucional de las obligaciones de transparencia (Wences Simón, 2018), facilidades para la iniciativa popular de reforma legal o constitucional (Presno Linera, 2012), adaptación de ciertas garantías a la transformación digital (Cotino Hueso, 2018) e introducción de una composición no sólo paritaria en términos de género (Carmona Cuenca, 2018), sino que además sea reflejo de la pluralidad a todos los niveles (también territoriales, rasgo típico del federalismo, Balaguer Callejón, 2018) en las instituciones estatales. De nuevo, son propuestas respecto de las que, en cuanto a prácticamente todas ellas, debiera ser posible alcanzar a día de hoy cierto nivel de acuerdo sin demasiados problemas (siempre y cuando no se pretenda llevar las soluciones a un grado de detalle que impida luego la acción legislativa de las mayorías políticas de turno a posteriori). En este sentido, por ejemplo, la propuesta de reforma constitucional del Consell valenciano es extraordinariamente aprovechable y útil, pues permite disponer de un documento a partir del cual sería sencillo empezar a hablar. Es, también, extraordinariamente significativa y reveladora de por dónde van ciertos consensos y del amplio grado de acuerdo alcanzado ya entre muchos sectores sociales en lo referido a todas estas cuestiones.

Asimismo, una propuesta habitual de reforma y mejora democrática y de representatividad, indudablemente conectada con la cuestión territorial, tiene que ver con la modificación del papel político e institucional del Senado. El modelo bicameral español, en la práctica, ha preterido desde un primer momento a esta cámara, que ni ha ejercido de contrapoder efectivo del Congreso ni ha cumplido eficazmente con el papel teórico que la Constitución le atribuye de representación territorial. Por esta razón, y desde un momento muy temprano, el consenso académico sobre las insuficiencias del diseño constitucional en punto a su diseño, ha sido más o menos general (puede verse a este respecto, por ejemplo, la evolución de los diversos Informes sobre Comunidades Autónomas dirigidos por Eliseo Aja desde 1999, también Aja Fernández 2006; o, más reciente, en Cámara Villar, 2018). Fruto de este consenso se han sucedido las propuestas de reforma, que han ido desde quienes han propugnado directamente su supresión, apostando por convertir en unicameral el diseño constitucional, adecuándolo así a lo que ha sido la realidad política del ejercicio del poder y de la representación en la España de las últimas décadas, a quienes han propuesto su reforma para tratar de convertirlo en un contrapoder efectivo que complemente la labor del Congreso y que, efectivamente, contenga una visión territorial diferenciada. En general, las propuestas en esta línea han buscado un diseño similar al del Bundesrat alemán o modelos semejantes (como la segunda cámara austríaca), donde su acuerdo es necesario al menos para la aprobación de las leyes que tienen un componente territorial, por una parte, y en el que además la representación corresponda antes a los gobiernos autonómicos (con cierta ponderación por población) que a la ciudadanía. Por ejemplo, en las propuestas que se han ido perfilando más desarrolladas, como las de los profesores Muñoz Machado y otros (Muñoz Machado et alii, 2017) o la del gobierno valenciano (Generalitat Valenciana, 2018), pero también en los documentos del PSOE y la Declaración de Granada o gran parte de la producción científica de los últimos años en la materia, esta solución, a falta de concretar los perfiles exactos de cómo quedaría la institución (proporción entre población y votos, lista de materias en que el acuerdo de esta segunda cámara sea necesario), goza de un indudable predicamento (véase, por todos, Aja et alii, 2016). Por lo demás, esta solución se ubica en la profundización, muy necesaria, en los mecanismos de representación territorial (Aja Fernández, 2014; Balaguer Callejón, 2018: 253-254), aunque no es el único de ellos y sería necesario ir más allá. También el informe del Consejo de Estado realizado en 2006, por ejemplo, analizó esta misma cuestión y planteó esta opción como posible y aconsejable. Caso de que se acabe produciendo una reforma constitucional en España, sin duda, y junto a otras medidas simbólicas como la incorporación de nuevos valores y medidas de profundización democrática, es claro que una reforma del Senado en esta dirección sería sencilla de pactar y más que probable resultado del proceso. Un resultado cuya importancia no puede minusvalorarse, y que sin duda alteraría algunas de las dinámicas políticas y de representatividad que ha sido la tónica en la España constitucional desde 1978. Cuestión diferente es si sólo con ello es suficiente para lograr los reequilibrios necesarios a efectos de conseguir en nuevo y mejor reparto del poder territorial que pueda dar salida a la crisis constitucional actualmente en curso.

En general, esta misma conclusión puede predicarse de todo lo señalado. Siendo todos los elementos ya referidos aspectos y cuestiones donde la reforma constitucional podría ser perfectamente factible ya a día de hoy, e incluso relativamente sencilla en algunos casos, es dudoso que se trate de cuestiones o elementos de nuestro pacto de convivencia cuya revisión sea totalmente urgente o necesaria. La gran avería jurídico-institucional, la gran división política y social que el Derecho (y la novación del pacto constitucional) habrían de tratar de atender tiene que ver con el conflicto territorial y, especialmente, con su cristalización en un proceso político de búsqueda de la independencia por una creciente parte de la población catalana. La reforma constitucional necesaria para la España de nuestros días pasa por lograr articular un consenso en torno a esa cuestión. Algo mucho más complicado a día de hoy, donde los acuerdos distan de verse fáciles o próximos… y de la que nos tendremos que ocupar inevitablemente en el futuro en profundidad. Pero algo donde los desacuerdos priman sobre los acuerdos, al menos aún en la actualidad. De hecho, el apresurado listado de consensos ya existentes, que hemos tratado de realizar, muestra sistemáticamente una misma realidad: el consenso existe y es incluso fácilmente articulable en todo lo que no toca la cuestión del reparto del poder territorial. En cuanto ésta se ve afectada, siquiera sea tangencialmente, todo se hace mucho más difícil.

Sirva, en todo caso, la presente reflexión para identificar y trazar los acuerdos ya posibles y fáciles de articular como reforma constitucional. Otro día nos habremos de ocupar, en cambio, de la segunda y mucho más importante parte de la reforma constitucional hacia la que nos conducimos en España: la que tiene que ver con los actuales desacuerdos, profundos, a la hora de entender el pacto de convivencia y el reparto del poder. Pero, también, la que de una manera u otra habrá de alcanzarse porque es absolutamente necesaria para salir del impasse en el que estamos.

*Andrés Boix Palop es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universitat de València-Estudi General

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Recursos en línea sobre las propuestas de reforma constitucional comentadas en el texto:

- Generalitat Valenciana (2018). Acord del Consell sobre la reforma constitucional. Disponible on-line (consulta 01/09/2018)

- Muñoz Machado, S. et alii (2017). Ideas para una reforma de la Constitución. Disponible on-lineDisponible on-line (consulta 01/09/2018)

- PSOE (2013). Declaración de Granada: Un nuevo pacto territorial. Una España de todos. Disponible on-line (consulta 01/09/2018)

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La necesidad de una reforma constitucional en España

La situación actual en España, en medio de una más que notable parálisis política e institucional, combina con sorprendente normalidad un consenso cada vez más generalizado en torno a la conveniencia de realizar una reforma constitucional que ayude a solucionar algunos de los problemas detectados revitalizando ciertos consensos sociales hoy algo decaídos con la inexistencia de propuestas concretas de reforma que tengan un mínimo de entidad, tanto en sí mismas consideradas como por venir de la mano de actores políticos de peso. Con la comisión parlamentaria para la revisión y reforma del Título VIII de la Constitución, que el líder del PSOE, Pedro Sánchez, pactó con el presidente del gobierno, Mariano Rajoy, a cambio del apoyo de su partido a la aplicación de medidas para tomar el control desde el gobierno central de las instituciones autonómicas catalanas al amparo del artículo 155 de la Constitución, realizando sus trabajos en medio de una patente desgana y sin repercusión digna de ser tenida en cuenta en la opinión pública, ningún partido político se ha dignado a presentar siquiera un borrador con sus propuestas. Por la mencionada comisión están circulando referentes institucionales (más hombres que mujeres, mucho más partidarios de dejar las cosas como están que de introducir cambios, casi todos ellos tendencialmente pertenecientes antes a la generación que ya hizo la transición y pudo participar en la concreción del texto en vigor que conectados con las cohortes de españoles que han venido después…) y se prevé también que, sobre todo a propuesta del grupo socialista, aparezcan referentes sociales y culturales. Sin embargo, y por lo general, las propuestas de reforma articuladas y concretas suscitadas a raíz de sus trabajos brillan por su ausencia.

Desde una perspectiva más institucional, el único texto que tenemos que merece cierta atención es el ya antiguo informe del Consejo de Estado sobre la posible reforma, emitido a petición del presidente del gobierno de entonces, José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) en febrero de 2006, hace ya más de una década. Significativamente, los contenidos del mismo se centran en cuestiones que, en gran parte, no se corresponden con los actuales problemas que una reforma constitucional debiera abordar, pues la petición fue previa a que se moldearan las circunstancias a las que hay que dar respuesta hoy, concretadas en tres crisis: en primer lugar, la económica iniciada en 2008-2009; a continuación, la política e institucional que más o menos se solapó con la primera (y que en gran parte catalizó como consecuencia de aquélla) , y, sobre todo, la territorial, con la cuestión catalana que estalla definitivamente con la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 y no ha hecho sino agudizarse en años recientes. En todo caso, y aunque temas como los abordados en ese momento (una reforma del sistema de sucesión en la Jefatura del Estado para evitar la actual discriminación en contra de las mujeres deudora de la tradición borbónica en la materia, la mención de los nombres de las Comunidades Autónomas en el texto constitucional, la realización de una referencia a la construcción europea y, en menor medida, la reforma del Senado) puedan parecer elementos casi hasta de detalle y ornato respecto de lo que podría y debería ser un proceso “reconstituyente” en estos momentos, el único esfuerzo de análisis realizado desde el poder sobre los contenidos de una hipotética reforma constitucional de que disponemos hasta la fecha es, a día de hoy, sólo ese informe del Consejo de Estado y versa únicamente sobre estas cuestiones.

En un plano más político, posterior en el tiempo y ya con la pretensión, en este caso sí, de dar respuesta, al menos, a una de las tres crisis (económica, político-institucional, territorial en relación a Cataluña) que por esas fechas ya era evidente que afrontaba España, el PSOE realizó en julio de 2013 el esfuerzo de consensuar la llamada “Declaración de Granada”, donde se proponía una revisión del pacto constitucional, para su revitalización, que aun no necesitando necesariamente de una reforma del texto constitucional en sí, suponía al menos intentar incoar un cambio de rumbo, siquiera fuera de tipo principial, hacia el reconocimiento de unas mayores posibilidades de descentralización. El documento baja poco al detalle, plasmación de un pacto de mínimos que refleja más bien una cierta sensibilidad tendencialmente federalizante y comprensiva hacia las peticiones de diferenciación de ciertos territorios (Cataluña, País Vasco…) dentro de lo que la propia Constitución y el pacto de 1978 permitían y debieran poder seguir permitiendo antes que suponer un verdadero esbozo de propuesta de reforma constitucional. Ello no obstante, es hasta la fecha, aun con su modestia y sus insuficiencias, la más clara manifestación de un partido político español respecto de esta cuestión.

Un lustro después de la declaración de Granada, y con la crisis institucional y la parálisis política notoriamente agravadas, habiendo aparecido si cabe más disfunciones sobre el funcionamiento democrático de las diferentes instituciones y poderes del Estado… y con la situación en Cataluña en un estadio de crisis institucional y política de una gravedad ya fuera de toda duda (leyes de desconexión de septiembre de 2017, referéndum convocado unilateralmente por las instituciones catalanas y declaración de independencia de octubre de 2017, aplicación de las medidas ex art. 155 CE y toma de control por el gobierno central de la Generalitat de Catalunya, elecciones en diciembre de 2017 que han repetido el equilibrio de fuerzas y enquistado el problema, persecución judicial y encarcelamiento de los líderes políticos independentistas…), seguimos sin tener propuestas concretas por parte de los partidos políticos españoles al respecto que merezcan un mínimo análisis. De hecho, y con alguna notable excepción, lo que no ha habido es apenas ninguna propuesta, por mucho que se repita como un mantra la necesidad de reformar la Constitución, sobre el sentido en que debería realizarse ésta.

Sólo un grupo de profesores de Derecho público de varias Universidades españolas, coordinados por el Prof. Muñoz Machado, han aportado un documento, al margen de partidos políticos, donde se realiza una propuesta coherente, completa, justificada y suficientemente concreta de cómo podría operarse una reforma constitucional y cuáles deberían ser sus contenidos y líneas programáticas para aspirar a intentar, a la vez, lograr adhesiones suficientes y ser un instrumento útil de resolución de los problemas que en estos momentos se encuentran planteados en toda su crudeza. Esta propuesta, que ha recibido cierto eco mediático, expresa buena parte de los consensos académicos sobre las áreas respecto de las que resulta esencial introducir mejoras (derechos y deberes de los ciudadanos, reforma institucional y en particular el senado, mejoras de tipo democrático, así como la distribución territorial del poder entre Estado y Comunidades Autónomas) de una manera que parece bastante atinada. Asimismo, se atreve a proponer soluciones que, con cierto grado de osadía, tratan de avanzar en una descentralización real en algunos ámbitos, a la vez que reconocen ciertos poderes últimos al Estado e intentan recuperar algunos contenidos del malogrado (tras la ya referida STC 31/2010) Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006, abriendo una vía donde quizás podría ser posible un consenso para lograr mejoras. En cualquier caso, y con sus posibles defectos e insuficiencias, estamos hablando de una propuesta no sólo técnicamente correcta y viable, así como políticamente constructiva, sino que, además, era hasta no hace mucho la única de un rigor y concreción mínimos como para ser tenida en cuenta que teníamos sobre la mesa. A ella ha venido a añadirse, recientemente, la propuesta del Consell de la Generalitat Valenciana, que es la primera (y por el momento la única) aportación de una institución política española a este debate.

- La propuesta de reforma de la Constitución española acordada por el Consell de la Generalitat valenciana

La situación del País Valenciano, decíamos no hace mucho, hacía que concurrieran en el Consell de la Generalitat una serie de circunstancias que lo podían convertir en un actor esencial en el debate político y jurídico en torno a la reforma de la Constitución y la resolución de la “cuestión catalana”. Por una parte, porque la sociedad valenciana está enhebrada por una multitud de aportaciones culturales que la hacen, a pequeña escala, reflejo de la compleja composición sociocultural y política española. A fin de cuentas, como es obvio, hay rasgos culturales y lingüísticos evidentemente comunes con Cataluña, por ejemplo, pero combinados con otras aportaciones de origen inequívocamente castellano (o aragonés) que tienen un peso igual o superior, conformando una cultura mestiza que puede encontrar referentes muy diversos y tender de forma natural todo tipo de puentes. Adicionalmente, en un plano político, el Consell lleva funcionando ya tres años con un pacto entre partidos de sensibilidades diferentes (PSPV y Compromís con el apoyo externo de Podemos), en lo que es la experiencia de gobierno de coalición a día de hoy más importante en toda España. Una coalición que, además, agrupa a partidos estatales (PSPV-PSOE) con otros de filiación valenciana (Compromís). En definitiva, el tipo de composición y cesiones que pueden aparecer entre los socios del llamado govern del Botànic (por el jardín botánico de la Universitat de València donde fue cerrado el acuerdo de gobierno en junio de 2015) no son tan diferentes a los que deberían presidir un acuerdo de reforma constitucional a nivel español. Por último, es evidente que las consecuencias de la crisis territorial, y no digamos de una hipotética independencia de Cataluña, serían particularmente negativas para la sociedad valenciana, por ejemplo en el plano económico. Por todas estas razones, en un comentario de hace unos meses publicado en estas mismas páginas, me expresaba críticamente en torno a la excesiva prudencia y ausencia de propuestas que se estaban realizando desde la Comunidad Valenciana y sus instituciones para ayudar a resolver una situación que, potencialmente, puede ser muy dañina para los intereses valencianos si no logramos encauzarla y resolverla satisfactoriamente.

Esta crítica ha de decaer. Antes de las fiestas falleras de 2018, el Consell de la Generalitat ha publicado un Acuerdo con una propuesta de reforma constitucional consensuada entre ambos socios de gobierno (PSPV y Compromís). Aunque no parece que Podemos haya participado en su elaboración, en muchos puntos del documento se aprecian contenidos que sin duda tienen que ver con reivindicaciones tradicionales de esta formación. Se trata, pues, de un esfuerzo meritorio que, de alguna manera, traslada el ADN del pacte del Botànic a una propuesta de reforma constitucional detallada, comprometida, rigurosa técnicamente y lo suficientemente concreta como para que pueda ser la base para un debate serio sobre la cuestión y para que, por estas razones, merezca un análisis atento. Máxime teniendo en cuenta que, como ya hemos dicho y desgraciadamente, es la primera aportación de este tipo que, desde alguna institución española, se ha producido a este debate. Resulta verdaderamente llamativo y lamentable, por ello, la falta de interés y de atención con que ha sido recibida en el resto de España (reflejo muy probablemente de la tradicional invisibilidad valenciana), con unos medios de comunicación de ámbito estatal que la han ignorado displicentemente. De hecho, su repercusión ha sido sensiblemente menor, incluso, que la que mereció la propuesta antes comentada de los profesores encabezados por Muñoz Machado. Por lo visto, en el resto de España la crisis institucional que vivimos no ha despertado aún el suficiente interés, no ya como para plantear ideas de reforma, sino siquiera para atender a las que vienen de gobiernos autonómicos como el valenciano.

Tratando de compensar esta omisión, y yendo al texto de la propuesta, se pueden identificar algunas ideas que a mi juicio merece la pena comentar y detallar. 

Si analizamos el documento globalmente, vemos un esfuerzo leal y trabajado, por parte del gobierno valenciano, de colaboración con el Estado para la mejora de nuestro constitucional que es muy de agradecer, tanto más cuanto extraordinariamente necesario a día de hoy. Adicionalmente, hay que poner en valor que el documento identifica bien los ámbitos en que la reforma está madura y sería posible tratar de acometerla, a partir de la articulación de amplios consensos académicos y políticos en su mayoría ya existentes.

Que un documento tan interesante, comprometido y atento a las necesidades del país sea tan excepcional (porque ningún otro órgano o institución ha hecho un esfuerzo semejante), y que haya pasado prácticamente inadvertido (porque el debate en España no parece atender en exceso a estas cuestiones, y menos aún si provienen de un “mero” gobierno autonómico como el valenciano), es muy probablemente uno de los más claros síntomas de la pobreza y verticalidad de la discusión pública en España. Ignoro si a la postre habrá o no reforma constitucional. Pero es claro, visto lo visto, que mucho han de cambiar las cosas para que, si se ésta finalmente se produjere, lo vaya a ser como resultado de un proceso dialogado y participado y no producto directo de un pacto de elites que luego se difunda y avale por el resto de actores implicados. Porque, al menos hasta la fecha, es claro que ni la grave situación política e institucional del país ni la existencia de esfuerzos muy meritorios como éste que hemos comentado y que se ha realizado desde las instituciones valencianas han sido acicate suficiente para que este debate sea tomado en serio por quienes deberían estar más que obligados a vehicularlo. Es una verdadera pena porque, sinceramente, creo que a pocos españoles informados les puede parecer que una Constitución española que incorporara todas las reformas que propone el Consell de la Generalitat valenciana en su documento no sería bastante mejor que la actual. 

* Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València  - Estudi General  

La crisi constitucional que en aquests moments vivim a Espanya pel que fa a la possible independència de Catalunya té efectes evidents, socials, econòmics i polítics, per a la comunitat autònoma que més intenses relacions de tota mena hi manté i que no és una altra que la valenciana. En una primera derivada, aquesta crisi tenia a veure amb el reconeixement o no de la legitimitat de la pretensió de poder exercir un pretés “dret a decidir” de la població catalana, encara que l’evolució que ha seguit ha acabat incloent en l’equació molts altres elements, en la mesura que la possibilitat que s’òbriga un període de reforma constitucional fa que hi haja molts interessos valencians que poden acabar sent afectats de manera directa i immediata per com s’acabe donant curs d’eixida a un conflicte que, en origen, també ens afecta, però de manera molt més mediata.

- Els valencians i la independència de Catalunya

En una primera fase, la lligada més directament a la pretensió de cada vegada més catalans de fer un referèndum sobre la seua possible independència, la resposta dels actors polítics i institucionals valencians, cal entendre que en allò substancial són representatius de les diferents sensibilitats que hi ha sobre això al nostre país, ha estat més aïna dual: pràctica unanimitat en el rebuig de la desitjabilitat de la independència de Catalunya, però diferències a l’hora d’acceptar o no com de legítim puga ser que siguen els ciutadans catalans els que tinguen a les seues mans aqueixa decisió.

Pel que fa a la primera de les qüestions, tant la dreta com l’esquerra valencianes, i també les sensibilitats més centralistes i les que ho són menys, sembla que hi estan substancialment d’acord: la independència de Catalunya no és particularment desitjable per als valencians i si hi ha qui pot donar-hi suport és per raons alienes al càlcul interessat i pragmàtic, això és abans per motius que tenen més a veure amb posicions ètiques o polítiques de fons que per la convicció que siga bona per als seus interessos. Perquè, si parlem d’interessos, els intensos llaços econòmics i socials del País Valencià amb Catalunya podrien veure’s alterats o afectats en cas d’independència, especialment si no és pactada i Catalunya acabara quedant fora de la Unió Europea (fet que esdevindria particularment indesitjable). Al cap i a la fi, els nostres veïns del nord són la nostra porta a Europa, i moltes infraestructures claus per a l’economia valenciana, com el Corredor Mediterrani, són al capdavall actius compartits amb Catalunya. Raons d’una altra índole, com l’existència d’una cultura i una llengua comunes en molts aspectes, abunden en aquesta idea: una marxa de Catalunya d’Espanya deixaria els valencians molt més sols a l’hora d’aconseguir comprensió en la resta de l’Estat per a poder desplegar mesures de protecció i potenciació d’aquestes. Sens dubte, també els defensors de models més federals o d’un repartiment del poder i dels diners públics menys centralitzat veurien amb una certa por que la marxa de Catalunya deixaria aquestes posicions francament debilitades. Per tot això, defensors de la unitat de la pàtria des d’una perspectiva més conservadora i que hi done més valor com a finalitat en si mateixa i visions conservadores associades a aquesta no estan en realitat massa sols al País Valencià quan es tracta de defensar la conveniència de la permanència de Catalunya. També els que pensem aquest país d’una altra manera som molt conscients, generalment, dels seus inconvenients i els primers interessats que Catalunya poguera preferir quedar-se en una Espanya diferent i organitzada de manera més atractiva. Ara, bé, això no predetermina la posició d’aquestes diferents sensibilitats, més enllà del pur interés propi, davant de l’exercici i el reconeixement del “dret a decidir”, perquè ací entren en joc altres consideracions (per exemple, hi ha qui simplement hem pensat sempre que era millor resoldre el tema donant curs democràtic al conflicte mitjançant una consulta perquè és la millor manera d’evitar que aquest tipus de situacions degeneren i s’agreugen, que és el que ocorre quan la resposta és una lectura rígida de les opcions d’eixida, com anem comprovant).

- Els valencians i el dret a decidir

Com ja s’ha comentat, una qüestió diferent, tanmateix, és la posició en el debat sobre el dret a decidir i la conveniència o no que la desitjabilitat de la independència de Catalunya, al marge del que la resta dels espanyols (o els valencians, en aquest cas) podem pensar i pensem, puga i haja de ser decidida pels mateixos catalans. Com bé sabem, aquest és el nucli inicial d’una reivindicació que, a poc a poc, davant la negativa estatal a dur a terme un referèndum equivalent al d’Escòcia del 2014, ha acabat degenerant en una crisi majúscula institucional, política i també constitucional. I respecte d’aquesta segona qüestió, la divisió és més perceptible en la societat valenciana. Encara que no tenim dades més precises sobre això, sí que sabem gràcies al CIS i enquestes equivalents que, a Catalunya, entre un 70% i un 80% dels ciutadans estan a favor de la convocatòria d’un referèndum d’aqueixes característiques, mentre que a tot Espanya l’opció que més suport rep, amb, aproximadament, un 55-65% de la població en aqueixa línia, segons diferents enquestes, és la que s’oposa que es convoque. Sabem, a més, que els suports a un referèndum com aqueix són més grans en certs territoris (Catalunya i el País Basc, sobretot) i que en la resta del país les xifres abaixen al 25-20% de la població, amb suports lleugerament superiors a la mitjana de la resta d’Espanya en nuclis més urbans com Madrid o en regions amb una certa identitat pròpia com Galícia o el País Valencià. Més o menys aqueix quadre general es tradueix bastant bé a la situació política que tenim a la Comunitat Valenciana, on partits com el PP o Cs, igual que fan a escala estatal, es manifesten radicalment contraris a acceptar el “dret a decidir” dels catalans, mentre que Compromís o Podem solen defensar aquest dret a l’autodeterminació. Més complicada és la posició del PSPV, que defensa la posició del PSOE, tendent a exigir que es done curs constitucional a la reivindicació, però ho fa posant l’èmfasi en la necessitat que per aqueixes vies es puga aconseguir donar curs democràtic a la voluntat dels catalans.

En tot cas, no és complicat detectar que davant la comoditat amb què es manifesten PP i Cs sobre la qüestió, els tres partits que donen suport al pacte del Botànic prefereixen evitar-la. Els pronunciaments del Govern valencià o de les Corts valencianes sobre la qüestió han estat inexistents, més enllà d’apel·lacions genèriques al diàleg. La prioritat del pacte d’esquerres que governa des del 2015 és que el “problema català” no contamine la seua acció de govern ni la percepció que se’n té per part de la ciutadania. Aquest perfil baix pot ser criticat (i ho ha estat per molts) com a covard o hipòcrita (depenent d’on vinguen les crítiques), però és evident que busca preservar l’agenda del Govern valencià d’uns efectes expansius potencialment tòxics i que són molt temuts per l’esquerra valenciana des de la “batalla de València” dels primers anys de la Transició que, com bé recordava sempre Josep Vicent Marqués, més que batalla va ser una verdadera massacre. Aquesta prudència estratègica, més enllà que potser no puga ser sostenible en el temps si la situació a Catalunya empitjora, no ha estat, almenys de moment, repudiada per un nombre considerable d’electors o de càrrecs dels partits que componen la coalició de govern. Fa la sensació que la voluntat de preservar a tota costa l’alternativa d’esquerres i no sotmetre-la a riscos electorals que es jutgen gratuïts perquè no tenen a veure directament amb la situació política valenciana és compartida pels mateixos ciutadans que van donar suport a aqueixes opcions. Almenys, de manera molt majoritària. Per aquesta raó la tònica no sols ha estat el silenci governamental, sinó una certa col·laboració amb aquest per una gran part de l’esquerra política i social valenciana.

- Tota política que es faça amb la nostra participació comporta el risc que acabe fent-se contra nosaltres

Aquesta prudència, intel·ligible pels motius comentats, és, no obstant això, molt criticable almenys per una raó: la recerca de solucions dialogades i d’un possible “encaix” de Catalunya en una Espanya constitucional més descentralitzada que l’actual passa necessàriament per l’emergència de veus que puguen articular efectivament aqueixes alternatives i fer de frontissa entre les visions més centralistes i les dels independentistes. Són imprescindibles interlocutors vàlids que puguen ajudar a acostar les majories polítiques dominants actualment a, respectivament, Catalunya i la resta d’Espanya. No és desgavellat pensar que la posició del Consell i de la Comunitat Valenciana és idònia per a aqueix paper, per raons de sociologia política (ja comentàvem que som una de les regions amb més suport al dret a decidir fora de Catalunya i País Basc) o derivades de la mateixa proximitat lingüística i cultural. Fins i tot la mateixa composició del Consell valencià ajudaria, amb forces partidàries de l’enteniment en unes tesis més pròximes del que és habitual a la dels nacionalistes catalans representades i un pes important del PSOE, però amb tocs valencians que poden aportar vetes de comprensió addicionals: i és que de la mateixa manera que és molt probablement el PSOE la clau de volta que permetria articular a hores d’ara a Espanya qualsevol consens alternatiu, el paper del PSPV podria ser determinant en el procés de decantació d’aquest, per exemple amb el PSC, per a forçar l’aparició d’alternatives imaginatives i valentes.

Si combinem aquest factor, que atorga a l’actual majoria política que governa la Comunitat Valenciana una posició que li permetria ser palanca de la transformació possible, amb la reflexió que féiem a l’inici sobre els perjudicis notables que es podrien derivar de la independència de Catalunya per als valencians (com també es deduirien d’una tallada en sec recentralitzadora, fins i tot amb Catalunya encara com a part d’Espanya), això és, amb el temor cert que els valencians podem acabar molt perjudicats per l’actual crisi territorial, la prudència del Consell i de les majories progressistes, encara que plurals, que hi donen suport passa a ser molt més qüestionable. Recordem en això la tan esmentada frase de Joan Fuster que tota política feta sense el concurs d’un acaba sent, inevitablement, feta contra qui no ha tingut l’opció de participar en el seu desenvolupament o, com en aquest cas, ha optat per posar-se de perfil. Es tracta d’un risc que hauríem de tenir present els valencians en un context com l’actual, encara que siga perquè als nostres responsables polítics no se’ls passe per alt que a més de poder ajudar molt a la resolució del conflicte i a tot Espanya amb el seu concurs, a la fi poden també amb això evitar grans perjudicis per a l’economia i la societat valencianes. I això a pesar dels riscos assenyalats. Adoptant aqueix paper més actiu, avançant propostes i tractant de fer el paper de frontissa imprescindible que per qüestions estructurals pocs més poden desenvolupar hui en aquest país, l’esquerra valenciana, si ho fera amb intel·ligència, no sols faria un gran favor a Espanya i als espanyols, sinó, també, als interessos dels valencians… i potser fins i tot a si mateixa. És una cosa que fins ara ha costat veure a molts, però que, per a bé o per a mal, és la mateixa evolució de la crisi, convertida ja en una crisi constitucional completa, la que ha acabat de posar-ho en evidència sense que hi haja ara dubtes possibles sobre això.

- Davant d’una possible reforma constitucional i les seues conseqüències en clau valenciana

La mateixa evolució del conflicte català, que en la fase actual ja ha acabat encetant, no sabem encara si definitivament o en fals, un procés de reforma constitucional, és la que acabarà obligant les institucions valencianes a eixir d’aquesta letargia tan prudent. Si davant de l’estricta qüestió de la independència catalana o del dret a decidir es pot defensar la no participació de les institucions valencianes en el debat i la no aportació de solucions, des del moment que les qüestions en discussió passen a ser una reforma constitucional i el model de repartiment del poder territorial, que per definició ens afectaran a tots, i també els valencians, cal passar a exigir una participació activa als nostres representants. Hi ha nombrosos fronts que, prompte o tard, s’obriran i en què les posicions dels valencians han de ser defensades amb intel·ligència i un cert grau de gosadia, de tal manera que poden contribuir a la recerca de solucions i, alhora, a garantir que els resultats finals de les polítiques que s’acaben posant en marxa no siguen “contra nosaltres”. Però això només s’aconseguirà participant i assumint els riscos que tota exposició a un debat i aportacions a aquest comporten. Heus-ne ací només algunes:

1. La Comunitat Valenciana ha de tercerejar en el debat sobre la simetria o l’asimetria del desplegament autonòmic i la descentralització, defensant un federalisme simètric. Davant de les temptacions dels que des de Madrid o Barcelona puguen proposar una solució asimètrica per a ancorar Catalunya a Espanya, la Comunitat Valenciana hauria de defensar amb fermesa que incrementar les asimetries ja existents (el País Basc i Navarra) no és una bona solució i que és preferible un model federal que permeta a totes les comunitats autònomes assumir el màxim grau d’autonomia possible dins de la Constitució i un desplegament competencial tan profund com vulguen. Una qüestió diferent és que això haja d’instrumentar-se assumint sempre que els costos que això supose quan parlem de competències que requerisquen un cert desplegament en capital i infraestructures que només a partir d’una certa escala té sentit han de ser internitzats (el que, per exemple, pot ser un incentiu important per a promoure algunes fusions de comunitats autònomes de dimensions reduïdes que, per a optar a certes competències de manera eficient i aprofitant les economies d’escala, haurien d’anar a aqueixa agregació voluntària). Aquest model simètric, però amb asimetries segons la vocació de cada territori, té l’avantatge addicional de permetre expressar les diferents preferències que els ciutadans de les distintes parts d’Espanya hi tenen. És una bona cosa que puguen conviure models més avançats i altres que ho siguen menys, si així ho prefereixen les poblacions respectives. Entre altres coses, perquè també és una manera de comprovar quins, al capdavall, funcionen millor i permetre que siguen seguits pels altres. Però això no ha de suposar en cap cas que uns, si volen assumir el risc i els costos de més autogovern, puguen fer-ho mentre que altres, per no se sap molt bé quines raons, ho tinguen vedat. Tot el nou Títol VII de la futura Constitució hauria de ser elaborat tenint aquesta directriu al pensament.

2. Pel que fa a aquesta qüestió, tant Catalunya com la Comunitat Valenciana arrosseguen un contenciós important amb el model de finançament autonòmic existent. Encara que l’art. 158 CE ja conté una referència a aquesta qüestió, és obvi que ha estat innecessària i el seu valor jurídic no s’ha considerat prou per a garantir una igualació justa, així que una futura reforma constitucional hauria de blindar la idea que tot repartiment de fons ha de garantir almenys que el finançament per capita per a la prestació de serveis bàsics de ciutadania siga igual en tot el territori de l’Estat, sempre, això sí, que ho computem a partir d’una càrrega fiscal equivalent. Juntament amb la constitucionalització d’aquest postulat, hauria de quedar clar que les ineficiències en el desplegament autonòmic (per exemple, assumint competències per a les quals les economies d’escala existents no farien aconsellable certs desplegaments en territoris amb una grandària o població determinades) no han de comportar més finançament per a “compensar-les”, perquè això suposa un incentiu evidentment pervers. Han d’establir-se mecanismes per a descoratjar la microparcel·lació del mapa autonòmic ja produïda i tractar de revertir-la en els casos en què és ineficient. A més, les diferències en la càrrega fiscal que suporten els ciutadans de cada CA com a transsumpte legítim de les seues prioritats polítiques expressades pels seus ciutadans sobre això sí que han de tenir, en canvi, conseqüències quan redueixen la recaptació, no com ocorre fins ara. La major llibertat de totes les CA per a establir els seus règims fiscals han d’anar, doncs, de la mà d’una major coresponsabilitat i d’una definició exacta de quins àmbits són salvaguardats constitucionalment pels mecanismes de perequació social i territorial propis d’un estat social i democràtic de dret i quins, en canvi, són terreny on poder expressar diferències de model i de nivells de protecció social o d’ambició en la prestació dels serveis públics.

3. La Comunitat Valenciana té ja alguns contenciosos amb l’Estat, com el que s’ha produït a propòsit del dret civil valencià, que hauran d’aparéixer en el debat. La reivindicació del dret civil valencià ha aglutinat totes les forces polítiques valencianes amb l’excepció de Cs en la crítica a l’Estat, que ha anul·lat lleis civils sobre dret de família o successions aprovades per les Corts a l’empara de l’Estatut del 2006 perquè el Tribunal Constitucional entén que l’Estatut no permet a la Comunitat Valenciana legislar sobre aquestes matèries, a diferència del que és el cas d’altres CA. Aquesta asimetria és justificada pel mateix Tribunal Constitucional invocant fins i tot els Decrets de Nova Planta i la codificació franquista dels drets civils forals, la qual cosa resulta evident que és un suport democràtic més aïna magre per a discriminar de manera tan flagrant a unes regions enfront d’altres, màximament quan els valencians han expressat de manera reiterada i molt majoritària la voluntat de regular aquestes qüestions, fins i tot en el mateix Estatut del 2006. Si és bo que hi haja regions d’Espanya amb dret civil propi, no s’entén que només siga així en alguns casos; de la mateixa manera que si es considera que seria millor que el dret civil fora únic per a tot l’Estat no hi ha cap lògica en el fet que raons històriques derivades d’accions autoritàries emparen els uns, però no els altres. De nou, en aquest cas, donar solució als interessos valencians podria conformar un punt de trobada interessant per a una reforma constitucional que generaria beneficis de caràcter general.

Una solució possible a aquest problema concret, que ja s’ha proposat, podria passar per la incorporació d’una nova Disposició Addicional a la Constitució espanyola, a la manera de la que ja tenen alguns territoris espanyols, declarant formalment desautoritzats els Decrets de Nova Planta i qualsevol conseqüència jurídica que se’n poguera derivar, I també entenent preservades les institucions forals de garantia de l’autogovern d’aquells territoris que en van tenir en les formes que els donen en l’actualitat els seus estatuts d’autonomia. Una previsió d’aquesta índole tindria l’avantatge de fer menys rígida tota la qüestió, a més, no sols en relació a València sinó també respecte de tots els territoris de l’antiga Corona d’Aragó, inclosa Catalunya. A partir d’aquesta acceptació constitucional del que alguns autors han anomenat el “model pactista de la Corona d’Aragó” donaria marge de maniobra constitucional renovat als pactes polítics periòdics per a actualitzar els models de repartiment del poder territorial que el nostre sistema ha demostrat que requereix per a poder funcionar.

4. Cal recordar, a més, que la Comunitat Valenciana té pendent una reforma del seu Estatut des del 2011, referent a inversions estatals, paralitzada. I això ja des de fa tres legislatures en el Congrés dels Diputats, perquè l’agenda de les Corts Generals no té a bé atendre al tràmit degut respecte d’una reforma estatutària ja aprovada en l’àmbit autonòmic. Es tracta d’una reforma sobre proporcionalitat de la inversió estatal, la qual cosa indica que potser aquest element hauria de ser objecte també d’algun tipus de referència en la futura reforma constitucional. Però, sobretot, ens alerta de la poca importància que ha merescut i mereix històricament l’autogovern valencià, fins al punt que és possible deixar en el limbe constitucional una decisió de les Corts valencianes sense que passe res. Una participació valenciana activa en el procés de reforma, així com l’aprofundiment en els mecanismes democràtics i participatius que han de portar-hi des de totes les institucions valencianes, convertint la ciutadania en actor principal de tota participació en el procés que es puga articular des del País Valencià, potser ajudaria a canviar aquesta percepció capitidisminuïda de l’autonomia valenciana. Totes les reivindicacions més o menys compartides per una majoria d’actors polítics valencians (per exemple, la desaparició de les diputacions provincials) podrien i haurien de ser portades al procés de reforma des d’una perspectiva integradora (així, proposant que la Constitució incrementara la dimensió federal de l’Estat permetent expressament que, sobre l’organització interna de les administracions dins d’una autonomia, fóra aquesta qui tinguera l’última paraula) i donant amb això solucions que poden servir de model que s’ha de seguir per a un pacte integrador en benefici de tot Espanya i d’altres actors implicats. Com més “valenciana” siga la futura reforma, en definitiva, millor. Millor per a nosaltres, per descomptat. Però millor també per a Espanya, que per a aconseguir una eixida a aquesta crisi necessita solucions a mitjan camí. I a mitjan camí és, més o menys, just on estem nosaltres.

En definitiva, i per acabar, és evident que la situació a Catalunya ha donat ja lloc a una completa crisi constitucional respecte de la qual ni els valencians ni les nostres institucions ens podem desentendre, ja en aquest punt, perquè, si ho continuem fent, les conseqüències seran molt nocives per a l’autogovern valencià. De fet, ja ho són, si ho pensem mínimament: la paràlisi política d’aquests anys ja ha retardat qualsevol pacte sobre finançament autonòmic, tan essencial per a la Comunitat Valenciana, i sembla que així continuarà la cosa (pròrroga pressupostària per al 2018), allargant i agreujant un problema, ja veurem fins quan. És només un exemple, però significatiu, que mostra que la inacció no pot ser la resposta. Convé que partits i agents polítics, així com Consell i Corts valencianes, es posen a treballar ja des d’aquesta perspectiva, perquè més tard o més prompte aquest treball preparatori no pot sinó rendir els seus fruits… així com també tindria conseqüències molt pernicioses que la prudència mal entesa o la deixadesa ens feren arribar al punt de solució d’aquest conflicte, siga quin siga, sense els deures fets. Recorde’s, una vegada més, el que ha passat inevitablement en aquest país quan la política es fa sense el nostre concurs actiu i sense que siguem capaços de participar-hi i aportar-hi. I, en aquest punt, és ja impossible negar que per a donar la solució a la crisi constitucional generada es farà política, i que serà política que afectarà no sols Catalunya sinó tot Espanya de manera directa. També, i fins i tot amb més intensitat que altres, el País Valencià. Així que, per una vegada, hem de garantir que la pròxima reforma constitucional es faça també des de València com a millor mecanisme per a evitar que no acabe sent una reforma, al capdavall, molt nociva per als interessos valencians.

*Andrés Boix Palop és professor de dret administratiu en la Universitat de València-Estudi General

La crisis constitucional que en estos momentos vivimos en España en relación a la posible independencia de Cataluña tiene efectos evidentes, sociales, económicos y políticos, para la Comunidad Autónoma que más intensas relaciones de todo tipo mantiene con ella y que no es otra que la valenciana. En una primera derivada, esta crisis tenía que ver con el reconocimiento o no de la legitimidad de la pretensión de poder ejercer un supuesto “derecho a decidir” de la población catalana, aunque la evolución de la misma ha acabado por incluir en la ecuación muchos otros elementos, en la medida en que la posibilidad de que se abra un período de reforma constitucional hace que haya muchos intereses valencianos que pueden acabar siendo afectados de forma directa e inmediata por cómo se acabe dando cauce de salida a un conflicto que, en origen, también nos afecta pero de modo mucho más mediato.

- Los valencianos y la independencia de Cataluña

En una primera fase, la más directamente ligada a la pretensión de cada vez más catalanes de realizar un referéndum sobre su posible independencia, la respuesta de los actores políticos e institucionales valencianos, hay que entender que en lo sustancial representativos de las diferentes sensibilidades existentes al respecto en nuestro país, ha sido más bien dual: práctica unanimidad en el rechazo a la deseabilidad de la independencia de Cataluña, pero diferencias a la hora de aceptar o no cuán legítimo pueda ser que sean los ciudadanos catalanes quienes tengan en sus manos esa decisión.

Respecto de la primera de las cuestiones, tanto la derecha como la izquierda valencianas, así como las sensibilidades más centralistas y las que lo son menos, parecen estar sustancialmente de acuerdo: la independencia de Cataluña no es particularmente deseable para los valencianos y si hay quien puede apoyarla es por razones ajenas al cálculo interesado y pragmático, esto es antes por motivos que tienen más que ver con posiciones éticas o políticas de fondo que por la convicción de que sea buena para sus intereses. Porque, si de intereses hablamos, los intensos lazos económicos y sociales del País Valenciano con Cataluña podrían verse alterados o afectados en caso de independencia, especialmente si ésta no es pactada y Cataluña acabara quedando fuera de l Unión Europea (lo que resultaría particularmente indeseable). A fin de cuentas, nuestros vecinos del norte son nuestra puerta a Europa, y muchas infraestructuras claves para la economía valenciana, como el corredor mediterráneo, son a la postre activos compartidos con Cataluña. Razones de otra índole, como la existencia de una cultura y lenguas comunes en muchos aspectos, abundan en esta idea: una marcha de Cataluña de España dejaría a los valencianos mucho más solos a la hora de lograr comprensión en el resto del Estado para poder desplegar medidas de protección y potenciación de las mismas. Sin duda, también los defensores de modelos más federales o de un reparto del poder y de los dineros públicos menos centralizado verían con cierto temor cómo la marcha de Cataluña dejaría estas posiciones francamente debilitadas. Por todo ello, defensores de la unidad de la patria desde una perspectiva más conservadora y que de más valor a la misma como fin en sí mismo y visiones conservadoras asociadas a la misma no están en realidad demasiado solos en el País Valenciano cuando de defender la conveniencia de la permanencia de Cataluña se trata. También quienes pensamos este país de otra manera somos muy conscientes, por lo general, de sus inconvenientes y los primeros interesados en que Cataluña pudiera preferir quedarse en una España diferente y organizada de manera más atractiva. Ahora, bien, ello no predetermina la posición de estas diferentes sensibilidades, más allá del puro interés propio, frente al ejercicio y reconocimiento del “derecho a decidir”, porque aquí entran en juego otras consideraciones (por ejemplo, hay quienes simplemente hemos pensado siempre que era mejor resolver el tema dando cauce democrático al conflcito mediante una consulta porque es la mejor forma de evitar que este tipo de situaciones degeneren y se agraven, que es lo que ocurre cuando la respuesta es una lectura rígida de las opciones de salida, como estamos pudiendo comprobar).

- Los valencianos y el derecho a decidir

Como ya se ha comentado, cuestión diferente, sin embargo, es la posición en el debate sobre el derecho a decidir y la conveniencia o no de que la deseabilidad de la independencia de Cataluña, al margen de lo que el resto de españoles (o los valencianos, en este caso) podamos pensar y pensemos, pueda y deba ser decidida por los propios catalanes. Como bien sabemos, éste es el núcleo inicial de una reivindicación que, poco a poco, ante la negativa estatal a realizar un referéndum equivalente al de Escocia de 2014, ha acabado degenerando en una mayúscula crisis institucional, política y también constitucional. Y respecto de esta segunda cuestión la división es más perceptible en la sociedad valenciana. Aunque no tenemos datos más precisos al respecto, sí sabemos gracias al CIS y encuestas equivalentes que en Cataluña entre un 70% y un 80% de los ciudadanos está a favor de la realización de un referéndum de esas características, mientras que en toda España la opción que más apoyo recibe, con en torno a un 55-65% de la población en esa línea según diferentes encuestas, es la que se opone a su convocatoria. Sabemos, además, que los apoyos a un referéndum como ése son mayores en ciertos territorios (Cataluña y el País Vasco, sobre todo) y que en el resto del país las cifras bajan al 25-20% de la población, con apoyos ligeramente superiores a la media del resto de España en núcleos más urbanos como Madrid o en regiones con cierta identidad propia como Galicia o el País Valenciano. Más o menos ese cuadro general se traduce bastante bien a la situación política que tenemos en la Comunidad Valenciana, donde partidos como el PP o C’s, al igual que hacen a escala estatal, se manifiestan radicalmente contrarios a aceptar el “derecho a decidir” de los catalanes, mientras que Compromís o Podem suelen defender este derecho a la autodeterminación. Más complicada es la posición del PSPV, que defiende la posición del PSOE, tendente a exigir que se dé cauce constitucional a la reivindicación, pero lo hace poniendo el acento en la necesidad de que por esas vías se pueda lograr dar cauce democrático a la voluntad de los catalanes.

En todo caso, no es complicado detectar que frente a la comodidad con la que se manifiestan PP y C’s sobre la cuestión, los tres partidos que dan apoyo al pacto del Botànic prefieren evitarla. Los pronunciamientos del gobierno valenciano o de las Cortes valencianas sobre la cuestión han sido inexistentes, más allá de genéricas apelaciones al diálogo. La prioridad del pacto de izquierdas que gobierna desde 2015 es que el “problema catalán” no contamine su acción de gobierno ni la percepción que sobre la misma se tiene por parte de la ciudadanía. Este perfil bajo puede ser criticado (y lo ha sido por muchos) como cobarde o hipócrita (dependiendo de dónde vengan las críticas), pero es evidente que busca preservar la agenda del gobierno valenciano de unos efectos expansivos potencialmente tóxicos y que son muy temidos por la izquierda valenciana desde la “batalla de Valencia” de los primeros años de la Transición que, como bien recordaba siempre Josep Vicent Marqués, más que batalla fue una verdadera masacre. Esta prudencia estratégica, más allá de que quizás no pueda ser sostenible en el tiempo si la situación en Cataluña empeora, no ha sido, al menos por el momento, repudiada por un número considerable de electores o cargos de los partidos que componen la coalición de gobierno. Da la sensación de que la voluntad de preservar a toda costa la alternativa de izquierdas y no someterla a riesgos electorales que se juzgan gratuitos por no tener que ver directamente con la situación política valenciana es compartida por los propios ciudadanos que dieron apoyo a esas opciones. Al menos, de forma muy mayoritaria. Por esta razón la tónica no sólo ha sido el silencio gubernamental, sino una cierta colaboración respecto del mismo por parte de gran parte de la izquierda política y social valencianas.

- Toda política que sea hecha con nuestra participación conlleva el riesgo de que acabe siendo hecha contra nosotros

Esta prudencia, entendible por los motivos comentados, es sin embargo muy criticable al menos por una razón: la búsqueda de soluciones dialogadas y de un posible “encaje” de Cataluña en una España constitucional más descentralizada que la actual pasa necesariamente por la emergencia de voces que puedan articular efectivamente esas alternativas y hacer de bisagra entre las visiones más centralistas y las de los independentistas. Son imprescindibles interlocutores válidos que puedan ayudar a acercar a las mayorías políticas actualmente dominantes en, respectivamente, Cataluña y el resto de España. No es descabellado pensar que la posición del Consell y de la Comunitat Valenciana es idónea para ese papel, por razones de sociología política (ya comentábamos que somos una de las regiones con más apoyo al derecho a decidir fuera de Cataluña y País Vasco) o derivadas de la propia cercanía lingüística y cultural. Incluso la propia composición del Consell valenciano ayudaría, con fuerzas partidarias del entendimiento en unas tesis más cercanas de lo habitual a la de los nacionalistas catalanes representadas y un importante peso del PSOE en el mismo, pero con toques valencianos que pueden aportar vetas de comprensión adicionales: y es que de la misma forma que es muy probablemente el PSOE la clave de bóveda que permitiría articular a día de hoy en España cualquier consenso alternativo, el papel del PSPV podría ser determinante en el proceso de decantación del mismo, por ejemplo junto al PSC, para forzar la aparición de alternativas imaginativas y valientes.

Si combinamos este factor, que otorga a la actual mayoría política que gobierna la Comunitat Valenciana una posición que le permitiría ser palanca de la transformación posible, con la reflexión que hacíamos al inicio sobre los notables perjuicios que se podrían derivar de la independencia de Cataluña para los valencianos (como también se deducirían de un cerrojazo recentralizador, incluso con Cataluña aún como parte de España), esto es, con el temor cierto a que los valencianos podamos acabar muy perjudicados por la actual crisis territorial, la prudencia del Consell y de las mayorías progresistas, aunque plurales, que le dan apoyo pasa a ser mucho más cuestionable. Recordemos en esto la tan citada frase de Joan Fuster de que toda política hecha sin el concurso de uno acaba siendo, inevitablemente, hecha contra quien no ha tenido la opción de participar en su desarrollo o, como en este caso, ha optado por ponerse de perfil. Se trata de un riesgo que deberíamos tener presente los valencianos en un contexto como el actual, siquiera sea para que a nuestros responsables políticos no se les pase por alto que además de poder ayudar mucho a la resolución del conflicto y a toda España con su concurso, a la postre pueden también con ello evitar grandes perjuicios para la economía y la sociedad valencianas. Y ello a pesar de los riesgos señalados. Adoptando ese papel más activo, avanzando propuestas y tratando de jugar el papel de imprescindible bisagra que por cuestiones estructurales pocos más pueden desarrollar hoy en este país, la izquierda valenciana, si lo hiciera con inteligencia, no sólo haría un gran favor a España y a los españoles sino, también, a los intereses de los valencianos… y quizás incluso a sí misma. Es algo que hasta la fecha ha costado ver a muchos pero que, para bien o para mal, es la propia evolución de la crisis, convertida ya en una crisis constitucional completa, la que ha acabado de ponerlo en evidencia sin que quepan ahora posibles dudas al respecto.

- Ante una posible reforma constitucional y sus consecuencias en clave valenciana

La propia evolución del conflicto catalán, que en su fase actual ya ha acabado por abrir, no sabemos aún si definitivamente o en falso, un proceso de reforma constitucional, es la que acabará por obligar a las instituciones valencianas a salir de este prudente letargo. Si ante la estricta cuestión de la independencia catalana o del derecho a decidir se puede defender la no participación de las instituciones valencianas en el debate y la no aportación de soluciones, desde el momento en que las cuestiones en discusión pasan a ser una reforma constitucional y el modelo de reparto del poder territorial, que por definición nos afectarán a todos, y también a los valencianos, hay que pasar a exigir una participación activa a nuestros representantes. Existen numerosos frentes que, tarde o temprano, se van a abrir y donde las posiciones de los valencianos han de ser defendidas con inteligencia y cierto grado de osadía, de modo tal que pueden contribuir a la búsqueda de soluciones y, a la vez, garantizar que los resultados finales de las políticas que se acaben poniendo en marcha no sean “contra nosotros”. Pero eso sólo se logrará participando y asumiendo los riesgos que toda exposición a un debate y aportaciones al mismo conllevan. Van aquí sólo algunas de ellas:

1. La Comunitat Valenciana ha de terciar en el debate sobre la simetría o asimetría del despliegue autonómico y la descentralización, defendiendo un federalismo simétrico. Frente a las tentaciones de quienes desde Madrid o Barcelona puedan proponer una solución asimétrica para anclar a Cataluña en España, la Comunitat Valenciana debería defender con firmeza que incrementar las asimetrías ya existentes (País Vasco y Navarra) no es una buena solución y que es preferible un modelo federal que permita a todas las Comunidades Autónomas asumir el mayor grado de autonomía posible dentro de la Constitución y un despliegue competencial todo lo profundo como así lo deseen. Cuestión distinta es que ello haya de instrumentarse asumiendo siempre que los costes que ello suponga cuando hablemos de competencias que requieran de cierto despliegue en capital e infraestructuras que sólo a partir de cierta escala tiene sentido han de ser internalizados (lo que, por ejemplo, puede ser un incentivo importante para promover algunas fusiones de Comunidades Autónomas de tamaño reducido que para optar a ciertas competencias de forma eficiente y aprovechando las economías de escala deberían ir a esa agregación voluntaria). Este modelo simétrico pero con asimetrías según la vocación de cada territorio tiene la ventaja adicional de permitir expresar las diferentes preferencias que los ciudadanos de las distintas partes de España tienen al respecto. Es una buena cosas que puedan convivir modelos más avanzados y otros que lo sean menos, si así lo prefieren sus respectivas poblaciones. Entre otras cosas, porque también es una manera de comprobar cuáles, a la postre, funcionan mejor y permitir que sean seguidos por los demás. Pero ello no ha de suponer en ningún caso que unos, si quieren asumir el riesgo y los costes de un mayor autogobierno, puedan hacerlo mientras que otros, por no se sabe muy bien qué razones, lo tengan vedado. Todo el nuevo Título VII de la futura Constitución habría de ser elaborado teniendo esta directriz en mente.

2. En relación con esta cuestión, tanto Cataluña como la Comunitat Valenciana arrastran un importante contencioso con el modelo de financiación autonómica existente. Aunque el art. 158 CE ya contiene una referencia a esta cuestión, es obvio que ha sido innecesaria y su valor jurídico no se ha considerado suficiente como para garantizar una igualación justa, así que una futura reforma constitucional habría de blindar la idea de que todo reparto de fondos ha de garantizar al menos que la financiación per cápita para la prestación de servicios básicos de ciudadanía sea igual en todo el territorio del Estado, siempre, eso sí, que lo computemos a partir de una carga fiscal equivalente. Junto a la constitucionalización de este postulado habría de quedar claro que las ineficiencias en el despliegue autonómico (por ejemplo, asumiendo competencias para las que las economías de escala existentes no harían aconsejable ciertos despliegues en territorios con determinado tamaño o población) no han de comportar mayor financiación para “compensarlas” pues ello supone un incentivo evidentemente perverso. Han de establecerse mecanismos para desalentar la micro-parcelación del mapa autonómico ya producida y tratar de revertirla en los casos en que es ineficiente. Además, las diferencias en la carga fiscal que soportan los ciudadanos de cada CCAA como legítimo trasunto de sus prioridades políticas expresadas por sus ciudadanos al respecto sí han de tener, en cambio, consecuencias cuando reducen la recaudación, no como ocurre hasta ahora. La mayor libertad de todas las CCAA para establecer sus regímenes fiscales deben ir pues de la mano de una mayor corresponsabilidad y de una exacta definición de qué ámbitos son salvaguardados constitucionalmente por los mecanismos de perecuación social y territorial propios de un Estado social y democrático de Derecho y cuáles, en cambio, son terreno donde poder expresar diferencias de modelo y de niveles de protección social o de ambición en la prestación de los servicios públicos.

3. La Comunitat Valenciana tiene ya algunos contenciosos con el Estado, como el que se ha producido a cuenta del Derecho civil valenciano, que habrán de aparecer en el debate. La reivindicación del Derecho civil valenciano ha aglutinado a todas las fuerzas políticas valencianas con la excepción de C’s en la crítica al Estado, que ha anulado leyes civiles sobre derecho de familia o sucesiones aprobadas por les Corts al amparo del Estatut de 2006 por entender el Tribunal Constitucional que el mismo no permite a la Comunitat Valenciana legislar sobre estas materias, a diferencia de lo que es el caso de otras CCAA. Esta asimetría es justificada por el propio Tribunal Constitucional invocando incluso los Decretos de Nueva Planta y la codificación franquista de los derechos civiles forales, lo que resulta evidente que es un sustento democrático más bien magro para discriminar de modo tan flagrante a unas regiones frente a otras, máxime cuando los valencianos han expresado de forma reiterada y muy mayoritaria su voluntad de regular estas cuestiones, incluso en el propio Estatut de 2006. Si es bueno que haya regiones de España con Derecho civil propio, no se entiende que sólo sea así en algunos casos; del mismo modo que si se considera que sería mejor que el Derecho civil fuera único para todo el Estado no hay lógica alguna en que razones históricas derivadas de acciones autoritarias amparen a unos pero no a otros. De nuevo, en este caso, dar solución a los intereses valencianos podría conformar un interesante punto de encuentro para una reforma constitucional que generaría beneficios de carácter general.

Una posible solución a este concreto problema, que ya ha sido propuesta, podría pasar por la incorporación de una nueva Disposición Adicional a la Constitución española, a la manera de la que ya tienen algunos territorios españoles, declarando formalmente desautorizados los Decretos de Nueva Planta y cualquier consecuencia jurídica que de los mismos pudiera derivarse, así como entendiendo preservadas las instituciones forales de garantía del autogobierno de aquellos territorios que las tuvieron en las formas que les den en la actualidad sus Estatutos de Autonomía. Una previsión de esta índole tendría la ventaja de desrigidificar toda la cuestión, además, no sólo en relación a Valencia sino también respecto de todos los territorios de la antigua Corona de Aragón, incluyendo Cataluña. A partir de esta aceptación constitucional de lo que algunos autores han llamado el “modelo pactista de la Corona de Aragón” daría margen de maniobra constitucional renovado a los pactos políticos periódicos para actualizar los modelos de reparto del poder territorial que nuestro sistema ha demostrado que requiere para poder funcionar.

4. Hay que recordar, además, que la Comunitat Valenciana tiene pendiente una reforma de su Estatut desde 2011, referente a inversiones estatales, paralizada. Y ello ya desde hace tres legislaturas en el Congreso de los Diputados, porque la agenda de las Cortes Generales no tiene a bien atender al debido trámite respecto de una reforma estatutaria ya aprobada a nivel autonómico. Se trata de una reforma sobre proporcionalidad de la inversión estatal, lo que indica que quizás este elemento habría de ser objeto también de algún tipo de referencia en la futura reforma constitucional. Pero, sobre todo, nos alerta sobre la poca importancia que ha merecido y merece históricamente el autogobierno valenciano, hasta el punto de que es posible dejar en el limbo constitucional una decisión de las Cortes valencianas sin que ocurra nada. Una participación valenciana activa en el proceso de reforma, así como la profundización en los mecanismos democráticos y participativos que han de llevar a la misma desde todas las instituciones valencianas, convirtiendo a la ciudadanía en actor principal de toda participación en el proceso que se pueda articular desde el País Valenciano, quizás ayudaría a cambiar esta percepción capitidisminuida de la autonomía valenciana. Todas las reivindicaciones más o menos compartidas por una mayoría de actores políticos valencianos (por ejemplo, la desaparición de las Diputaciones provinciales) podrían y deberían ser llevadas al proceso de reforma desde una perspectiva integradora (así, proponiendo que la Constitución incrementara la dimensión federal del Estado permitiendo expresamente que sobre la organización interna de las Administraciones dentro de una autonomía fuera ésta quien tuviera la última palabra) y dando con ello soluciones que pueden servir de modelo a seguir para un pacto integrador en beneficio de toda España y de otros actores implicados. Cuanto más “valenciana” sea la futura reforma, en definitiva, mejor. Mejor para nosotros, por supuesto. Pero mejor también para España, que para lograr una salida a esta crisis necesita de soluciones a mitad camino. Y a mitad camino es, más o menos, justo donde estamos nosotros.

En definitiva, y para concluir, es evidente que la situación en Cataluña ha dado ya lugar a una completa crisis constitucional respecto de la que ni los valencianos ni nuestras instituciones nos podemos desentender ya a estas alturas porque, si lo seguimos haciendo, las consecuencias serán muy nocivas para el autogobierno valenciano. De hecho, lo están siendo ya, si lo pensamos mínimamente: la parálisis política de estos años ya ha retrasado cualquier pacto sobre financiación autonómica, tan esencial para la Comunitat Valenciana, y parece que así va a seguir la cosa (prórroga presupuestaria para 2018), alargando y agravando un problema, ya veremos hasta cuándo. Es sólo un ejemplo, pero significativo, que muestra que la inacción no puede ser la respuesta. Conviene que partidos y agentes políticos, así como Consell y Corts valencianas, se pongan a trabajar ya desde esta perspectiva, porque más pronto o más tarde este trabajo preparatorio no puede sino rendir sus frutos… así como tendría consecuencias muy perniciosas que la prudencia mal entendida o la dejadez nos hicieran llegar al punto de solución de este conflicto, sea cual sea éste, sin los deberes hechos. Recuérdese, una vez más, lo que ha pasado inevitablemente en este país cuando la política se hace sin nuestro concurso activo y sin que seamos capaces de participar y aportar. Y, a estas alturas, es ya imposible negar que para dar la solución a la crisis constitucional generada se va a hacer política, y que va a ser política que afectará no sólo a Cataluña sino a toda España de forma directa. También, e incluso con más intensidad que a otros, al País Valenciano. Así que, por una vez, hemos de garantizar que la próxima reforma constitucional se haga también desde Valencia como mejor mecanismo para evitar que no acabe siendo una reforma, a la postre, muy nociva para los intereses valencianos.

* Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València - Estudi General

Con la confirmación del cambio en el gobierno autonómico valenciano en mayo de 2015, un nuevo actor ha emergido con fuerza a la hora de concretar algunos aspectos clave, y políticamente muy sensibles (como el lingüístico), del modelo educativo que han de seguir nuestros colegios e institutos. No se trata del parlamento autonómico, que sobre esta cuestión ha estado más bien al margen, ni de la oposición política, mucho más activa en otros menesteres, sino del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana (TSJCV). En efecto, da la sensación de que, a efectos prácticos, la concreción definitiva del modelo lingüístico con el que se van a impartir las clases a los niños valencianos en el futuro parece que va a ser el producto de un conflictivo “diálogo” entre el Consell de la Generalitat y los jueces que se encargan de controlar sus actuaciones. En ello estamos.

El control de la acción de gobierno y de la administración por parte de los tribunales en un Estado de Derecho

Que los jueces controlen la legalidad de la actuación de los poderes públicos es algo perfectamente sólito y, de hecho, característico de todo Estado de Derecho. Sin embargo, su peculiar posición como órganos de control, en tanto que poder no electivo, por una parte, y dado que en no pocas ocasiones ello les hace tener la última palabra, por otra, hace que todas las democracias modernas hayan construido ciertos cortafuegos para evitar o minimizar el riesgo de que decisiones políticas legítimas puedan ser obstaculizadas más allá de lo jurídicamente razonable por un excesivo activismo judicial. Por esta razón, del mismo modo que los políticos han de ser controlados cuando adoptan ciertas políticas y sus decisiones son normalmente escrutadas y criticadas por quienes tienen posiciones políticas diferentes, no se entiende la pretensión expresada recientemente por todas las asociaciones judiciales de que sus autos y sentencias, y más todavía cuando tienen importantes consecuencias políticas, sean inmunes a cualquier tipo de control y crítica política. Si el TSJ de la Comunitat Valenciana, dentro de sus competencias de revisión de la regularidad jurídica de la acción administrativa del gobierno valenciano, va más allá de un estricto control reglado de legalidad respecto de ciertas decisiones del mismo y se adentra en cuestiones valorativas “ponderando” la correcta proporcionalidad de algunas decisiones, como ha estado haciendo recientemente en materia de plurilingüismo, es no sólo inevitable sino necesario y positivo que los ciudadanos asumamos con naturalidad la normalidad de este tipo de interferencias en un Estado de Derecho, pero también que podamos analizarlas críticamente.

A efectos de entender el comportamiento de un órgano como el TSJCV hay que tener en cuenta que los tribunales actúan empleando el Derecho para su labor y que hay ciertas reglas jurídicas que deben respetar para ello. En ocasiones, sus decisiones pueden ser criticables, pero entran dentro de lo perfectamente normal, jurídicamente hablando. En otras, podemos cuestionarnos si algunas concretas interferencias pueden ir más allá de lo conveniente, pero será cuestión de gustos o de preferencias sobre cuál ha de ser el papel de los jueces en una democracia, aspecto sobre el que no hay un criterio unánime. Y, por último, en determinados supuestos podemos encontrar autos y sentencias que se alejan clara y abiertamente de las reglas y usos que los propios tribunales han ido decantando sobre cómo han de comportarse en esta labor de revisión. Es en estos últimos casos cuando resulta particularmente importante, como es comprensible, que una sociedad tenga la capacidad de detectar y entender lo que pueda estar ocurriendo, así como los riesgos democráticos asociados a esa situación.

Para completar el cuadro que venimos esbozando, hay que tener en cuenta dos ideas finales, totalmente asumidas en sus diversas formulaciones en casi cualquier democracia occidental, como no puede ser de otro modo dado que son perfectamente razonables. La primera de ellas es que la capacidad de control de jueces y tribunales es mucho mayor cuando las leyes han establecido reglas concretas de actuación, mientras que por el contrario se suele considerar que es debida una cierta deferencia hacia los órganos ejecutivos y administrativos cuando éstos actúan en uso de prerrogativas discrecionales o adoptando decisiones políticas valorativas sobre cómo implementar políticas para las que siempre hay, lógicamente, un margen valorativo permitido por las normas. Es decir, que los jueces controlan la legalidad, pero si la legalidad no es taxativa y deja un margen de interpretación suele considerarse adecuado que el mismo sea completado antes por quienes tienen un mandato democrático para ello que por los jueces, salvo que con ello se produzcan importantes quiebras a principios y valores constitucionales básicos. La segunda es una regla de tipo procedimental con la que nuestro Derecho trata de proteger a la Administración a la hora de permitirle desplegar sus políticas: se considera que, salvo excepciones que puedan dar lugar a situaciones particularmente graves o a que se produzcan daños irreversibles, las decisiones administrativas no se han de suspender hasta que haya sentencia firme que las anule y que por esta razón, mientras ello no ocurra, se han de presumir válidas. Ello es así porque si la regla fuera la contraria y se permitiera con generosidad la suspensión, dados los tiempos de resolución judicial de controversias, toda acción política quedaría fácilmente paralizada durante años.

El plurilingüismo en el sistema educativo valenciano y sus críticos

Una vez esbozado el marco general de relaciones entre poder ejecutivo y poder judicial en nuestro Derecho, es interesante analizar cómo se está desarrollando el conflicto entre el TSJCV y la Generalitat a cuenta de la aplicación del programa de educación plurilingüe diseñado por el nuevo gobierno autonómico salido de las urnas tras las elecciones de 2015. Frente al modelo tradicional de líneas segregadas en valenciano y castellano implantado hace décadas, y profundizando en una dirección ya esbozada en años anteriores por los últimos gobiernos del PP pero que no se había plasmado aún en un modelo concreto, la nueva mayoría política PSPV-Compromís opta por un sistema plurilingüe donde todos los escolares reciben clases en tres lenguas (castellano, valenciano e inglés). Eso sí, y a diferencia de los planes que anunció el PP en su día y que nunca se llegaron a poner en marcha, en diferente proporción según la elección del centro en que estudian, que pueden optar entre diversos niveles. Estos distintos niveles son progresivos, y el porcentaje de clases en castellano se reduce paulatinamente en los niveles de plurilingüismo más “avanzados” en beneficio de más clases tanto en inglés como en valenciano. Esta medida, que asocia el estudio con más horas en inglés a un mayor “plurilingüismo” general y, sobre todo, a estudiar también más horas en valenciano, más allá de las consideraciones organizativas o pedagógicas que puedan también justificarlo, responde fundamentalmente a la voluntad del nuevo gobierno autonómico de incentivar la enseñanza en valenciano, que se quiere hacer más atractiva por la vía de asociarla a la del inglés. Se entiende que tal medida está justificada porque, siendo como es una lengua minorizada, es la que puede padecer el riesgo de ser peor aprendida por los escolares en ausencia de medidas de fomento (como demuestran por otro lado todos los estudios que comparan la competencia lingüística adquirida por nuestros escolares en castellano y valenciano respectivamente).

Este nuevo modelo de educación plurilingüe ha sido objeto tanto de críticas por parte de la oposición como de recursos judiciales promovidos por diversos colectivos y organizaciones (sindicatos y organizaciones diversas de cariz conservador, así como alguna administración pública controlada por el PP; como la Diputación de Alicante) a pesar de que no suscitó dudas respecto de su legalidad en los controles ordinarios previstos al efecto, no internos a la Generlitat ni externos (el gobierno del Estado, por ejemplo, no entendió problemática desde un punto de vista legal la reforma). Básicamente, los críticos con el nuevo sistema entienden criticable que la enseñanza con un mayor número de horas en inglés (por mucho que la diferencia sea a efectos prácticos más bien escasa en los modelos con más castellano lingüísticamente más avanzados) se asocie necesariamente a tener también que estudiar más horas en valenciano y que, además, ello lleve a que los alumnos que opten por estos modelos acaben obteniendo unas certificaciones de aptitud y capacidad en los idiomas en que se ha desarrollado su escolarización. Se entiende por sus críticos que este sistema, al estar así diseñado, es discriminatorio para quienes preferirían que sus hijos reciban la escolarización eminentemente en castellano. Como es evidente, esta discriminación no tiene su base tanto en la acreditación en sí (pues es perfectamente natural que se acredite más a quien más hace y nunca va a suponer discriminación por ser un trato desigual a situaciones de hecho desiguales) como en el desigual reparto de las horas de docencia en cada una de las lenguas previstos en cada uno de los niveles por los que puede optar cada centro (recordemos, voluntariamente).

El papel del TSJCV en materia de plurilingüismo en la Comunitat Valenciana

En el marco del conflicto planteado, y dado que el mismo se ha acabado desarrollando más por vías jurídicas que políticas, el Tribunal Superior de Justicia ha ido aceptando una sucesión de recursos de diversos colectivos (bastante conectados entre sí, por otra parte, razón por la cual estos recursos son clónicos en muchos de sus argumentos) que, sorprendentemente, ha optado por no resolver conjuntamente cuando ello era posible por la identidad de argumentos empleados y las vías de recurso escogidas por los recurrentes sino que ha preferido ir resolviéndolos separadamente. Ello ha generado a día de hoy (31 de julio por la mañana, a saber lo que pueda evolucionar la situación en las próximas horas, visto lo visto) decisiones que han llevado, por un lado, a suspender cautelarmente no sólo la vigencia de todo el decreto sino también la de sus actos de aplicación hasta que tengamos todas las sentencias definitivas sobre la legalidad de la norma y, por otro, a declarar ya nula (por discriminatoria) la disposición que establece las certificaciones de idiomas a los alumnos que acaben su escolarización dentro de unos años en los niveles avanzados mientras que, de forma un tanto incoherente (pues, como ya hemos señalado, en ellos está inevitablemente el origen de la supuesta discriminación), se considera a la vez, al menos en estos primeros recursos resueltos, que el resto del decreto y de la organización en niveles lingüísticos no se debían anular porque los recurrentes de estas concretas impugnaciones iniciales, a juicio de la sala, no habían planteado adecuadamente esa cuestión. Eso sí, como quedan más recursos por resolver (ya hemos explicado que el tribunal ha optado por trabajar así en vez de acumularlos en la medida de lo posible), ello no ha llevado a levantar la suspensión... al amparo de los recursos que quedan por resolver. Si la situación descrita les parece desconcertante e innecesariamente compleja no es porque el Derecho sea así y no haya más remedio que complicar hasta este punto la resolución jurídica de cualquier conflicto, sino porque decisiones organizativas un tanto extravagantes del tribunal nos han acabado llevando ahí. El TSJCV no ha velado en exceso, de eso parece haber pocas dudas a estas alturas, por que su trabajo de control ayude a resolver de forma lo más coherente y sencilla posible el conflicto planteado. Da la sensación de que no es ésa una cuestión que piensen nuestros jueces que les competa. Ni siquiera a pesar de la inminencia del inicio del curso. Una de las primeras consideraciones críticas que ha de merecer por ello su labor en este asunto, pues, es que cuando actúan en casos políticamente comprometidos no deberían obviar con tanta alegría que su manera de organizar su trabajo de un modo u otro puede tener este tipo de repercusiones, que debieran ser tratadas con mucha mayor sensibilidad y respeto a los ciudadanos de la mostrada hasta ahora.

Respecto del contenido jurídico de estas decisiones, además, hay que señalar que hay algunas que jurídicamente son muy cuestionables y entran con pocas dudas en ese grupo de las que antes identificábamos como claramente ajenas a lo que son los usos jurídicos habituales. Es importante señalar este factor, pues este dato no es indiferente a la hora de encuadrar el resto de la actuación de los jueces en esta materia y porque puede ser claro indicativo de un sesgo que pudiera afectar también al resto de su labor y que, como es obvio, tiene evidentes implicaciones políticas. Así, la facilidad con la que el TSJ ha aceptado la legitimidad de sindicatos de profesores para recurrir normas que no les afectan directamente a ellos sino a los alumnos es digna de ser reseñada, pero cuenta con precedentes dado que en España los tribunales de lo contencioso-administrativo han sido generosos habitualmente en casos semejantes (lo cual, además, no es algo criticable, sino más bien al contrario). En cambio, haber aceptado, como hizo el tribunal, la legitimidad de la Diputación de Alicante, que carece de competencia alguna en materia educativa, con la excusa de que cualquier administración ha de poder combatir normas de otras que puedan afectar a sus administrados no sólo es algo abiertamente erróneo a la luz de las leyes y jurisprudencia españolas en la materia sino que constituye una interpretación que, si se generalizara, permitiría a cualquier ayuntamiento cuestionar cualquier norma autonómica o estatal, por ejemplo, con el consiguiente caos jurídico si, encima, se combina con una generosa visión de las posibilidades de suspensión cautelar de los efectos de estas normas que casi cualquiera podría recurrir. Y es que también es enormemente cuestionable, y contraria a toda la jurisprudencia española tradicional en la materia, la generosidad con la que el TSJCV ha admitido la suspensión cautelar del decreto, a pesar de que los perjuicios a corto plazo de imposible reparación eran ciertamente difíciles de ver (recordemos que la primera de estas suspensiones se produjo respecto de la impugnación de unas acreditaciones que se deberían realizar dentro de varios años, lo que hace que sea complicado entender qué urgencia podía amparar esa suspensión), y con la que ha extendido sus efectos no sólo a todo el decreto (incluyendo sus partes no recurridas) sino, más allá, a todos los actos administrativos derivados del mismo, incluso los realizados sin oposición ni impugnación antes de la decisión del tribunal. En estas materias, las decisiones del TSJCV están claramente alejadas de lo que dicen las leyes españolas según la interpretación ampliamente dominante, por no decir unánime, de nuestros tribunales y del Tribunal Supremo. Baste recordar que ni siquiera los actos derivados de una norma administrativa, no ya suspendida sino directamente anulada por ilegal, suelen tenerse por nulos si fueron dictados ante de esta nulidad, lo que hace particularmente sorprendente que, en cambio, sí puedan acabar sin efectos por una mera suspensión. Esta llamativa divergencia, que además es muy escasa y deficientemente motivada en los autos y sentencias en cuestión, debe ser señalada. Y no es de recibo, por lo demás, que jueces y tribunales no puedan ser cuestionados sobre de este tipo de actuaciones respecto de las que hay tan pocos precedentes, a pesar de lo que sus asociaciones profesionales han planteado y de las críticas generalizadas recibidas por las tímidas voces que, desde el gobierno valenciano, han señalado este hecho.

Más normal, en cambio, es la decisión sobre el fondo que se atisba (en medio de las incoherencias que hemos señalado producto de que no se hayan tratado todos los recursos unitariamente) en las sentencias que ya se han producido, por cuanto en ese caso el TSJCV hace algo que los tribunales españoles, de forma cada vez más habitual, sí se vienen considerando capacitados y legitimados para hacer: revisar con amplitud las orientaciones políticas discrecionales de los poderes públicos democráticamente elegidos a partir de criterios ponderativos basados en un margen de apreciación proporcional muy amplio que el juez se ve legitimado para revisar. Si bien hay parte de la doctrina española crítica con esta evolución, lo cierto es que no se trata de un comportamiento de activismo judicial insólito. Estamos pues, al menos en este punto, ante decisiones judiciales cuya legitimidad (y normalidad) son indudables. Eso sí, ello no significa que deban dejar de ser analizadas críticamente ni que haya de compartirse la valoración que hacen las mismas, que no deja de ser, como es inevitable, política, por mucho que enmarcada jurídicamente. Así, por ejemplo, y dado que el razonamiento que ha de seguir el TSJCV para sustituir en su valoración a lo expresado por nuestros representantes democráticos en este punto ha de ser jurídico, es importante señalar que la motivación de las sentencias hasta la fecha producidas deja bastante que desear y permite cuestionar la solidez de su ponderación alternativa. Como ha resaltado el propio TSJCV al anunciar sus más recientes decisiones, los jueces estiman posible que el valenciano sea hasta cierto punto beneficiado por la regulación del plurilingüismo, pero que la exacta proporción en que se ha establecido este incentivo es insatisfactoria. Este juicio que emiten nuestros jueces sobre el posible exceso y las razones por las que así lo entienden, fuera de toda duda, desde un análisis jurídico de proporcionalidad, está muy poco desarrollado. Los jueces no nos indican en qué se basan para llegar a esa conclusión ni por qué consideran un exceso este concreto modelo, más allá de que es claro que, en su opinión, el equilibrio alcanzado expresado en la norma no es satisfactoria. Pero su legitimidad como controladores no les debería permitir sustituir, sin más, el criterio de la Administración por el suyo, sino que les es exigible que explican, en Derecho, las razones de la desproporción que les lleva a anular, lo que realizan de manera poco ordenada e insatisfactoria. Sí afirman, por ejemplo, que la Administración no ha justificado suficientemente que el valenciano esté en una situación minorizada en nuestra sociedad, lo que no deja de ser un sorprendente fundamento para su decisión, entre otras razones porque la necesidad de promover y proteger particularmente esta lenga es algo no sólo presente en todos los trabajos preparatorios del decreto sino que también está plasmada y reconocida legalmente de forma no cuestionada, al menos, desde la Llei d’Ús i Ensenyament del Valencià del año 1983, que además fue aprobada con apoyo unánime de todos los grupos políticos del momento y que desde entonces, y con diversas mayorías políticas, no ha sido modificada.

Cuando los jueces, en lugar de adoptar una actitud de cierta deferencia respecto de las elecciones políticas y valorativas de los gobiernos entran a rectificarlas por consideraciones también valorativas sobre su encuadre en materia de discriminación y derechos fundamentales es exigible que, al menos, lo hagan con una argumentación jurídica mínimamente sólida y trabajada. Además, debiera quedar claro que la función de los jueces no es tanto controlar que los políticos hayan hecho una valoración coincidente con la que puedan tener los propios magistrados sino garantizar que la valoración política cuestionada está dentro de los márgenes de lo admisible, y sólo anularla si va más allá de los mismos. Aunque las sentencias del TSJCV son perfectamente legítimas y se encuadran en esta tendencia cada vez más habitual de nuestros jueces y tribunales a arrogarse cada más poder de control en estas materias, debería serle como mínimo exigible, para hacerlo, un esfuerzo argumentativo mucho mayor, y más riguroso y conectado con la idea de proporcionalidad tal y como ha sido declinada por los tribunales españoles y europeos, que el realizado hasta ahora en las sentencias conocidas. Cuando de resultas de la intervención de los jueces, como ha sido el caso, se produce la anulación de actuaciones administrativas cuya orientación política es clara, los jueces entran en el terreno de la valoración de prioridades políticas democráticamente expresadas, por lo que han de ser particularmente cuidadosos y deben extremar el rigor en la motivación jurídica de su trabajo. Sinceramente, no da la sensación de que la concreta sección del TSJCV que ha estado ocupándose de todos estos recursos desde un primer momento sea muy consciente de ello, a la vista de sus autos y sentencias.

Todo gran poder conlleva una gran responsabilidad. Sin duda, el TSJCV es perfectamente consciente de que tiene ese gran poder, y lo está ejerciendo con indisimulado activismo y, a juzgar por sus notas de prensa y tuits al respecto, cierta satisfacción. Precisamente por ello es tanto más exigible que en su actuación sea particularmente estricto consigo mismo. Gran parte de esa responsabilidad que es consustancial a esta exigencia tiene que ver con una motivación jurídicamente mucho más sólida, y mejor trabajada, de la que hemos podido ver y leer hasta la fecha.

Y ahora, ¿qué?

Ante la situación creada, jurídicamente muy compleja (pues recordemos que gracias a la descoordinada sucesión de sentencias tenemos a la vez una norma no anulada en unas sentencias, pero cuestionada indirectamente en otras, y además suspendida cautelarmente debido a otros recursos), y un inicio de curso inminente, la Generalitat Valenciana habrá de adoptar las medidas necesarias para garantizar que las clases empiecen de una forma que sea lo más normal posible. La Administración, afortunadamente, tiene instrumentos jurídicos para ello que, hay que esperar, no sean objetados por el tribunal cuando respondan a este deseo de, simplemente, ordenar el inicio del curso con un mínimo de normalidad.

Para ello puede desde aceptar la peculiar interpretación de la suspensión de actos hecha por el TSJCV y volver provisionalmente al modelo anterior (para lo cual habría que adaptar la programación ya aprobada para algunos cursos, aunque por lo visto no demasiados debido a que el nuevo decreto desplegaba efectos escalonadamente y el próximo curso sólo obligatoriamente para alumnos de nueva matrícula en educación infantil), a intentar salvar su modelo de plurilingüismo, ya sea con alguna enmienda y matización al mismo, ya sin ellas. Tiene a su disposición diversos instrumentos jurídicos, al menos, para intentarlo. Más allá de que lógicamente, si se acatan las sentencias de momento recaídas y se organiza el curso a partir de sus postulados, siempre está abierta la vía de recurso ante el Tribunal Supremo, también hay otras alternativas jurídicamente más expeditivas, que otras Comunidades Autónomas han empleado sin dudar y que han sido avaladas recientemente por el Tribunal Constitucional (el PP balear, por ejemplo, vio cómo le suspendían judicialmente la aplicación de su modelo de plurilingüismo a días de iniciar el curso escolar y decidió convalidarlo íntegramente por medio de un Decreto-ley que el TC ha considerado adecuado en sentencia de 2016).

Caso de que la Administración valenciana decida no defender a ultranza su modelo y prefiera, ya sea por medios más rápidos y expeditivos, ya sea a partir de un proceso más pausado y desarrollado a lo largo del próximo curso, construir un nuevo sistema, conviene tener presente que el TSJCV y la polémica generada sí han permitido constatar que es más difícil para nuestros tribunales admitir un modelo con alternativas diferenciadas, como el que está siendo cuestionado, que uno de inmersión única para todos los alumnos, como por ejemplo el existente en Cataluña (ya avalado, de hecho, por muchas sentencias por el TC y el TS), una constatación que sin duda tendrá efectos en el futuro. Para quienes creemos que conceder cierto margen de decisión a los centros educativos a la hora de programar cómo se van a organizar algunos aspectos de la enseñanza que se imparte en los mismos, a fin de disponer de mecanismos de flexibilización que ayuden a atender mejor las diversas preferencias sociales, es una mala noticia que el TSJCV haya, indirectamente, señalado como más sencillo y menos conflictivo, tanto política como jurídicamente, cualquier modelo alternativo mucho más uniforme y rígido en el que todos los alumnos habrían de cursar necesariamente las mismas asignaturas, de la misma manera y en la misma lengua como fórmula que excluiría cualquier sospecha de discriminación.

*Andrés Boix Palop es profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València - Estudi General

Amb la confirmació del canvi de govern autonòmic valencià al maig del 2015, un nou actor ha emergit amb força a l'hora de concretar alguns aspectes clau, i políticament molt sensibles, com el lingüístic, del model educatiu que han de seguir els nostres col·legis i instituts. No és el parlament autonòmic, que sobre aquesta qüestió ha estat més aviat al marge, ni l'oposició política, més activa en altres menesters, sinó el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana (TSJCV). A efectes pràctics, la concreció del model lingüístic amb el qual s’organitzaran les classes dels xiquets valencians en el futur sembla que serà el producte d'un conflictiu diàleg entre el Consell de la Generalitat i els jutges que s'encarreguen de controlar les seues actuacions. En això estem.

El control de l'acció de govern i administració per part dels tribunals en un Estat de Dret

Que els jutges controlen la legalitat de l'actuació dels poders públics una cosa perfectament sòlita i, de fet, característicade qualsevol Estat de Dret. La seua peculiar posició com a òrgans de control, com a poder no electiu, d'una banda, i atès que en no poques ocasions això els fa tenir l'última paraula, d’una altra, fa que totes les democràcies modernes hagen construït certs tallafocs per a evitar o minimitzar el risc que decisions polítiques legítimes puguen ser obstaculitzades més enllà d’allò jurídicament raonable per l'activisme judicial. Per aquesta raó, de la mateixa manera que els polítics han de ser controlats quan adopten certes polítiques,i les seues decisions són escrutades i criticades pels qui tenen posicions polítiques diferents, no s'entén la pretensió expressada recentment per totes les associacions judicials que les seues actuacions i sentències, i més encara quan tenen importants conseqüències polítiques, siguen immunes al control i la crítica política. Si el TSJ de la Comunitat Valenciana, dins de les seues competències de revisió de la regularitat jurídica de l'acció administrativa, va més enllà d'un estricte control reglat de legalitat respecte de certes decisions del govern, com ha estat fent recentment en matèria de plurilingüisme, és no sols inevitable sinó necessari i positiu que els ciutadans assumim amb naturalitat la normalitat d'aquest tipus d'interferències en un Estat de Dret, però també que puguem analitzar-les críticament.

Per tal d'entendre el comportament d'un òrgan com el TSJCV cal tenir en compte que els tribunals actuen emprant el Dret per a la seua tasca, i que hi ha certes regles jurídiques que han de respectar per a fer-ho. En ocasions, les seues decisions poden ser criticables, però entren dins d’allò perfectament normal, jurídicament parlant. En unes altres, podem qüestionar-nos si algunes concretes interferències poden anar més enllà del que resulta convenient, però serà qüestió de gustos o de preferències sobre quin ha de ser el paper dels jutges en una democràcia, aspecte sobre el qual no hi ha un criteri unànime. I, finalment, en determinats supòsits podem trobar actuacions i sentències que s'allunyen clarament i obertament de les regles i usos que els mateixos tribunals han anat decantant sobre com han de comportar-se en aquesta tasca de revisió. És en aquests últims casos quan resulta particularment important, com és comprensible, que una societat tinga la capacitat de detectar i entendre allò que puga estar succeint, i els riscos democràtics associats a aqueixa situació.

Per a completar el quadre que venim esbossant, cal tenir en compte dues idees finals, totalment assumides en les seues diverses formulacions en gairebé qualsevol democràcia, així com perfectament raonables. La primera és que la capacitat de control de jutges i tribunals és molt més gran quan les lleis han establit regles concretes d'actuació, mentre que per contra se sol considerar que s’ha de tenir una certa deferència cap a òrgans executius i administratius quan aquests actuen en ús de prerrogatives discrecionals o adoptant decisions polítiques valoratives sobre com implementar polítiques per a les quals sempre hi ha, lògicament, un marge valoratiu permès per les normes. És a dir, que els jutges controlen la legalitat, però si la legalitat no és taxativa i deixa un marge d'interpretació sol considerar-se adequat que aquest siga completat abans pels qui tenen un mandat democràtic per a fer-ho que pels jutges, tret que amb això es produïsquen importants fallides en principis i valors constitucionals bàsics. La segona és una regla de tipus procedimental amb la qual el nostre Dret tracta de protegir l'Administració a l'hora de permetre-li desplegar les seues polítiques: es considera que, excepte excepcions que puguen donar lloc a situacions particularment greus o al fet que es produïsquen danys irreversibles, les decisions administratives no s'han de suspendre fins que no hi haja sentència ferma que les anul·le i, mentre això no ocorre, es consideren vàlides. Això és així perquè si la regla fóra la contrària i es permetera amb generositat la suspensió, donats els temps de resolució judicial de controvèrsies, qualsevol acció política quedaria fàcilment paralitzada durant anys.

El plurilingüisme en el sistema educatiu valencià i els seus crítics

Una vegada esbossat el marc general de relacions entre poder executiu i poder judicial en el nostre Dret, és interessant analitzar com s'està desenvolupant el conflicte entre el TSJCV i la Generalitat a compte de l'aplicació del programa d'educació plurilingüe dissenyat pel nou govern autonòmic sorgit de les urnes després de les eleccions del 2015. Davant del model tradicional de línies segregades en valencià i castellà implantat fa dècades, i aprofundint en una direcció ja esbossada en anys anteriors pels últims governs del PP però que no s'havia plasmat encara en un model concret, la nova majoria política PSPV-Compromís opta per un sistema plurilingüe on tots els escolars reben classes en tres llengües (castellà, valencià i anglès). Això sí, i a diferència dels plans que va anunciar el PP en el seu moment i que mai no es van concretar, en diferent proporció segons l'elecció del centre en què estudien, que poden triar entre diversos nivells. Aquests nivells són progressius, i el percentatge de classes en castellà es redueix gradualment en els nivells de plurilingüisme més “avançats” en benefici de més classes tant en anglès com en valencià. Aquesta mesura, que associa l'estudi amb més hores en anglès a un major “plurilingüisme” general i, sobretot, a estudiar també més hores en valencià, més enllà de les consideracions organitzatives o pedagògiques que puguen també justificar-ho, respon fonamentalment a la voluntat del nou govern autonòmic d'incentivar l'ensenyament en valencià, que es vol fer més atractiu associat al de l'anglès. S'entén que tal mesura està justificada perquè, sent com és una llengua minoritzada, és la que pot patir el risc de ser pitjor apresa pels escolars en absència de mesures de foment.

Aquest nou model d'educació plurilingüe ha sigut objecte de crítiques per part de l'oposició i de recursos judicials promoguts per diversos col·lectius i organitzacions. Bàsicament, els crítics amb el nou sistema entenen criticable que l'ensenyament amb un major nombre d'hores en anglès (per molt que la diferència siga a efectes pràctics més aviat escassa en els models lingüísticament més avançats amb més castellà) s'associe necessàriament a haver també d’estudiar més hores en valencià i que, a més, això porte al fet que els alumnes que opten per aquests models acaben obtenint unes certificacions d'aptitud i capacitat en els idiomes en què s'ha desenvolupat la seua escolarització. S'entén que aquest sistema, en estar així dissenyat, és discriminatori per als qui preferirien que els seus fills reberen l'escolarització eminentment en castellà.

El paper del TSJCV en matèria de plurilingüisme a la Comunitat Valenciana

En el marc del conflicte plantejat, i atès que aquest s'ha acabat desenvolupant més per vies jurídiques que polítiques, el Tribunal Superior de Justícia ha anat acceptant una successió de recursos de diversos col·lectius (bastant connectats entre si, d'altra banda, i per això aquests recursos són clònics en molts dels seus arguments) que, sorprenentment, ha optat per no tractar conjuntament quan això era possible per la identitat d'arguments emprats i per les vies de recurs escollides pels recurrents sinó anar resolent separadament. Això ha generat fins avui decisions que han portat, d'una banda, a suspendre la vigència de tot el decret i dels seus actes d'aplicació fins que no hi haja sentència definitiva sobre la legalitat de la norma i, per un altre, a declarar nul·la per discriminatòria la disposició que estableix les certificacions d'idiomes als alumnes que acaben la seua escolarització d'aquí uns anys en els nivells avançats mentre que, de forma una miqueta incoherent doncs en ells hi ha l'origen de la suposada discriminació, es considera alhora en els primers recursos resolts que la resta del decret i l'organització en nivells lingüístics no s'havien d'anul·lar perquè els primers recursos resolts, segons el parer de la sala, no havien plantejat adequadament aqueixa qüestió. Ara bé, com queden més recursos per resoldre, ja que el tribunal ha optat per treballar així en comptes d'acumular-los, això no ha portat a alçar la suspensió. Si la situació descrita els sembla desconcertant i innecessàriament complexa no és perquè el Dret és així, sinó perquè decisions una miqueta extravagants dels tribunals han acabat portant a aquest punt. El TSJCV no ha vetlat en excés, d'això sembla haver-hi pocs dubtes a hores d'ara, perquè el seu treball de control ajude a resoldre de forma coherent i senzilla el conflicte plantejat. Fa la sensació de que no és aquesta una qüestió que pensen que els competeix. Ni tan sols malgrat la inminència de l'inici del curs. Una de les primeres consideracions crítiques que mereix la seua actuació, així, és que quan actuen en casos políticament compromesos no haurien d'obviar amb tanta alegria que la seua manera d'organitzar el treball pot tenir aquest tipus de repercussions, que hauriende ser tractades amb molta més sensibilitat i respecte als ciutadans.

Respecte del contingut jurídic d'aquestes decisions, molt succintament exposades, cal assenyalar a més que n’hi ha algunes que jurídicament són molt qüestionables i entren amb pocs dubtes en aqueix grup de les quals abans comentàvem com clarament fora del que són els usos jurídics habituals. És important assenyalar aquest factor, ja que no és indiferent a l'hora d'enquadrar la resta de l'actuació dels jutges en aquesta matèria i perquè pot ser un clar indicatiu d'un biaix que té evidents implicacions polítiques. Així, la facilitat amb la qual el TSJ ha acceptat la legitimitat de sindicats de professors per a recórrer normes que no els afecten directament a ells sinó als alumnes és digna de ser ressenyada, però compta amb precedents atès que a Espanya els tribunals del contenciós-administratiu han sigut generosos habitualment en casos semblants. En canvi, haver acceptat, com va fer el tribunal, la legitimitat de la Diputació d'Alacant, que manca de competència alguna en matèria educativa, amb l'excusa que qualsevol administració ha de poder combatre normes d'unes altres que puguen afectar els seus administrats no només és una cosa obertament errònia a la llum de les lleis i jurisprudència espanyoles en la matèria sinó que constitueix una interpretació que, si es generalitzara, permetria qualsevol ajuntament qüestionar qualsevol norma autonòmica o estatal, per exemple. També és enormement qüestionable, i contrària a tota la jurisprudència espanyola tradicional en la matèria, la generositat amb què el TSJCV ha admès la suspensió cautelar del decret, a pesar que els perjudicis a curt termini d'impossible reparació eren certament difícils de veure (recordem que la primera es va produir respecte d'unes acreditacions que s'haurien de realitzar d’ací uns anys, la qual cosa fa que siga complicat entendre quina urgència podia emparar aqueixa suspensió), i amb la qual ha estès els seus efectes a tots els actes administratius derivats, fins i tot els realitzats sense oposició ni impugnació abans de la decisió del tribunal. En aquestes matèries, les decisions del TSJCV estan clarament allunyades del que diuen les lleis espanyoles en la interpretació àmpliament dominant, per no dir unànime, dels nostres tribunals i del Tribunal Suprem. Aquesta cridanera divergència, que a més és molt escassa i deficientment motivada en les actuacions i sentències en qüestió, ha de ser assenyalada. No és de rebut, d'altra banda, que els jutges i tribunals no puguen ser qüestionats per aquest tipus d'actuacions respecte de les quals hi ha tan pocs precedents, malgrat el que les seues associacions professionals han plantejat.

Més normal, en canvi, és la decisió sobre el fons que s'entrelluca (enmig de les incoherències que hem assenyalat producte que no s'hagen tractat tots els recursos unitàriament) en les sentències que ja s'han produït, ja que que en aqueix cas el TSJCV fa una cosa que els tribunals espanyols, de forma cada vegada més creixent, sí es vénen considerant capacitats i legitimats a fer: revisar amb amplitud les orientacions polítiques discrecionals dels poders públics democràticament triats a partir de criteris ponderatius basats en un marge d'apreciació proporcional molt ampli. Si bé hi ha part de la doctrina espanyola crítica amb aquesta evolució, la veritat és que no es tracta d'un comportament d'activisme judicial insòlit. Estem doncs, almenys en aquest punt, davant decisions judicials la legitimitat de les quals és indubtable. Això sí, no vol dir que no hagen de ser analitzades ni que haja de compartir-se la valoració que fan, que no deixa de ser, com és inevitable, política, però emmarcada jurídicament. Així, per exemple, i atès que el raonament que ha de seguir el TSJCV en aquest punt ha de ser jurídic, és important assenyalar que la motivació de les sentències fins avui produïdes deixa bastant que desitjar i permet qüestionar la solidesa de la seua ponderació alternativa. Com ha ressaltat el propi TSJCV en anunciar les seus decisions més, els jutges veuen possible que el valencià siga fins a cert punt beneficiat per la regulació del plurilingüisme, però que l'exacta proporció en què això s'ha decidit és insatisfactòria. Aquest judici que emeten els nostres jutges està molt poc desenvolupat, ja que no ens indiquen en què es basen per a arribar a aqueixa conclusió ni per què consideren un excés aquest model concret. Sí que afirmen, per exemple, que l'Administració no ha justificat suficientment que el valencià estiga en una situació minoritzada, la qual cosa no deixa de ser un sorprenent fonament per a la seua decisió, entre altres raons perquè la necessitat de promoure i protegir particularment el valencià és una cosa no solament present en tots els treballs preparatoris del decret sinó que també està plasmada i reconeguda legalment de forma no qüestionada, almenys, des de la Llei d’Ús i Ensenyament del Valencià de l'any 83, que a més va ser aprovada amb suport unànime de tots els grups polítics del moment i que des d’aleshores, i amb diverses majories polítiques, no ha sigut modificada.

Quan els jutges, en lloc d'adoptar una actitud de certa deferència respecte de les eleccions polítiques i valoratives dels governs entren a rectificar-les per consideracions també valoratives sobre el seu enquadrament en matèria de discriminació i drets fonamentals és exigible que, si més no, ho facen amb una argumentació jurídica mínimament sòlida i treballada. A més, hauria de quedar clar que la funció dels jutges no és tant controlar que els polítics hagen fet una valoració coincident amb la que puguen tenir els propis magistrats sinó garantir que la valoració política qüestionada està dins dels marges d’allò admissible, i només anul·lar-la si va més enllà. Encara que les sentències del TSJCV són perfectament legítimes i s'enquadren en aquesta tendència a prendre cada més poder de control en aquestes matèries, hauria de ser com a mínim exigible per a fer-ho un esforç argumentatiu molt major, i més rigorós i connectat amb la idea de proporcionalitat tal com ha sigut declinada pels tribunals espanyols i europeus, en realitzar fins ara en les sentències conegudes. Quan de resultes de la intervenció dels jutges, com ha sigut el cas, es produeix l'anul·lació d'actuacions administratives l'orientació política de les quals és clara, els jutges entren en el terreny de la valoració de prioritats polítiques democràticament expressades, per la qual cosa han de ser particularment acurats i han d'extremar el rigor en la motivació jurídica del seu treball.

Qualsevol gran poder comporta una gran responsabilitat. Sens dubte, el TSJCV és perfectament conscient que té aqueix gran poder, i l’està exercint amb mal dissimulat activisme. Precisament per açò és exigible que en la seua actuació siga particularment estricte amb ell mateix i part d'aqueixa responsabilitat que és consubstancial a aquesta exigència té a veure amb una motivació molt més sòlida de la que hem pogut veure i llegir fins avui.

I ara, què?

Davant la situació creada, jurídicament molt complexa (amb una norma no anul·lada en unes sentències, però qüestionada indirectament en unes altres encara que no anul·lada, i a més suspesa cautelarment), i un inici de curs imminent, la Generalitat Valenciana haurà d'adoptar les mesures necessàries per a garantir un inici del curs el més normal possible. Per a això pot des d'acceptar la peculiar interpretació de la suspensió d'actes feta pel TSJCV i tornar provisionalment al model anterior (caldria adaptar la programació ja aprovada per a alguns cursos), fins a intentar salvar el seu model de plurilingüisme, ja siga amb alguna esmena i matisació al mateix, ja sense elles. Té a la seua disposició diversos instruments jurídics, almenys, per a intentar-ho. Més enllà que lògicament, si s'acaten les sentències de moment recaigudes i s'organitza el curs a partir dels seus postulats, sempre està oberta la via de recurs davant el Tribunal Suprem, hi ha altres alternatives jurídicament agressives que altres Comunitats Autònomes han emprat i que han sigut avalades recentment pel Tribunal Constitucional (el PP balear, per exemple, va veure com li suspenien judicialment l'aplicació del seu model de plurilingüisme a dies d'iniciar el curs escolar i va decidir convalidar-lo íntegrament per mitjà d'un Decret-llei).

Cas que l'Administració valenciana decidisca no defensar el seu model i tracte, ja siga per mitjans més ràpids i expeditius, ja siga a partir d'un procés més lent i desenvolupat al llarg del pròxim curs, de construir un nou sistema, convé tenir present que el TSJCV i la polèmica generada sí que han permès constatar que és més difícil per als nostres tribunals admetre un model amb alternatives diferenciades, com el que està sent qüestionat, que un d'immersió única per a tots els alumnes, com per exemple l'existent a Catalunya, una constatació que sens dubte tindrà efectes en el futur. Per als qui creiem que concedir cert marge de decisió als centres educatius a l'hora de programar com s’organitzaran alguns aspectes de l'ensenyament que s'hi imparteix, a fi de disposar de mecanismes de flexibilització que ajuden a atendre millor les diverses preferències socials, és una mala notícia que el TSJCV haja, indirectament, assenyalat com més senzill i menys conflictiu, tant políticament com jurídicament, qualsevol model alternatiu més uniforme i rígid en el qual tots els alumnes haurien de cursar necessàriament les mateixes assignatures, de la mateixa manera i en la mateixa llengua com a fórmula que exclouria qualsevol sospita de discriminació.

*Andrés Boix Palop es professor de Dret Administratiu en la Universitat de València - Estudi General

Todo ello son elementos colaterales de un conflicto de intereses, el que opone a los pocos beneficiados por dedicar sin freno ni límites nuestra ciudad a que ellos extraigan beneficio con actividades de bajísimo valor añadido con el resto de ciudadanos, llamado a ser cada vez más grave y sobre el que urge una reflexión alejada de tópicos. Recordemos para ello, entre otras cosas, los numerosos estudios (la Universitat de València tiene un equipo de profesores de gran prestigio en Europa, liderada por el prof. Pau Rausell, estudiando desde hace años estas cuestiones) que muestran de forma reiterada cómo el turismo no sólo no ayuda al desarrollo económico de calidad de las ciudades como Valencia sino que más bien lo dificulta, al ahuyentar otras actividades de mayor valor añadido. Y si el turismo es de tipo low-cost (forma educada de denominar al que de forma más sincera todos calificaríamos directamente de “basura”), estos perjuicios se multiplican, como ocurre en nuestra ciudad. El suicida empecinamiento en no ver esta realidad de nuestros responsables políticos, contra toda evidencia y a pesar de que la ciudadanía ya empieza a mostrar síntomas de descreímiento, ni siquiera parece flaquear tras dos décadas de apuesta más que fallida del modelo en toda la Comunitat Valenciana, con resultados desastrosos: cada vez somos más pobres en relación al resto de España y de la Unión Europea. No es para estar contentos.

Sin embargo, hay quien sí lo está. Y es que siempre llueve a gusto de alguien. El lobby del Copazo, que lleva campando a sus anchas por la ciudad desde hace al menos dos décadas, está encantado con esas calles peatonales invadidades por locales que ofrecen productos de ínfima calidad y atraen al tipo de turista que atraen. Disfruta para ello, además, de unas lamentables regulaciones en materia de control de la contaminación acústica, permisivas como en ningún otro país de Europa, que han convertido a la ciudad de Valencia en caso de estudio. La impresentabilidad de nuestros controles ha hecho que las sentencias de tribunales españoles (tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional) y europeos (¡incluso del Tribunal Europeo de Derechos Humanos!) más representativas en materia de afección a derechos humanos derivadas de los ruidos excesivos consentidos a locales dedicados al ocio salvaje sean todas valencianas. No es éste, sin embargo, un asunto que parezca preocupar en exceso a la opinión publicada de la ciudad, pues se suele dar más bien escasa cuenta del fenómeno (los lobbies que saben hacer bien su trabajo son así de eficaces, una verdadera mafia de intereses entretejidos que siempre gana). Tampoco a nuestros responsables políticos. Responsables que, sin embargo, como hemos tenido ocasión de ver estos días, sí salen en tromba cuando, por ejemplo, se pretende normalizar la anómala tolerancia con el aparcamiento en los carriles-bus de la ciudad, práctica inédita en toda Europa y también autorizada a mayor gloria del Copazo... además de expresamente prohibida en toda España, y de forma taxativa, por la ley de tráfico y seguridad vial (véase el clarisimo art. 40.2 de la ley al respecto). Una opinión pública como la valenciana, bien pacata a la hora de incumplir normas estatales, y con Administraciones también más prudentes que otra cosa al respecto, incluso si de lo que se trata es de desobedecer a Montoro con sus recotres, se tornan en verdaderas batasunas radikales dispuestas a ignorar cualquier ley a poco que los empresarios del sector del ocio lo pidan con un poquito de énfasis. Qué cosas, ¿eh?

En este contexto, y como contra el vicio de pedir, si no aparece nadie negándose, poco tenemos que oponer, el sector de la hosteleria de la ciudad de Valencia acaba de anunciarnos que quiere todavía más. En un orquestado movimiento de presión, del que ha dado cuenta toda la prensa con el entusiasmo habitual, ha lanzado un decálogo de peticiones casi como quien lanza un órdago. Que la mayor parte de estas peticiones sean absolutamente impresentables y objetivamente incoherentes entre sí no ha hecho que hayan sido peor recibidas. Aparentemente, partidos que se dicen liberales como C’s están muy a favor de medidas totalmente restrictivas de la competencia; formaciones conservadoras como el PP, totalmente entregadas a ayudar a actividades que en otros tiempos se habría considerado que no acaban de ser muy recomendables como única alternativa incentivada de ocio juvenil; e incluso partidos sedicentemente obreristas se posicionan abiertamente a favor de una de las industrias que a menos gente emplea con nómina y seguridad social y donde los sueldos son directamente de miseria –resultó muy significativo cómo, cuando hace un par de años la Seguridad Social pretendió dar los datos agregados de empleo y cotizaciones que aporta el sector, rápidamente se desechó la medida y prefirió correr un tupido velo, sin que los medios de comunicsción hayan desde entonces indagado lo más mínimo sobre los datos de empleo e ingresos fiscales y de cotizaciones que genera, de verdad, el sector-.

Los hosteleros proponen cosas como una moratoria en ciertas zonas (Ciutat Vella, Russafa), de modo que ellos, los ya instalados, puedan rentabilizar a sus anchas el negocio. Lo fundamentan en un supuestamente loable interés en evitar el incremento de molestias a vecinos pero, a la vez, qué cosas, exigen que se les autoricen más terrazas en la calle (y aún más baratitas, ya que estamos). Por lo visto ahí no debería haber moratorias que valgan. Y es que las molestias para los vecinos a veces hay que tenerlas en cuenta, pero no siempre, al parecer. Y los controles, ya se sabe, siempre mejor para otros. Por esta misma razón, sensatamente, exigen más regulación para la competencia que les llega por el alojamiento colaborativo o directamente la prohibición de los “botellones” -actividad que, por otro lado, y en tanto se haga sin generar ruidos ni suciedad, lo que es complicado pero no imposible, no debería tener nada de malo ni ser prohibida per se, pues a nadie perjudicaría... menos a la competencia, claro-, mientras con todo el descaro solicitan que se suavicen la fiscalización e inspecciones sobre sus locales. Es evidente que los controles deberían extremarse para garantizar que no se produzcan molestias a los vecinos, pero en todos los casos. Y también habría que aprobar normas algo más restrictivas que atenúen las molestias y, de rebote, incentiven modelos de ocio de más calidad. Pero para todos: para botellones y para terrazas, para alojamientos colaborativos y para locales mal acondiconados. Que haya quien ose plantear abiertamente, y se le haga caso y baile el agua desde medios y partidos políticos en vez de denunciar su prístina desfachatez, la pretensión de exigir a los poderes públicos que persigan ciertas actividades para blindar así mejor todas las molestias e ilegalidades producidas por las propias es sencillamente increíble. Estamos ante una muestra de descaro que sólo resulta concebible en una ciudad donde los poderes públicos han estado totalmente rendidos, sin que nadie entienda muy bien las razones, a los dulces encantos del Copazo y a la extraordinaria capacidad de persuasión demostrada por sus representantes durante años, que aparentemente goza aún hoy en día de muy buena salud. Razón por la cual cuando alguien propone con toda la sensatez del mundo que se evalúe con un mínimo rigor si, por ejemplo, el aclamado turismo de cruceros está aportando algo a la ciudad la reacción unánime es asaetarlo por impío y decreído. Nada que pueda oponerse a los magnos designios del Copazo es bien aceptado. ¡Ojo con cuestionar, aunque sea con datos en manos y haciendo sumas sencillas, el credo que nuestros hosteleros logran que todos los partidos políticos del Cap i Casal rezan con espectacular convicción!

A falta de datos que avalen la apuesta, de apoyo ciudadano a las molestias generadas, de la más mínima evidencia seria sobre las ventajas económicas reportadas a la ciudad o a sus habitantes, habrá que pensar que esta rendición incondicional de hoy y siempre se debe a que nuestros queridos hosteleros y sus apóstoles exhiben un gran encanto y capacidad de persuasión. Eso será.

Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València - Estudi General (Andrés Boix PalopGrup d’investigació REGULATION GIUV2015-233).

L’evolució de les societats, de l’economia i de les tecnologies que es fan servir per a treballar, els intercanvis i l’oci comporten inevitablement disrupcions periòdiques. Moltes innovacions esdevenen no res, però d’altres prosperen i canvien fins a tal punt les coses que alteren, inevitablement, tota una sèrie d’equilibris anteriors que no sols reflectien una determinada manera i capacitat tècnica de fer les coses, sinó, a més, moltes vegades, un procés subtil de composició de voluntats sobre la manera més justa d’organitzar les nostres societats i establir mecanismes de repartiment. En aquestes situacions de disrupció, i almenys durant un temps, és ineluctable que hi haja tensions abundants. Per aquesta raó, en tant que mecanisme de mediació per a fer-hi front, el paper de la regulació dictada pels poders públics determina, en uns quants casos, si la transició és més o menys eficient, traumàtica, ràpida i, a la fi, socialment productiva. Una bona entesa del poder legislatiu i de les administracions públiques sobre el valor afegit que aporten les noves possibilitats i, per això, sobre quines de les seues conseqüències seria convenient incentivar, i també sobre els possibles riscos i la manera com poden afectar les innovacions a situacions i equilibris ja fixats de manera que aquests efectes siguen, a més de més eficients econòmicament a curt termini, socialment beneficiosos a la llarga, és clau per a poder regular aquesta fase de transició i tractar d’extraure com més avantatges millor i minimitzar els costos de les disrupcions.

Les novetats que va comportant la irrupció de l’anomenada “economia col·laborativa” són un cas de llibre que permet il·lustrar el fenomen descrit amb exemples que afecten, a més, el nostre dia a dia en molta més mesura del que ha estat en el passat el cas amb un altre tipus de canvis, de vegades molt més profunds, però que no incidien en tants mercats o en tants tipus d’intercanvis amb què tenim un contacte quotidià. Per sharing economy o collaborative economy solem entendre les activitats que, gràcies a l’eficient intermediació que permet la tecnologia digital –en què s’han especialitzat ja moltes plataformes en línia– posen en contacte els qui ofereixen un bé o un servei i els qui el necessiten. I això permet, precisament per la seua alta eficiència, emprar capacitats fins ara infrautilitzades i incentiva la “col·laboració” de persones que no tenen per què dedicar-se professionalment i a temps complet a certes activitats, però que a partir d’ara en podran participar i extraure-hi un rendiment amb més facilitat. Els efectes més directes són per això un increment de l’oferta de béns i serveis, que fa augmentar la competència. I això té conseqüències indubtables sobre els qui extreien unes rendes addicionals com a conseqüència de l’existència de menys competència efectiva en els mercats en què actuaven… i una reducció de preus per al consumidor final. Per això les autoritats de competència en la Unió Europea i també a Espanya són tendencialment molt favorables a permetre’n la implantació i l’expansió amb pocs frens. Ara bé, és evident, al seu torn, que d’aquesta es dedueix una més que notable reducció de la capacitat de generar rendes dels prestadors tradicionals, que no sols són certes empreses, que també, sinó treballadors a temps complet en determinats sectors que, d’improvís, assisteixen a la irrupció d’una competència d’una força de treball potencialment global –perquè pot en molts casos oferir els serveis des de qualsevol punt del planeta– que fins ara havia passat inadvertida i que, de sobte, és un actor clau que cal tenir molt en compte. Actor que moltes vegades empra aquestes activitats per a completar-ne les rendes, o per consideracions lúdiques o ideològiques… o per necessitat en un mercat de treball cada vegada més fragmentat i precaritzat en bastants sectors.

Aquests efectes, d’altra banda, varien lleugerament depenent de l’estructura social i productiva de cada societat, no tant perquè les conseqüències de la generalització d’aquestes activitats digitalment mitjançades siguen molt diferents en les diferents parts del món –que no ho són– com perquè, com és evident, el pes relatiu d’algunes activitats o d’altres en una economia concreta fa que es fixen més o menys –i amb més o menys cruesa– els efectes d’aquests canvis. En el cas valencià, en què tenim una terciarització ben important de la nostra economia que no ha anat precisament acompanyada de l’especialització en sectors d’alt valor afegit, i que a més és cada vegada més dependent del sector turístic –també en les derivades residencials corresponents–; i en què els esforços per assolir més desenvolupament econòmic per mitjà d’activitats més innovadores van, de moment, collint resultats més aïna discrets, l’impacte que ja estan començant a suposar les puntes de llança de l’anomenada “economia col·laborativa” –activitats de transport, allotjament o possibilitat de la contractació de la realització de petits serveis més o menys especialitzats en línia– és notable i està cridat a ser-ho més. És urgent per això començar a dissenyar una estratègia mínima sobre com convindria regular-ho en aquest període de transició, d’una banda; i, d’una altra, entorn de què voldríem obtenir-ne en el mitjà i en el llarg terminis.

Per a fer això convé partir de la base que, almenys idealment, en un futur el creixement econòmic i el benestar dels valencians no pot continuar depenent ni d’activitats de baix valor afegit ni centrar-se cada vegada més, com sembla intuir-se que és la pauta en marxa, en l’extracció/utilització/consum desaforats de béns de gran valor, però fràgils i difícilment recuperables, com són els recursos naturals i el nostre patrimoni ambiental. A costa del que l’acabada de crear Agència Valenciana de la Innovació puga aconseguir per a revertir aquesta tendència, l’últim informe decennal de la Unió Europea sobre la capacitat per a la innovació de les regions europees situava la Comunitat Valenciana en posicions d’endarreriment sens dubte preocupant i, això és certament més inquietant, que lluny d’evolucionar positivament van a pitjor. Com és evident, aquesta estructura productiva comporta inevitablement un increment de la ja apuntada tendència a la precarització, quant als tipus d’ocupació i les seues condicions, que és d’altra banda ja excessivament freqüent en la nostra economia actualment. Addicionalment, és indubtable que hi ha sectors que s’hi veuran particularment afectats, i moltes de les activitats dependents del turisme i cert tipus de terciarització són part de les que estan cridades a patir-ne més l’impacte. Algunes, de nou, i al seu torn, poden ser transformades en un futur no molt llunyà com a conseqüència de la generalització de les possibilitats de rendibilització o microrendibilització que permet en l’actualitat la tecnologia d’intermediació que fa possible l’anomenada “col·laboració” com a forma d’activitat econòmica. Atesa aquesta situació, les administracions valencianes haurien de començar a dissenyar una estratègia d’intervenció per a canalitzar aquesta evolució de manera que es minimitzen els problemes disruptius que es comencen a intuir i s’oriente la millora de l’eficiència possible que permeten aquestes noves possibilitats tecnològiques per a assolir certs objectius socials i econòmics.

El primer mercat i més important en què l’economia col·laborativa ja va deixant-ne sentir les conseqüències és el de l’allotjament, especialment el de curta duració. Com és sabut, l’èxit de plataformes d’intermediació com AirBnB i equivalents van canviant el turisme residencial, tant el de curta duració com, fins i tot, les estades mitjanes. L’impacte d’aquests canvis en l’economia valenciana és enorme, almenys per dues raons. En primer lloc, perquè l’atractiu turístic, sobretot, de les nostres zones costaneres i de les nostres ciutats mitjanes i grans –especialment la ciutat de València– fa que siguen destinacions particularment cercades. Hi ha, sens dubte, com no cal que expliquem, molta demanda i és previsible que continue havent-ne. Però en segon lloc, a més, perquè l’oferta també és considerable i està cridada a continuar sent-ho: la crisi econòmica i la situació de precarització en un entorn econòmic poc innovador i amb un teixit empresarial dèbil, dedicat a activitats productives d’escàs valor afegit i per això no particularment ben pagades, reforça l’atractiu comparatiu de destinar tant el poc o molt de capital –immobiliari– de què es puga disposar com els esforços i el temps disponibles a aquestes activitats: les seues rendes poden ser molt superiors a unes altres que requereixen molts més esforços i, a la fi, no compensarien econòmicament.

El problema, però, és que una regulació que aposte sense traves per deixar que aquesta oferta i demanda, ja considerable actualment i que pot créixer més, s’encreuen sense problemes, suposa incentivar un cert model econòmic que planteja alguns inconvenients que han de ser previstos. En primer lloc, drenarà recursos de qualsevol tipus –capital i humans– envers activitats, de nou cal recordar-ho, d’un valor afegit escassíssim i amb un component innovador nul. En segon lloc, implica consagrar un model de societat en què un desequilibri ben patent de recursos d’entrada perpetua i amplia aquestes diferències de partida (és cert que hi ha petits propietaris que podran emprar l’“allotjament col·laboratiu” per a completar-se sous magres, però el sector està cada dia més colonitzat per petits i mitjans propietaris o empreses que directament operen com a oferidors d’habitatge turístic residencial per aquests canals en compte de fer-ho per altres). En tercer lloc, donar regna solta sense traves a aquestes activitats suposa potenciar una activitat, la turística, particularment depredadora i de poc valor afegit, que a més s’orientarà, majoritàriament, a un turista que no deixa moltes rendes en la nostra economia. Hi ha, doncs, i per se, raons per a preconitzar normes que imposen certs límits.

Però és que, addicionalment, l’economia col·laborativa de l’allotjament planteja problemes en la relació que manté amb altres activitats econòmiques i socials que han de ser, també, tinguts en compte. Així doncs, s’ha d’assenyalar inicialment el risc indubtable de competència i canibalització respecte del sector hoteler que es pot derivar del fet que es puga operar sense necessitat de complir certs estàndards de qualitat –i de garanties jurídiques i protecció als consumidors– que, no obstant això, sí que s’imposen, per descomptat, no sols a hotels, sinó també a allotjaments turístics. Es tractaria aquesta acceptació d’estàndards diferenciats del que podríem considerar una “competència deslleial”? Molt probablement ho seria. Ara bé, i en tot cas, es tractaria d’una evolució del mercat que, com no interessa socialment, hauria de ser regulada de manera no incentivadora fins i tot en el cas que pensàrem que és un cas de competència no problemàtic. A aquest factor hem d’afegir-ne un altre, no més baix, que és el referit a les indubtables molèsties que la concentració d’activitats d’allotjament turístic de curta duració, i destinades a perfils de turistes que aporten poc valor afegit, suposa per als veïns. Molèsties que es multipliquen, lògicament, com més s’incrementa la concentració d’aquest tipus d’activitats. Alguns barris de moltes ciutats europees pateixen ja aquest problema, i a Espanya ciutats com Barcelona, Palma o València són exemples d’entorns on la tensió és notable a hores d’ara i els conflictes es multipliquen. Finalment, cal assenyalar que les possibilitats de rendibilització que permet l’allotjament col·laboratiu de curta duració, a causa de la mateixa enorme eficiència de les plataformes d’intermediació digital, són tan desproporcionadament elevades que desincentiven que els habitatges en certes zones d’alta demanda turística es destinen a altres usos habitacionals. Això agreuja, al seu torn, alguns dels problemes ja assenyalats, com el de la concentració d’aquests habitatges i els conflictes a causa de les molèsties, que encoratgen, a més, els propietaris d’aquestes zones a mudar-se a llocs més tranquils… i dedicar els seus habitatges a aquests negocis lucratius. I això no és probablement bo. Però és que, a més, d’això es deriven increments en els preus del lloguer residencial que han portat ja moltes ciutats nord-americanes i europees a prendre mesures restrictives per a pal·liar el fenomen.

En aquest context, seria d’esperar algun tipus d’actuació per les autoritats autonòmiques i locals valencianes, però de moment no es detecta cap estratègia que meresca aquest nom. Les reaccions són poc coordinades, experimenten una falta de planificació estratègica conjunta ben manifesta, són la majoria de les vegades incoherents i, a més, per tots aquests defectes, troben problemes jurídics per a ser implantades. Cal, senzillament, una estratègia pròpia que tracte d’ordenar el fenomen i aquesta transició a un altre model de rendibilització econòmica en el sector.

Tenim en compte el que s’ha indicat ací, sembla raonable, com a línia de principi, tractar de desincentivar aquestes activitats per la via d’obligar-les a internitzar alguns dels costos que generen, si no tots, i convertir-les, d’aquesta manera, no sols en econòmicament menys rendibles sinó en socialment sostenibles. Una opció bastant evident per a fer-ho sembla que hauria de ser homologar les exigències jurídiques i de qualitat dels allotjaments oferits així als turistes, quelcom que ja ha començat a fer-se, però sense una estratègia clara i decidida. Tanmateix, a la vista està, no n’hi ha prou d’actuar en aquesta línia únicament. Com se sol dir, és complicat això de posar tanques al camp. Urgeix, per això, una reflexió sobre la manera i la finalitat última d’establir restriccions addicionals, com algunes de les que ja són habituals en altres països. Algunes de les més usuals són:

restriccions quantitatives, com ara impedir l’ús d’un habitatge per a aquests usos durant més d’un nombre determinat de dies l’any (per exemple, així ho fa San Francisco, malgrat que és la pàtria d’AirBnB) o imposar uns dies d’estada mínima per a minimitzar molèsties i eliminar pressió sobre els veïns (com també fa Nova York);

obligació de tenir el permís dels veïns dels immobles dedicats a aquestes activitats (com passa a Amsterdam), fet que redueix sens dubte riscos de molèsties veïnals i introdueix, a més, una dificultat evident per a dur a terme l’activitat que la fa menys freqüent i més dispersa;

prohibicions de l’activitat en certes zones (per exemple, és la solució de Berlín) o portant la zonificació a la determinació que aquesta activitat només es pot fer, a més, en immobles on puguen desenvolupar-se activitats terciàries (per a minimitzar-ne les molèsties i equiparar aquesta activitat a un negoci; com va tractar de fer l’Ajuntament de València fins que els tribunals li ho van impedir o està començant a desenvolupar la proposta de reforma legal de les Illes Balears).

Com es pot veure, la recerca de solucions de qualsevol mena, algunes de molt imaginatives, per a tractar de trobar una regulació millor d’aquest període de transició és intensa als països del nostre entorn. Per això crida doblement l’atenció la falta d’impuls en un territori com el nostre, en què els problemes que planteja l’allotjament col·laboratiu són particularment intensos… i importants per a la nostra economia. A manera de modesta proposta que s’avança ací a grans línies, podria ser raonable una regulació que, d’una banda, i atesos els efectes perjudicials alts de l’activitat quan es desenvolupa amb aquests perfils –i la seua qüestionable catalogació ètica com a “col·laborativa”–, establira moltes restriccions per a aquesta activitat quan és clarament “empresarial” o “pseudoempresarial” (això és, quan es du a terme amb immobles que hi estan dedicats exclusivament), i forçar que en aquests casos s’unisquen per a dur-la a terme tant les exigències de qualitat equivalents a les que han de complir els serveis hostalers o d’apartaments tradicionals com, i al seu torn, prohibir per zones l’activitat i exigir que es desenvolupen només en immobles per a ús terciari. Això és, convertir en perfectament equivalent l’activitat, en dret, a allò que ja és en la pràctica: una activitat empresarial pura i dura, es comercialitze pel canal que es comercialitze. Per a la resta dels casos, això és, per a immobles que només ocasionalment es destinen a aquests usos, en canvi, podria ser adoptada amb caràcter experimental i temptatiu una regulació més permissiva en matèria de zonificació si es combinara amb algunes de les restriccions quantitatives habituals en altres països (per exemple, no més de 45 dies anuals o 90 dies en zones costaneres; potser amb l’establiment addicional de períodes d’estada mínima quan es considere necessari, qüestió en què s’hauria de permetre un marge d’apreciació municipal important). Amb el temps hauríem d’analitzar si aquestes mesures estan provocant els efectes desitjats, si són suficients, si han de ser modificades o esmenades. És sempre una bona idea, especialment en aquestes matèries en què la societat experimenta transformacions encara lluny d’estar totalment fixades, experimentar amb regulacions que busquen combinar diverses solucions i avaluar-ne els efectes. Per descomptat, si no funcionaren correctament, no hauríem de tenir gens de por de canviar-les. Però, per aquesta mateixa raó, tampoc no hauríem d’exhibir la prevenció que mostrem fins al moment que cal regular.

Els problemes que genera l’allotjament col·laboratiu i la disrupció que provoca en la nostra economia no són, però, els únics. I tampoc no són els únics que afecten la nostra economia, tant en present com quant a les perspectives d’evolució. Pensem en l’altre àmbit estrela en matèria de maduració de l’“economia col·laborativa” –i amb la maduració, per descomptat, s’ha produït l’arribada d’empreses amb vocació clarament orientada al benefici–: el transport. En matèria de transport la irrupció d’Uber i altres plataformes equivalents, que sembla imminent a la Comunitat Valenciana després de l’ampliació per sentència judicial de les llicències VTC disponibles, està cridada a suposar nous trastorns i disrupcions. Tenim, però, un avantatge per a afrontar la situació en el nostre entorn: no és el primer lloc en què passa i, a més, ja disposem d’una sèrie de solucions que s’han anat decantant en altres països i ciutats que permeten intuir per on pot anar la solució més equilibrada i eficient. Crida l’atenció, a aquests efectes, l’escassa atenció que ha prestat a aquest fenomen la nova llei del taxi tramitada en les Corts Valencianes. Una llei que, en línia amb la que també és la situació en el transport interurbà de passatgers per carretera –amb autobús–, regula aquestes activitats, cada vegada més essencials en les economies modernes, de manera cridanerament tradicional (per no dir directament “antiga”) i poc atenta a les novetats que, tant en la part tecnològica com en la jurídica, es van produint ja a Europa. Caldria una aproximació completa a les necessitats de mobilitat i urgeix, per a fer-ho, entendre que les exigències de servei públic que encara s’imposen són moltes vegades molt raonables, a l’hora de reglar com i en quines condicions s’ha de prestar el servei, però tenen cada vegada menys sentit si es tracta de restringir la competència i el nombre d’actors potencials en el mercat. La Comunitat Valenciana faria bé de replantejar-se aquesta situació, i fer-ho tenint en compte totes les formes de mobilitat en conjunt i els recursos públics que s’hi destinen, i fer-ho a més com més prompte millor. Hi ha bastants possibilitats de dinamització econòmica i d’alliberament de recursos que es podrien derivar d’una bona regulació en aquesta matèria. Una qüestió distinta, i òbvia d’altra banda, és que això s’hauria de fer regulant, en tot cas, tant les obligacions fiscals com de seguretat social, com de qualitat del servei i de drets dels usuaris d’aquests serveis, i sempre de manera tan exigent com quan les prestacions es duen a terme emprant altres canals. Es tracta, però, de problemes objectivament diferents. Una cosa és que calga garantir totes aquestes qüestions, la qual cosa és perfectament possible per mitjà d’una regulació adequada, i una altra de ben diferent –i absurda– que es considere que la millor manera d’evitar possibles riscos siga no regular o directament prohibir que determinades activitats es duguen a terme per mitjà de les plataformes i a partir de les dinàmiques de tipus econòmic que les fan a hores d’ara més eficients. Reflexió, d’altra banda, que no és vàlida només per a l’allotjament o el transport, sinó que s’hauria d’estendre a totes les activitats en què detectem prou maduració de les activitats que anomenem d’“economia col·laborativa”.

No s’entén, en definitiva, la reticència ben manifesta de les nostres administracions públiques (i del nostre legislador) a afrontar els reptes que les possibilitats tecnològiques plantegen a hores d’ara –i que permeten una gestió del servei molt eficient per mitjà de la participació d’agents privats i de tecnologies cada vegada millors que incrementen espectacularment l’eficiència dels intercanvis. Una peresa de regulació que, a la fi, l’única cosa que provoca és que no s’adopten mesures que podrien ajudar a assegurar una transició ordenada a un nou entorn que, d’altra banda, tard o d’hora, ningú no dubta ja que s’ordenarà en tots aquests sectors a partir de la iniciativa privada en lliure competència en què el paper d’aquestes plataformes digitals serà molt important i en què les microactivitats –per ocasionals o per nímies materialment i econòmicament– adquiriran un protagonisme inusitadament important. Aquesta nova situació ha de ser regulada degudament, com d’altra banda amb tota normalitat ja ho està l’activitat econòmica en altres sectors, pels poders públics. No cal tenir por de relaxar exigències que són excessives per a les microactivitats i que, d’una altra manera, quedarien al marge de la legalitat, amb perjudicis tant per als actors –problemes de seguretat jurídica– com per a l’interés general –que perdria cotitzacions i impostos associats a aquestes– si se les força a seguir en l’al·legalitat per l’adaptació incorrecta de les normes a les seues característiques. D’altra banda, si la Comunitat Valenciana no actua decididament en aquesta direcció en les matèries de la seua competència, ho acabarà fent l’Estat o la mateixa Unió Europea. Val més actuar com més prompte millor, guanyar eficiència i garantir una transició ordenada, en la mesura que estiga a les nostres mans. Ens cal, doncs, una estratègia valenciana per a regular l’economia col·laborativa que siga acurada i, al mateix temps, vetle per canalitzar-ne els avantatges. Posem-nos mà a l’obra.

La evolución de las sociedades, de su economía y de las tecnologías que se emplean para el trabajo, los intercambios y el ocio comporta inevitablemente disrupciones periódicas. Muchas innovaciones quedan en nada, pero otras prosperan y cambian hasta tal punto las cosas que alteran, inevitablemente, toda una serie de equilibrios anteriores que no sólo reflejaban una determinada forma y capacidad técnica de hacer las cosas sino además, muchas veces, un sutil proceso de composición de voluntades sobre la manera más justa de organizar nuestras sociedades y establecer mecanismos de reparto. En estas situaciones de disrupción, y al menos durante un tiempo, es ineluctable que las tensiones sean abundantes. Por esta razón, en tanto que mecanismo de mediación para hacer frente a las mismas, el papel de la regulación dictada por los poderes públicos determina, en no pocos casos, si la transición es más o menos eficiente, traumática, rápida y, a la postre, socialmente productiva. Un buen entendimiento por parte del poder legislativo y de las Administraciones públicas del valor añadido que aportan las nuevas posibilidades y, por ello, de cuáles de sus consecuencias sería conveniente incentivar, así como de sus posibles riesgos y de cómo pueden afectar las innovaciones a situaciones y equlibrios ya asentados de forma que estos efectos sean, además de más eficientes económicamente a corto plazo, socialmente beneficiosos a la larga, resulta clave para poder regular esta fase de transición tratando de extraer las mayores ventajas posibles y minimizar los costes de las disrupciones.

Las novedades que está trayendo consigo la irrupción de la llamada “economía colaborativa” son un caso de libro que permite ilustrar el fenómeno descrito con ejemplos que afectan, además, a nuestro día a día en mucha mayor medida de lo que ha sido en el pasado el caso con otro tipo de cambios, en ocasiones mucho más profundos, pero que no incidían en tantos mercados o en tantos tipos de intercambios con los que tenemos un contacto cotidiano. Por sharing economy o collaborative economy solemos entender aquellas actividades que, gracias a la eficiente intermediación que permite la tecnología digital –en la que se están especializando ya muchas plataformas on-line- ponen en contacto a quienes ofrecen un bien o un servicio y quienes necesitan del mismo. Lo cual permite, precisamente por su alta eficiencia, emplear capacidades hasta ahora infrautilizadas e incentiva la “colaboración” de personas que no tienen por qué dedicarse profesionalmente y a tiempo completo a ciertas actividades, pero que a partir de ahora van a poder participar de las mismas y extraerles un rendimiento con más facilidad. Sus efectos más directos son por ello un incremento de la oferta de bienes y servicios, incrementando la competencia. Lo cual tiene indudables consecuencias sobre quienes extraían unas rentas adicionales como consecuencia de la existencia de menos competencia efectiva en los mercados en que actuaban... y una reducción de precios para el consumidor final. Por ello las autoridades de competencia en la Unión Europea y también en España son tendencialmente muy favorables a permitir su implantación y expansión con pocos frenos. Ahora bien, resulta evidente, a su vez, que de la misma se deduce una más que notable reducción de la capacidad de generar rentas de los prestadores tradicionales, que no sólo son ciertas empresas, que también, sino trabajadores a tiempo completo en determinados sectores que, de improviso, asisten a la irrupción de una competencia de una fuerza de trabajo potencialmente global –pues puede en muchos casos ofrecer los servicios desde cualquier punto del planeta- que hasta la fecha había pasado inadvertida y que, de repente, es un actor clave a ser tenido muy en cuenta. Actor que muchas veces emplea estas actividades para completar sus rentas, o por consideraciones lúdicas o ideológicas... o por necesidad en un mercado de trabajo cada vez más fragmentado y precarizado en no pocos sectores.

Estos efectos, por lo demás, varían ligeramente depediendo de la estructura social y productiva de cada sociedad, no tanto porque las consecuencias de la generalización de estas actividades digitalmente intermediadas sean muy diferentes en las distintas partes del mundo –que no lo son- como porque, como es evidente, el peso relativo de algunas actividades u otras en una concreta economía hace que se sientan más o menos –y con más o menos crudeza- los efectos de estos cambios. En el caso valenciano, donde tenemos una importante terciarización de nuestra economía que no ha ido precisamente acompañada de la especialización en sectores de alto valor añadido, y que además es cada vez más dependiente del sector turístico –también en sus derivadas residenciales-; y donde los esfuerzos por lograr más desarrollo económico a través de actividades más innovadoras están, por el momento, cosechando resultados más bien discretos, el impacto que están ya empezando a suponer las puntas de lanza de la llamada “economía colaborativa” –actividades de transporte, alojamiento o posibiliad de la contratación de la realización de pequeños servicios más o menos especializados vía on-line- es notable y está llamado a serlo más. Es urgente por ello comenzar a diseñar una mínima estrategia sobre cómo convendría regular las mismas en este período de transición, por una parte; y, por otra, en torno a qué querríamos obtener de las mismas en el medio y largo plazo.

Para ello conviene partir de la base de que, al menos idealmente, en un futuro el crecimiento económico y bienestar de los valencianos no puede seguir dependiendo ni de actividades de bajo valor añadido ni centrarse cada vez más, como parece intuirse que es la pauta en marcha, en la extracción/utilización/consumo desaforados de bienes de gran valor, pero frágiles y difícilmente recuperables, como son los recursos naturales y nuestro patrimonio ambiental. A expensas de lo que la recién creada Agencia Valenciana de la Innovación pueda lograr para revertir esta tendencia, el último informe decenal de la Unión Europea sobre la capacidad para la innovación de las regiones europeas situaba a la Comunidad Valenciana en posiciones de retraso sin duda preocupantes y, lo que es ciertamente más inquietante, que lejos de evolucionar positivamente, van a peor. Como es evidente, esta estructura productiva conlleva inevitablemente un incremento de la ya apuntada tendencia a la precarización, en cuanto a los tipos de empleo y sus condiciones, que es por lo demás ya excesivamente frecuente en nuestra economía en la actualidad. Adicionalmente, es indudable que hay sectores que se van a ver particularmente afectados por ella, y muchas de las actividades dependientes del turismo y cierto tipo de terciarización son parte de las que están llamadas a sufrir más su impacto. Algunas de ellas, de nuevo, y a su vez, pueden ser transformadas en un futuro no muy lejano como consecuencia de la generalización de las posibilidades de rentabilización o micro-rentabilización que permite en la actualidad la tecnología de intermediación que hace posible la llamada “colaboración” como forma de actividad económica. Dada esta situación, las administraciones valencianas habrían de comenzar a diseñar una estrategia de intervención para encauzar esta evolución de manera que se minimicen los problemas disruptivos que se empiezan a intuir y se oriente la mejora de la eficiencia posible que permiten estas nuevas posibilidades tecnológicas para lograr ciertos objetivos sociales y económicos.

El primer y más importante mercado en el que la economía colaborativa ya está dejando sentir sus consecuencias es el del alojamiento, especialmente el de corta duración. Como es sabido, el éxito de plataformas de intermediación como AirBnB y equivalentes está cambiando el turismo residencial, tanto el de corta duración como, incluso, las estancias medias. El impacto de estos cambios en la economía valenciana es enorme, al menos por dos rasones. En primer lugar, porque el atractivo turístico, sobre todo, de nuestras zonas costeras y de nuestras ciudadades medias y grandes –especialmente la ciudad de València- hace que sean destinos particularmente buscados. La demanda, sin duda, como no hace falta que expliquemos, es mucha y es previsible que siga siéndolo. Pero en segundo lugar, además, porque la oferta también es considerable y está llamada a seguir siéndolo: la crisis económica y la situación de precarización en un entorno económico poco innovador y con un tejido empresarial débil, dedicado a actividades productivas de escaso valor añadido y por ello no particularmente bien pagadas, refuerza el atractivo comparativo de destinar tanto el poco o mucho capital –inmobiliario- con el que se pueda contar como los esfuerzos y el tiempo disponibles a estas actividades: sus rentas pueden ser muy superiores a otras que requieren de muchos más esfuerzos y, a la postre, no compensarían económicamente.

El problema, no obstante, es que una regulación que apueste sin trabas por dejar que esta oferta y demanda, ya considerable en la actualidad y que puede crecer más, se crucen sin problemas, supone incentivar un cierto modelo económico que plantea algunos inconvenientes que han de ser contemplados. En primer lugar, drenará recursos de todo tipo –capital y humanos- hacia actividades, de nuevo hay que recordarlo, de un escasísimo valor añadido y con un componente innovativo nulo. En segundo lugar, supone consagrar un modelo de sociedad donde un patente desequilibrio de recursos de entrada perpetúa y amplía esas diferencias de partida (es cierto que hay pequeños propietarios que podrán emplear el “alojamiento colaborativo” para completarse sueldos magros, pero el sector está cada día más colonizado por pequeños y medianos propietarios o empresas que directamente operan como ofertadores de vivienda turística residencial por estos canales en lugar de por otros). En tercer lugar, dar rienda suelta sin trabas a estas actividades supone potenciar una actividad, la turísitica, particularmente depreadadora y de poco valor añadido, que además se orientará, mayoritariamente, a un turista que no deja muchas rentas en nuestra economía. Hay, pues, y per se, razones para preconizar normas que impongan ciertos límites.

Pero es que, adicionalmente, la economía colaborativa del alojamiento plantea problemas en su relación con otras actividades económicas y sociales que han de ser, también, tenidos en cuenta. Así, ha de señalarse inicialmente el indudable riesgo de competencia y canibalización respecto del sector hotelero que puede derivarse de que se pueda operar sin necesidad de cumplir ciertos estándares de calidad –y de garantías jurídicas y protección a los consumidores- que sin embargo sí se imponen, por descontado, no sólo a hoteles sino también a alojamientos turísticos. ¿Se trataría esta aceptación de estándares diferenciados de lo que podríamos considerar una “competencia desleal”? Muy probablemente lo sería. Ahora bien, y en cualquier caso, se trataría de una evolución del mercado que, como no interesa socialmente, debería ser regulada de modo no incentivador incluso en caso de que pensáramos que es un caso de competencia no problemático. A este factor hemos de añadir otro, no menor, que es el referido a las indudables molestias que la concentración de actividades de alojamiento turístico de corta duración, y destinadas a perfiles de turistas que aportan poco valor añadido, supone para los vecinos. Molestias que se multiplican, lógicamente, tanto más la concentración de este tipo de actividades se incrementa. Algunos barrios de muchas ciudades europeas sufren ya este problema, y en España ciudades como Barcelona, Palma o Valencia son ejemplos de entornos donde la tensión es notable a día de hoy y los conflictos se multiplican. Por último, hay que señalar que las posibilidades de rentabilización que permite el alojamiento colaborativo de corta duración, debido a la misma enorme eficiencia de las plataformas de intermediación digital, son tan desproporcionadamente elevadas que desincentivan que las viviendas en ciertas zonas de alta demanda turísitca se destinen a otros usos habitacionales. Esto recrudece, a su vez, algunos de los problemas ya señalados, como el de la concentración de estas viviendas y los conflictos a causa de las molestias, alentando además a los propietarios de estas zonas a mudarse a lugares más tranquilos... y dedicar sus viviendas a estos lucrativos negocios. Lo cual no es probablemente bueno. Pero es que, además, de ello se derivan incrementos en los precios del alquiler residencial que han llevado ya a muchas ciudades norteamericanas y europeas a tomar medidas restrictivas para paliar el fenómeno.

En este contexto, sería de esperar algún tipo de actuación por parte de las autoridades autonómicas y locales valencianas, pero de momento no se detecta estrategia alguna mercedora de ese nombre. Las reacciones son poco coordinadas, adolecen de una manifiesta falta de planificación estratégica conjunta, son las más de las veces incoherentes y, además, por todos estos defectos, están encontrando problemas jurídicos para ser implantadas.. Hace falta, sencillamente, una estrategia propia que trate de ordenar el fenómeno y esta transición a otro modelo de rentabilización económica en el sector.

A la luz de lo aquí señalado, parece razonable, como línea de principio, tratar desincentivar estas actividades por la vía de obligarlas a internalizar algunos de los costes que generan, cuando no todos, y convertirlas, de este modo, no sólo en económicamente menos rentables sino en socialmente sostenibles. Una opción bastante evidente para ello parece que debiera ser homologar las exigencias jurídicas y de calidad de los alojamientos así ofrecidos a los turísticos, algo que ya ha empezado a hacerse pero sin una estrategia clara y decidida. Sin embargo, actuar en esa línea únicamente, a la vista está, no es suficiente. Como suele decirse, es complicado eso de poner vallas al campo. Urge por ello una reflexión sobre la forma y finalidad última de establecer restricciones adicionales, como algunas de las que ya son habituales en otros países. Algunas de las más usuales son:

restricciones cuantitativas, como impedir el empleo de una vivienda para estos usos durante más de un determinado número de días al año (por ejemplo, así lo hace San Francisco, incluso siendo la patria de AirBnB) o imponer unos días de estancia mínima para minimizar molestias y elminar presión sobre los vecinos (como también hace Nueva York);

obligación de contar con el permiso de los vecinos de aquellos inmuebles dedicados a estas actividades (como ocurre en Amsterdam), lo que reduce sin duda riesgos de molestias vecinales e introduce, además, una dificultad evidente para realizar la actividad que la hace menos frecuente y más dispersa;

prohibiciones de la actividad en ciertas zonas (por ejemplo, es la solución de Berlín) o llevando la zonificación a la determinación de que esta actividad sólo puede realizarse, además, en inmuebles donde puedan desarrollarse actividades terciarias (minimizando las molestias y equiparando esta actividad a un negocio; como trató de hacer el ayuntamiento de Valencia hasta que los tribunales se lo impidieron o está empezando a desarollar la propuesta de reforma legal de las Islas Baleares).

Como puede verse, la búsqueda de soluciones de todo tipo, algunas muy imaginativas, para tartar de encontrar una mejor regulación de este período de transición es intensa en los países de nuestro entorno. Llama por ello doblamente la atención la falta de impulso en un territorio como el nuestro, donde los problemas que plantea el alojamiento colaborativo son particularmente intensos... e importantes para nuestra economía. A modo de modesta propuesta que se avanza en sus grandes líneas aquí, podría ser razonable una regulación que, por un lado, y dados los mayores efectos perjudiciales de la actividad cuando se desarrolla con estos perfiles –y su cuestionable catalogación ética como “colaborativa”-, estableciera muchas restricciones para esta actividad cuando es claramente “empresarial” o “pseudoempresarial” (esto es, cuando se realiza con inmuebles dedicados excluisvamente a la misma), forzando a que en estos casos se unan para la realización de la misma tanto las exigencias de calidad equivalentes a las que han de cumplir los servicios hosteleros o de apartamentos tradicionales como, y a su vez, prohibiendo por zonas la actividad y exigiendo que se desarrollen sólo en inmuebles para uso terciario. Esto es, convirtiendo en perfecamente equivalente la actividad, en Derecho, a lo que ya es en la práctica: una actividad empresarial pura y dura, se comercialice por el canal que se comercialice. Para el resto de casos, esto es para inmuebles que sólo ocasionalmente se destinan a estos usos, en cambio, podría ser adoptada con carácter experimental y tentativo una regulación más permisiva en materia de zonificación si se combinara con algunas de las restricciones cuantitativas habituales en otros países (por ejemplo, no más de 45 días anuales o 90 días en zonas costeras; quizás con el establecimiento adicional de períodos de estancia mínima cuando se considere necesario, cuestión en la que habría de permitirse un margen de apreciación municipal importante). Con el tiempo habríamos de analizar si estas medidas están provocando los efectos deseados, si son suficientes, si han de ser modificadas enmendadas. Es siempre una buena idea, especialmente en estas materias donde la sociedad está experimentando transformaciones aún lejos de estar totalmente asentadas, experimentar con regulaciones que busquen combinar diversas soluciones y evaluar sus efectos. Por supuesto, caso de que no funcionaran correctamente, no debiéramos tener miedo alguno a cambiarlas. Pero, por esa misma razón, tampoco habríamos de exhibir la prevención que mostramos hasta el momento a regular.

Los problemas que genera el alojaminto colaborativo y la disrupción que está provocando en nuestra economía no son, sin embargo, los únicos. Y tampoco son los únicos que afectan a nuestra economía, tanto en presente como en cuanto a sus perspectivas de evolución. Pensemos en el otro ámbito estrella en materia de maduración de la “economía colaborativa” –y con la maduración, por descontado, se ha producido la llegada de empresas con vocación claramente orientada al beneficio-: el transporte. En materia de transporte la irrupción de Uber y otras plataformas equivalentes, que parece inminente en la Comunitat Valenciana tras la ampliación por sentencia judicial de las licencias VTC disponibles, está llamada a suponer nuevos trastornos y disrupciones. Contamos, sin embargo, con una ventaja para afrontar la situación en nuestro entorno: no es el primer sitio en que ocurre y además ya contamos con una serie de soluciones que se han ido decatando en otros países y ciudades que permiten intuir por dónde puede ir la solución más equilibrada y eficiente. Llama la atención, a estos efectos, la escasa atención que ha prestado a este fenómeno la nueva ley del taxi tramitada en les Corts valencianes. Una ley que, en línea con la que también es la situación en el transporte interurbano de pasajeros por carretera -en autobús-, regula estas actividades, cada vez más esenciales en las economías modernas, de forma llamativamente tradicional (por no decir directamente “antigua”) y poco atenta a las novedades que, tanto en lo tecnológico como en lo jurídico, se están produciendo ya en Europa. Haría falta una aproximación completa a las necesidades de movilidad y urge para ello entender que las exigencias de servicio público que todavía se imponen son muchas veces muy razonables, a la hora de reglar cómo y en qué condiciones se ha de prestar el servicio, pero tienen cada vez menos sentido si se trata de restringir la competencia y el número de actores potenciales en el mercado. La Comunitat Valenciana haría bien en replantearse esta situación, y hacerlo teniendo en cuenta todas las formas de movilidad en su conjunto y los recursos públicos que se destinan a las mismas, y hacerlo además cuanto antes. Las posibilidades de dinamización económica y de liberación de recursos que podrían derivarse de una buena regulación en esta materia no son pocas. Cuestión distinta, y obvia por lo demás, es que ello habría de hacerse regulando, en todo caso, tanto las obligaciones fiscales como de seguridad social, como de calidad del servicio y de derechos de los usuarios de estos servicios, y siempre de manera tan exigente como cuando las prestaciones se realizan empleando otros canales. Se trata, sin embargo, de problemas objetivamente diferentes. Una cosa es que haya que garantizar todas estas cuestiones, lo que es perfectamente posible por medio de una regulación adecuada, y otra bien diferente –y absurda- que se considere que la mejor manera de evitar posibles riesgos sea no regular o directamente prohibir que determinadas actividades se lleven a cabo por medio de las plataformas y a partir de las dinámicas de tipo económico que las hacen a día de hoy más eficientes. Reflexión, por lo demás, que no es válida sólo para el alojamiento o el transporte sino que habría de extenderse a todas las actividades donde detectemos una suficiente maduración de las actividades que damos en llamar de “economía colaborativa”.

No se entiende, en definitiva, la manifiesta reticencia de nuestras Administraciones públicas (y de nuestro legislador) a afrontar los retos que las posibilidades tecnológicas plantean a día de hoy –permitiendo una gestión del servicio muy eficiente por medio de la participación de agentes privados y de tecnologías cada vez mejores que incrementan espectacularmente la eficiencia de los intercambios-. Una pereza regulatoria que, a la postre, lo único que está provocando es que no se adopten medidas que podrían audar a asegurar una transición ordenada a un nuevo entorno que, por lo demás, tarde o temprando, nadie duda ya a estas alturas que se ordenará en todos estos sectores a partir de la inciativa privada en libre competencia en la que el papel de estas plataformas digitales será muy importante y donde las micro-actividades -por ocasionales o por nimias material y económicamente- adquirirán un protagonismo inusitadamente importante. Esta nueva situación ha de ser debidamente regulada, como por lo demás con toda normalidad ya lo está la actividad económica en otros sectores, por los poderes públicos. No hay que tener miedo a relajar exigencias que son excesivas para las micro-actividades y que, de otro modo, quedarían al margen de la legalidad, con perjuicios tanto para los actores –problemas de seguridad jurídica- como para el interés general –que perdería cotizaciones e impuestos asociadas a las mismas- si se las fuerza a seguir en la alegalidad por la incorrecta adaptación de las normas a sus características. Por lo demás, si la Comunitat Valenciana no actúa decididamente en esta dirección en las materias de su competencia, lo acabará haciendo el Estado o al propia Unión Europea. Mejor actuar cuanto antes, ganar en eficiencia y garantizar una transición ordenada, en la medida en que esté en nuestras manos. Nos hace falta, pues, una estrategia valenciana para la regulación de la economía colaborativa que sea cuidadosa y a la vez vele por canalizar sus ventajas. Pongámonos manos a la obra.

El maig de 1991 una coalició entre el Partit Popular i Unió Valenciana va fer alcaldessa de la ciutat Rita Barberà. 25 anys després, l’evolució de la nostra vida urbana no es pot entendre sense atendre a les prioritats polítiques i econòmiques, i a la cosmovisió social, dels que han estat els dirigents per antonomàsia de la València democràtica. Durant aquests anys, els valencians vàrem superar el trauma de veure passar les inversions del 92 en direcció a Barcelona, Sevilla o Madrid; hem vadejat les crisis de principis dels anys noranta i de la dècada passada; hem assistit a la conversió de la nostra ciutat en receptora de turistes, ja siguen de Fòrmula 1 i de Copa Amèrica, ja de vol low-cost; i fins i tot hem acabat per veure, fa ja més d’un any, com canviava el govern municipal.

Un any resulta temps suficient per exigir al nou govern municipal, fins i tot en el cas que no hi haguera un plantejament desenvolupat des de l’oposició i abans d’arribar al govern, algún tipus de pla, o de “planet” (o “pamet”, que deia Josep Sorribes per ací), per senzill que siga, sobre això que se sol anomenar el “model de ciutat” cap al que volem anar. I en què se diferencia del que va deixar establert el Partit Popular. Hi ha una voluntat real d’inversió als barris i en la qualitat de vida dels ciutadans front la conversió de València en una ciutat cada vegada més orientada a la terciarització que aposta per atraure turisme a partir dels mecanismes tradicionals ja posats en marxa durant la passada dècada? Més enllà d’hostaleria i serveis associats. Hi ha res semblant a un projecte per buscar activitats de més valor afegit? Algú s’ha plantejat si la qualitat de vida urbana hi té a veure, per atreure determinades activitats i el foment de la innovació i el desenvolupament d’iniciatives educatives i creatives?

Sincerament, i vist el que hem vist de moment, no sembla que siga el cas. Un exemple paradigmàtic és la consolidació de la tendència recent que ha convertit València en un parc temàtic de l’hostaleria de rapinya. De manera coherent amb la cosmovisió econòmica i social de la vida urbana i la economia dels que han manat a la ciutat durant més de dos dècades s’ha consentit que s’hagen inundat de terrasses tots els carrers de la ciutat i, molt especialment, els espais “premium”: places cèntriques, zones per a vianants, voreres recentment eixemplades... I tot això a un cost sorprenentment baix per als hostalers beneficiats amb aquesta “pedrea” que toca només a determinats col·lectius. Per més o menys un euro al dia es té dret a ocupar amb una mesa i les seues corresponents cadires la via pública (ço és, l’espai de tots els veïns). A partir d’ahí, via lliure per rendabilitzar-lo en benefici particular amb escreix. Un euret al dia per la ciutat... a qui es carrega en bescanvi la factura de la incomoditat de la resta de ciutadans, que perdem eixos espais i quedem moltes vegades totalment confinats a poc més que fer equilibris pel rastrell i poca cosa més, quan no hem de suportar els fums, els sorolls i els residus d’aquestes activitats predatòries, que de mica en mica van creixent i agigantant-se. Un dia amb envelats cada vegada menys provisionals, un altre amb estufes i tot tipus de mobiliari quasi permanent que de setmana en setmana sembla prendre possessió de més terrenys amb tots els parabéns municipals. Ja fa temps, vaja, que teníem tots clar que per els nostres governants de fa uns mesos el carrer, de facto, havia passat a ser, a tots els efectes, un bé a disposició només d’alguns. Les proves ens les topetàvem a diari i no ens deixaven ni caminar tranquils ni, de vegades, dormir. El que passa es que, pel que sembla, al menys de moment, el nou govern municipal no té cap intenció de revertir aquesta dinàmica. I si és per compartir cosmovisions, doncs mira, ens aguantem tots... o no. Però si és perquè es preferiex mirar cap un altre costat, doncs tenim tots un problema.

Particularment aterrassissats viuen els valencians que tenen la sort, convertida en desgràcia, de viure a determinats espais que fa pocs anys permetien gaudir de gran qualitat de vida i de l’innegable encant de l’autenticitat. Ciutat Vella, Russsafa, Benimaclet, les zones universitàries (i molt probablement el Cabanyal d’ací a pocs anys) en són els millors exemples. Però no els únics. Cada vegada més barris de la ciutat pateixen el mateix problema. Sorolls i descontrol propiciats per un model econòmic que s’ha impulsat des de l’ajuntament, que concentra els guanys en molts pocs i que condemna la resta de veïns a tot tipus d’incomoditats. Ni tan sols, a canvi, hi ha generació de riquesa per als ciutadans, sinó llocs de treball de molt poca qualificació i nul·la estabilitat. Els valencians ho paguem en forma molèsties constants absolutament inconcebibles en qualsevol ciutat europea de les que voldríem aspirar a ser. Es tracta d’un soroll i un descontrol que no només són responsabilitat d’eixe model econòmic sinó també de la dessídia d’una administració municipal que ha renunciat a vigilar i sancionar els excessos i ha optat, des de fa ja molts anys, per la descarada connivència amb el sector i per donar l’esquema a les persones que en pateixen les conseqüències.

Vora any i mig després de l’arribada de Compromís, PSPV i València en Comú, amb Joan Ribó al capdavant, res sembla haver canviat respecte d’aquesta qüestió estructural. Les coses, de fet, han anat a pitjor en molts barris, perquè el cicle econòmic, moderadament menys depressiu, impulsa la tendència. A més, les tímides peatonalitzacions o ampliacions de voreres dels últims mesos han vingut acompanyades, com ja és costum, de noves i cada vegada més agressives operacions de “terrassificació”. La pregunta és, llavors, més pertinent que mai: hi ha en marxa alguna reflexió sobre el model o senzillament se vol deixar la cosa al seu aire i que evolucione com la va deixar programada el Partit Popular de València, que tenia clar que la ciutat havia de ser un espai de baixa qualitat urbana totalment “terrassificat” amb les úinques excepcions de les àrees residencials de més luxe on habiten les persones amb més capacitat econòmica (que, elles sí, no està ben vist a València que siguen emprenyades per terrases i bars)?

Com és evident, a una ciutat no només s’ha de tindre tranquilitat. També cal activitat, diversió i que hi haja possibilitats, les més atractives que es puguen aconseguir, perquè la gent es puga guanyar la vida. És clar que el model “terrasificador” pot ajudar a proporcionar ocupació (de baixa qualitat, això sí) a curt termini i que, a més, plantejar-hi límits sempre és difícil i té costos. Però convé començar a denunciar des de ja, també respecte de la política municipal del Govern de la Nau, l’apropiació de l’espai públic en curs i la seua privatització, que permet a molts pocs guanyar molts diners a costa del que és un bé de tots i, a més, a partir de la causació de molèsties cada dia més insuportables a la resta de valencians. Resultaria imprescindible, per qualitat de vida urbana i per incentivar d’una vegada altres activitats, taxar i limitar les terrasses com és debut, així com no consentir determinats comportaments. Només en espais molt amplis i que deixen sempre un percentatge molt majoritari dels vials als vianants s’haurien de poder autoritzar terrasses, i sempre sense envelats ni construccions o cadafals addicionals, així com cobrant, per descomptat, un preu proporcional a l’espectacular guany econòmic que generen. A més, fóra assenyat limitar que un negoci tinga més metres de taules i cadires a l’exterior que no pas a l’interior (la qual cosa obliga a invertir a l’empresari en metres quadrats edificats i evita que la inversió en espai li l’haguem de fer entre tots). I, per últim, no s’haurien de poder autoritzar terrasses en horari nocturn en espais que, per les seues característiques (amplària reduïda, reverberació...), acaben generant inevitablement nivells de soroll incompatibles amb una convivència civilitzada de tipus europeu.

Cal que l’Ajuntament del Canvi adopte mesures perquè els ciutadans pugam deixar de viure absolutament aterrassissats, fins el punt que València és ja una ciutat on molta gent preferiex majoritàriament que no li lleven la circulació d’automòbils del seu carrer per por a què un espai només per vianants s’acabe convertint en extensió dels restaurants del voltants i font de molèsties insuportables. Així estan les coses. N’hi ha prou amb revisar les peticiona veïnals als processos participatius oberts, totes en la mateixa línia. Per alguna raó serà. El govern municipal hi hauria d’actuar no només amb decisió sinó tenint clar que, al capdavall, en fer-ho estarà també donant passes cap a un altre model econòmic i social molt més avançat que la mediocrie cosmovisió de la ciutat com espai privilegiat per al turisme “basura” de tota Europa en què ha acabat degenerant la visió del Partit Popular de Rita Barberà per la ciutat. Algún dia haurem, senzillament, d’assumir-ho i, encara que coste, canviar el xip. Si no ho fem ràpid i deixem que la degradació continue les coses només poden anar a pitjor. A molt pitjor. El govern del canvi hauria de ser-ne conscient.

*Andrés Boix Palop és professor de Dret Administratiu a la Universitat de València - Estudi General. Part de la seua recerca ha tractat de problemes de mobilitat i sostenibilitat a l’espai urbà, així com l’organització i funcions de les estructures de govern local.

Una de les conseqüències més peculiars del període de punt mort polític en què estem sumits des del complicat resultat electoral del 20-D és que molts governs autonòmics, i el valencià entre aquests, continuen esperant que el panorama polític s’aclarisca per a adoptar mesures d’un cert calat. Hi ha raons objectives per a això que han de reconéixer-se: si pensem en l’acció del Consell, és evident que el desplegament de polítiques noves i d’una certa ambició està inevitablement supeditat, en alguns casos, al fet que s’aconseguisca desencallar la condició tan impresentable en què quedem els ciutadans del País Valencià com a conseqüència del model de finançament; si ens centrem en l’acció de qualsevol govern autonòmic (i també del nostre), la indefinició respecte a si unes regles determinades contingudes en normes aprovades en els últims anys (de control financer, per exemple) continuaran en vigor en els mateixos termes pot explicar també una certa paràlisi. No obstant això, i és una llàstima, també hi ha motius una mica menys confessables per a una certa inactivitat: la perspectiva que puga haver-hi en un termini no molt llunyà noves eleccions provoca, com abans ho van fer els comicis del 20-D, que es posterguen algunes mesures que, per originals i més valentes, poden generar més polèmica.

En un caldo de cultiu com el descrit, es produeix l’efecte paradoxal que moltes mesures impulsades pel govern Rajoy i adoptades durant la legislatura passada, per molt que unànimement criticades per la resta de partits polítics, continuen aplicant-se sense que sorgisquen alternatives a pesar que a hores d’ara és clara l’existència d’una majoria d’actors contraris a aquestes, incloent en aqueixa majoria crítica no pocs governs autonòmics, com el valencià. Ni tan sols la presentació del fallit, per insuficient, pacte de govern entre el PSOE i C’s (l’anomenat Acord per a un govern reformista i de progrés) ha pal·liat l’escassesa en matèria d’alternatives a aqueixes reformes, atesa la indigència intel·lectual de la majoria de les propostes que s’hi contenen. N’hi ha prou de recordar, per exemple, l’exercici d’inanitat de les seues referències a la supressió de les diputacions, que no se sap si es pretenen eliminar o reanomenar, mesures amb què s’afirma un estalvi econòmic anual equivalent a tot el seu pressupost, però s’afirma alhora que se’n conservarien tant el personal com les polítiques que desenvolupen. No sembla, la veritat, un plantejament molt seriós ni que meresca analitzar-lo amb atenció per la falta de sentit tan evident que té. Més enllà de ressaltar que, una vegada més, la lògica centralista s’imposa (no seria més sensat permetre a cada comunitat autònoma decidir si en el seu territori i a partir de les seues coordenades econòmiques i socials tenen sentit aquestes institucions o no?).

Un exemple de llibre d’aquesta falta d’ambició de canvi que comentem té a veure amb la reforma local que les Corts generals van aprovar, finalment, el desembre del 2013. La llei 27/2013 que finalment va vehicular aquests canvis ha estat criticada àmpliament pels seus efectes molt nocius i antimunicipalistes: es tracta d’una norma que buscava restringir l’autonomia local de manera notable, convertint els ajuntaments en administracions amb menys competències i amb la intenció última d’anar convertint-les en ens residuals per a la prestació de serveis i la definició de polítiques públiques. Però, a més, per fer-ho, limitava també enormement les competències autonòmiques, pretenent instaurar un model de règim local estatal uniforme on els distints territoris de l’Estat poc haurien de dir respecte de com i de què havien de fer els governs locals. Tot això emmarcat en un model liberalizador-privatizador i certament restrictiu quant a la prestació de serveis socials que va meréixer, com s’ha dit, crítiques des d’un primer moment, però també va atraure esforços per part de molts agents en la recerca d’alternatives per a aconseguir superar algunes de les restriccions i poder continuar desplegant metes ambicioses en matèria de política social a escala local. De fet, un grup de professors de la Universitat de València, nucleats al voltant de l’Institut Interuniversitari de Desenvolupament Local, vam desenvolupar una mena de “guia” pràctica que pretenia identificar bones pràctiques en el context comparat internacional i autonòmic, aïllar-les, concretar-les i proposar mecanismes per a aplicar-les als efectes de millorar moltes polítiques locals: transparència, governança, polítiques socials, d’habitatge, de desenvolupament econòmic, de coordinació intermunicipal, en matèria d’ordenació del territori… Tot això amb la idea que, amb un marc legal o un altre, sempre que hi haguera voluntat pels actors locals i autonòmics, hi havia en tot cas possibilitats per a actuar, bàsicament perquè el nostre ordenament jurídic i constitucional no és tan centralitzador i uniformador com la reforma local pretenia fer creure (i pretenia imposar).

La veritat és que la major part de les comunitats autònomes, des de l’entrada en vigor de la reforma local, han estat molt consistents en la defensa de les seues competències i, de vegades vorejant la insubmissió respecte del text legal, han defensat el no-desmantellament de serveis socials i altres competències impròpies que exercien els seus municipis a l’empara d’interpretacions com les exposades. Aquesta actitud, pràcticament unànime, i amb independència de l’orientació política dels governs de torn, ha estat molt d’agrair i explica per què l’aplicació de la reforma local no ha suposat les destrosses que podria haver generat. A més, és també un molt bon exemple de com en un Estat compost amb el poder repartit entre diversos actors, les pugnes polítiques i jurídiques se substancien a partir de la interacció entre diversos actors i el contrast de diferents perspectives, de manera que la defensa activa de certs postulats acaba tenint efectes sobre el resultat final. No obstant això, i com a conseqüència (comprensible, com déiem) del punt mort polític i de la incertesa jurídica, i també per prudència electoral, s’ha trobat a faltar ambició en el desenvolupament de models de règim i govern local alternatius al de la reforma del 2013. La sentència del Tribunal Constitucional, en resposta a un recurs del parlament d’Extremadura, sobre la constitucionalitat d’alguns preceptes de la llei 27/2013, que és la primera de les moltes que vindran sobre la llei i els seus efectes, hauria de ser cridada a canviar aquesta dinàmica.

La sentència en qüestió és extraordinàriament important (ací es pot consultar íntegra, mentre que ací n’hi ha un bon resum redactat pel mateix Tribunal Constitucional) perquè confirma una cosa que, tot i que evident per a gairebé tothom, la reforma local de Rajoy havia desconegut: que allà on les competències siguen reconegudes en la Constitució a les comunitats autònomes, han de ser aquestes les que determinen la manera de repartir-les i d’organitzar-ne l’exercici. Per aquesta raó el Tribunal Constitucional declara inconstitucional i nul·la la pretensió de “forçar” les autonomies a recuperar competències en matèria de sanitat, educació o serveis socials amb una lògica inapel·lable: si aquestes competències són, com de fet reconeix la pròpia Constitució, exclusives de les comunitats autònomes, llavors ha de correspondre a elles decidir si les actuacions públiques en aquesta matèria han de ser dutes a terme per si mateixes o pels ens locals dels territoris respectius. La conseqüència de l’afirmació d’aquest principi no s’atura ací, tanmateix, perquè el mateix que prediquem per a aquests casos pot i ha de ser traslladat a qualsevol competència autonòmica. El Tribunal Constitucional, al capdavall, ha reconegut que correspon a cada comunitat autònoma, dins de les seues competències, ordenar-ne el desplegament i determinar com s’executen les polítiques públiques de què són responsables. Es tracta notícia d’una excel·lent.

Però no sols estem davant d’una notícia excel·lent perquè jurídicament el Tribunal Constitucional impose la sensatesa que tants li havien assenyalat i perquè políticament es referme un enteniment, encara que només siga de mínims, d’allò que és un Estat autonòmic (o semifederalitzat). Estem també davant d’un reconeixement de les possibilitats d’actuació de les comunitats autònomes que hauria de funcionar com a tret d’eixida perquè tots els governs regionals, incloent-hi el valencià, que no comparteixen el sentit i l’orientació de la reforma local del 2013, comencen seriosament un procés de reflexió sobre les seues possibilitats de millora profunda. Ja no pot al·legar-se per a la inactivitat la incertesa jurídica, i dels vaivens polítics, sincerament, és millor despreocupar-se’n perquè, com d’altra banda aquest procés ha demostrat, el camí es fa caminant en la direcció pretesa.

Així, el govern valencià té ja via lliure, si ho considerara oportú, per a dotar de competències més generoses els seus municipis i de remodelar la planta administrativa pròpia en una línia més europea i intergovernamental. Té també el camí expedit per a aprofundir en la senda, ja iniciada, de minimitzar les interferències de les diputacions provincials per mitjà de mesures de coordinació que, apuntades ja fa uns anys com a solució per a alguns d’aquests problemes, acaba de rebre una indubtable confirmació jurídica per part del Consell Jurídic Consultiu. Simplement amb aquests dos punts de suport jurídic, i assumint la resta de les possibilitats legals de la reforma del 2013 del règim local (per exemple, delegacions de competències), seria possible idear un model de govern local propi molt ambiciós, més flexible, amb ens locals més potents i estructures de coordinació intermunicipal reforçades, a partir d’una reforma de la llei de règim local valenciana que els fera servir com a suport tècnic per a buscar solucions que són a hores d’ara comunes a Europa i que combinen descentralització funcional, coresponsabilitat i col·laboració multinivell. No cal, a més, innovar massa: quasi totes les millores s’han experimentat ja en altres llocs i n’hi ha prou de copiar-les intel·ligentment. A més, són moltíssims els experts en aquestes matèries que fa anys que tracen un full de ruta a partir del qual, fins i tot emprant-ne només unes parts, podrien aconseguir-se millores indubtables.

En tot cas, i és allò rellevant, des del 8 de març passat, arran de la sentència del Tribunal Constitucional, no pot al·legar-se per a la inacció que no siga possible jurídicament iniciar aquest recorregut. A partir d’ara, simplement, el que cal és tenir ben clar cap a on es vol anar, si de veritat s’aspira a tenir un model de govern local ambiciós i pròxim als ciutadans diferent del de la reforma Rajoy del 2013 i, si és el cas, fer els primers passos. Tant de bo puguen ser ferms i ens porten molt lluny.

Andrés Boix Palop és professor de dret administratiu de la Universitat de València-Estudi General i ha publicat fa poc diferents obres sobre aquesta matèria. En clau valenciana va publicar Una nova planta per als valencians (Nexe, 2013) amb una sèrie de propostes de reforma sobre l’estructura i l’organització de l’Administració autonòmica i local valenciana; també va coordinar després de la reforma, juntament amb el professor Joan Romero, l’obra Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local (PUV, 2015) a què ja ens hem referit, amb un model d’acció adequat a la reforma que permetia superar-la i anar més enllà. Finalment, fa també oc, ha coordinat, juntament amb la professora De la Encarnación Valcárcel una obra col·lectiva sobre possibles alternatives de futur per a una nova legislació bàsica en matèria local: Los retos del gobierno local tras la reforma de 2013 (Aranzadi, 2015)

Una de las más peculiares consecuencias del período de impasse político en que estamos sumidos desde el complicado resultado electoral del 20-D es que muchos gobiernos autonómicos, y el valenciano entre ellos, siguen a la espera de que el panorama político se despeje para adoptar medidas de cierto calado. Hay razones objetivas para ello que han de reconocerse: si pensamos en la acción del Consell, es evidente que el despliegue de políticas novedosas y de cierta ambición está inevitablemente supeditado, en algunos casos, a que se logre desencallar la impresentable condición en que quedamos los ciudadanos del País Valenciano como consecuencia del modelo de financiación; si nos centramos en la acción de cualquier gobierno autonómico (y también del nuestro), la indefinición respecto a si determinadas reglas contenidas en normas aprobadas en los últimos años (de control financiero, por ejemplo) van a seguir en vigor en los mismos términos puede explicar también cierta parálisis. Sin embargo, y es una pena, también hay motivos algo menos confesables para cierta inactividad: la perspectiva de que pueda haber en un plazo no muy lejano nuevas elecciones provoca, como antes lo hicieron los comicios del 20-D, que se posterguen algunas medidas que, por originales y más valientes, pueden generar más polémica.

En un caldo de cultivo como el descrito se produce el paradójico efecto de que muchas medidas impulsadas por el gobierno Rajoy y adoptadas durante la pasada legislatura, por mucho que unánimemente criticadas por el resto de partidos políticos, sigan aplicándose sin que aparezcan alternativas a pesar de que a día de hoy es clara la existencia de una mayoría de actores contrarios a las mismas, incluyendo en esa mayoría crítica a no pocos gobiernos autonómicos, como el valenciano. Ni siquiera la presentación del fallido, por insuficiente (bueno, y también por alguna cosa más), pacto de gobierno entre el PSOE y C’s (el llamado Acuerdo para un gobierno reformista y de progreso) ha paliado esta escasez de alternativas a esas reformas, dado la indigencia intelectual de la mayoría de las propuestas allí contenidas. Baste recordar, por ejemplo, el ejercicio de inanidad de sus referencias a la supresión de las Diputaciones provinciales, que no se sabe si se pretende que sea eliminadas o meramente renombradas, pero afirmando en todo caso un ahorro económico anual equivalente a todo su presupuesto, aunque a la vez que se promete que se conservarían tanto su personal como las políticas que desarrollan. No parece, la verdad, un planteamiento muy serio ni que merezca ser analizado con atención por su evidente falta de sentido. Aunque no está de más resaltar cómo en ese pacto, una vez más, la lógica centralista se impone (¿no sería más sensato permitir a cada Comunidad Autónoma decidir si en su territorio y a partir de sus coordenadas económicas y sociales tienen sentido o no estas instituciones?).

Otro ejemplo de libro de esta falta de ambición de cambio que comentamos tiene que ver con el grueso de la reforma local que las Cortes generales aprobaron (por cierto, reforzando a las Diputaciones provinciales a la vez que sus equivalentes europeos van desapareciendo), finalmente, en diciembre de 2013. La ley 27/2013 que finalmente la vehiculó ha sido ampliamente criticada por sus efectos muy nocivos y antimunicipalistas: se trata de una norma que buscaba restringir la autonomía local de forma notable, convirtiendo a los ayuntamientos en administraciones con menores competencias y con la intención última de ir reconformándolas como entes escasamente protagonistas para la prestación de servicios y la definición de políticas públicas. Pero, además, para hacerlo, limitaba también enormemente las competencias autonómicas, pretendiendo instaurar un modelo de régimen local estatal uniforme donde los distintos territorios del Estado poco tendrían que decir respecto a cómo y qué tenían que hacer los gobiernos locales. Todo ello enmarcado en un modelo liberalizador-privatizador y ciertamente restrictivo en cuanto a la prestación de servicios sociales que mereció, como se ha dicho, críticas desde un primer momento, pero también concitó esfuerzos por parte de muchos agentes en la búsqueda de alternativas para lograr vadear algunas de las restricciones y poder continuar desplegando metas ambiciosas en materia de política social a escala local. De hecho, un grupo de profesores de la Universitat de València, nucleados en torno al Institut Interuniversitari de Desenvolupament Local, desarrollamos una suerte de “guía” práctica que pretendía identificar buenas prácticas en el contexto comparado internacional y autonómico, aislarlas, concretarlas y proponer mecanismos para su aplicación a efectos de mejorar muchas políticas locales: transparencia, gobernanza, políticas sociales, de vivienda, de desarrollo económico, de coordinación intermunicipal, en materia de ordenación del territorio… Todo ello con la idea de que, con un marco legal u otro, siempre y cuando hubiera voluntad por parte de los actores locales y autonómicos, había en todo caso posibilidades para actuar, básicamente porque nuestro ordenamiento jurídico y constitucional no es tan centralizador y uniformizador como la reforma local quería hacer creer (y pretendía imponer).

Lo cierto es que la mayor parte de Comunidades Autónomas, desde la entrada en vigor de la reforma local, han sido muy consistentes en la defensa de sus competencias y, en ocasiones bordeando la insumisión respecto del texto legal, han defendido el no desmantelamiento de servicios sociales y otras competencias impropias que venían ejerciendo sus municipios al amparo de interpretaciones como las expuestas. Esta actitud, prácticamente unánime, y con independencia de la orientación política de los gobiernos de turno, ha sido muy de agradecer y explica por qué la aplicación de la reforma local no ha generado los destrozos que podría haber supuesto. Además, es también un muy buen ejemplo de cómo en un Estado compuesto con el poder repartido entre diversos actores, las pugnas políticas y jurídicas se sustancian a partir de la interacción entre diversos actores y el contraste de diferentes perspectivas, de manera que la defensa activa de ciertos postulados acaba teniendo importantes efectos sobre el resultado final. En los modelos federales o cuasi-federales hay que ser proactivo para ganar espacios y defender posiciones. Bien está que por fin nuestras Comunidades Autónomas lo vayan aprendiendo. Sin embargo, y como consecuencia (comprensible, como decíamos) del impasse político y de la incertidumbre jurídica, así como por la ya comentada excesiva “prudencia” electoral, se ha echado en falta ambición en el desarrollo de modelos de régimen y gobierno local alternativos al de la reforma de 2013. En la medida en que esa incertidumbre jurídica era un factor en efecto esencial (y entendible) que obligaba a cierta prudencia, hay que señalar que la Sentencia del Tribunal Constitucional, publicada el pasado 8 de marzo en respuesta a un recurso del parlamento de Extremadura, sobre la constitucionalidad de algunos preceptos de la ley 27/2013, que es la primera de las muchas que vendrán sobre la ley y sus efectos, debiera estar llamada a cambiar esta dinámica.

La Sentencia en cuestión es extraordinariamente importante (aquí se puede consultar íntegra, mientras que aquí hay un buen resumen realizado por el propio Tribunal Constitucional) porque confirma algo que, aunque evidente para casi todos, la reforma local de Rajoy había desconocido: que allí donde las competencias sean reconocidas en la Constitución a las Comunidades Autónomas, han de ser éstas quienes determinen cómo repartirlas y organizar su ejercicio. Por esta razón el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nula la pretensión de “forzar” a las autonomías a recuperar (y desposeer correlativamente a los municipios que venían ejerciéndolas) competencias en materia de sanidad, educación o servicios sociales con una lógica inapelable: si estas competencias son, como de hecho reconoce la propia Constitución, exclusivas de las Comunidades Autónomas, entonces ha de corresponder a ellas decidir si las actuaciones públicas en esas materias han de ser llevadas a cabo por ellas mismas o por los entes locales de sus respectivos territorios (y también, por supuesto, determinar cómo sean ejercidas y con qué objetivos). La consecuencia de la afirmación de este principio no se detiene aquí, sin embargo, pues lo mismo que predicamos para estos casos puede y debe ser trasladado a cualquier otra competencia autonómica. El Tribunal Constitucional, en definitiva, ha venido en reconocer que corresponde a cada Comunidad Autónoma, dentro de sus competencias, ordenar el despliegue de las mismas y determinar cómo se ejecutan las políticas públicas de las que son responsables. Se trata de una excelente noticia.

Pero no sólo estamos ante una excelente noticia porque jurídicamente el Tribunal Constitucional imponga la sensatez que tantos le habían señalado y porque políticamente se afiance un entendimiento, siquiera sea de mínimos, de lo que es un Estado autonómico (o semi-federalizado). Estamos también ante un reconocimiento de las posibilidades de actuación de las Comunidades Autónomas que debería funcionar como pistoletazo de salida para que todos aquellos gobiernos regionales, incluyendo al valenciano, que no comparten el sentido y orientación de la reforma local de 2013, comiencen en serio un proceso de reflexión sobre sus posibilidades de mejora profunda. Ya no puede alegarse para la inactividad la incertidumbre jurídica. Y respecto de los vaivenes políticos en la composición del gobierno estatal, sinceramente, mejor despreocuparse porque no debieran ser tan importantes: como este proceso que relatamos ha demostrado, el camino se hace andando en la dirección pretendida, defendiendo ciertas posiciones, al margen de lo que pueda venir de la norma estatal, porque hay mucho margen efectivo para hacerlo, siempre y cuando se tenga la osadía política de tomar esa dirección.

Así, el gobierno valenciano (entre otros) tiene ya vía libre, si lo considerara oportuno, para dotar de más generosas competencias a sus municipios y remodelar la planta administrativa propia en una línea más semejante a la europea, con mayor peso de la acción en proximidad y estructuras flexibles intercomunales generosamente dotadas de competencias. Además tiene también el camino expedito para profundizar en la senda, ya iniciada, de minimizar las interferencias de las Diputaciones provinciales por medio de medidas de coordinación que, apuntadas ya hace unos años como solución para estos algunos de estos problemas, acaba de recibir un indudable espaldarazo jurídico por parte del Consell Jurídic Consultiu. Simplemente con estos dos puntos de apoyo jurídico, y asumiendo el resto de posibilidades legales de la reforma de 2013 del régimen local (por ejemplo, delegaciones de competencias), sería posible idear para el País Valenciano un modelo de gobierno local propio muy ambicioso, mucho más flexible y adaptado a las necesidades dispares y crecientes de nuestras cada vez más complejas sociedades, con entes locales más potentes y estructuras de coordinación intermunicipal reforzadas, a partir de una reforma de la ley de régimen local valenciana que los empleara como soporte técnico para proponer soluciones que son a día de hoy comunes en Europa y que combinan descentralización funcional, corresponsabilidad y colaboración multinivel. No hace falta, además, innovar demasiado: casi todas las mejoras se han experimentado ya en otros lugares y es suficiente con copiar inteligentemente. Además, son muchísimos los expertos en estas materias que llevan años trazando una hoja de ruta a partir de la cual, incluso empleando sólo partes de la misma, podrían lograrse mejoras indudables.

En cualquier caso, y es lo relevante en estos momentos, desde el pasado 8 de marzo, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional comentada, no puede alegarse para la inacción que no sea posible jurídicamente iniciar este recorrido o haya la más mínima duda al respecto. A partir de ahora, simplemente, lo que hace falta es tener bien claro hacia dónde se quiere ir, si de verdad se aspira a tener un modelo propio de gobierno local ambicioso y cercano a los ciudadanos diferente al de la reforma Rajoy de 2013 y, si es el caso, dar los primeros pasos en la dirección adecuada. Ojalá puedan ser firmes, sentando sólidamente las bases de un cambio profundo que nos lleve muy lejos.

Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo de la Universitat de València – Estudi General y ha publicado recientemente diferentes obras sobre esta materia. En clave valenciana publicó Una nova planta per als valencians (Nexe, 2013) con una serie de propuestas de reforma sobre la estructura y organización de la administración autonómica y local valenciana; también coordinó tras la reforma junto al Prof. Joan Romero la obra Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local (PUV, 2015) a la que ya nos hemos referido, con un modelo de acción adecuado a la reforma que permitía superarla e ir más allá. Por último, recientemente, ha coordinado junto a la profesora. De la Encarnación Valcárcel una obra colectiva sobre posibles alternativas de futuro para una nueva legislación básica en materia local: Los retos del gobierno local tras la reforma de 2013 (Aranzadi, 2015)Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo de la Universitat de València – Estudi General Una nova planta per als valenciansDemocracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno localLos retos del gobierno local tras la reforma de 2013

Los resultados electorales del pasado domingo han supuesto un enorme cambio en el mapa municipal español. Los ciudadanos hemos optado por gobiernos plurales en la escala local y regional. Hemos decidido situar en el centro conceptos fundamentales como pacto, coordinación, cooperación, gobierno multinivel, transparencia, participación, inclusión y justicia social, ética pública y decencia. En definitiva, otra forma de entender el gobierno y la democracia. Una clara señal de querer dejar atrás patologías institucionales, actitudes prepotentes y episodios reiterados de corrupción política. Y el mejor antídoto, así lo hemos entendido de forma mayoritaria, es impedir mayorías absolutas.

El cambio ha sido de tal profundidad que en muchas grandes ciudades y en centenares de municipios los ciudadanos han otorgado la responsabilidad de gobernar a nuevas plataformas ciudadanas surgidas de movimientos sociales durante estos últimos años. Este nuevo panorama no sólo afecta a las mayorías, sino que también tiene que ver con las demandas de los ciudadanos y sus exigencias de una nueva representatividad. Frente a la constatación, cada vez sentida por más gente, de que «no nos representan», las elecciones han permitido elegir a personas nuevas más en sintonía con las preocupaciones de la mayoría de los ciudadanos. Unas preocupaciones que han de centrar el quehacer de los nuevos ayuntamientos como habrían de haberlo hecho también en el pasado, lo que desgraciadamente no ha sido el caso.

Las ayuntamientos son las administraciones más próximas a los ciudadanos y son por ello esenciales para garantizar un nivel de servicios públicos que asegure la equidad social y aspire a lograr una efectiva igualdad de oportunidades para todos, con independencia de su origen social, de su situación económica o de si vive en un entorno rural o urbano, más o menos poblado.

Su nivel competencial, más bien poco generoso en España, algo que debería ser revisado, se ve superado con mucho en su acción ordinaria, pues es desde los entes locales desde donde, en primer término, se garantizan desde los servicios a las personas mayores hasta la escolarización de los niños más pequeños, por mencionar sólo dos ejemplos que recientemente hay quien pretende poner en cuestión retirando este tipo de atribuciones a las administraciones de más proximidad al ciudadano.

La actual crisis económica, que se prolonga ya casi una década, ha dejado a muchísimos ciudadanos en una situación de práctica indefensión enormemente grave. Como suele ser habitual, además, son los ya de por sí más desfavorecidos quienes más lo están sufriendo, pero la intensidad y duración de la situación, unidas a una política de recortes que puede calificarse en algunos casos de sociópata por su tendencia a reducir únicamente el gasto público destinado a servicios públicos y sociales, ha hecho que las capas de la población que sufren sean a día de hoy inusitadamente amplias.

Frente a esta situación, los ayuntamientos han de desarrollar todas las herramientas a su alcance, con imaginación y osadía, para poder paliar esta emergencia social, en primer término y, a más medio y largo plazo, construir un modelo de convivencia más justo y, por ello, más sólido. Necesitamos ayuntamientos que asuman que sus tareas tienen que ver con lo que necesitan y demandan los ciudadanos y que desarrollen políticas que den estas respuestas de primera mano.

Respuestas sobre la promoción económica a escala local, amparando y sentando las bases para que la actividad privada pueda florecer y apoyando las iniciativas que garanticen la autonomía económica y personal de cuantas más personas, mejor.

Respuestas en materia de educación o sanidad, donde el protagonismo autonómico no es excusa para no desarrollar una intensísima labor complementaria que marque la diferencia entre sistemas públicos inclusivos y de calidad y lo que tenemos en la actualidad.

Respuestas en materia de servicios sociales, donde los ayuntamientos, por definición, o están en primera línea con vocación de garantizarlos o la situación se degrada inevitablemente hacia la idea de «beneficiencia».

Respuestas, en definitiva, en materia de transporte y movilidad urbana, reparto del espacio público, gestión territorial y urbanística, promoción cultural…

Los ayuntamientos son la primera línea del Estado del bienestar y de cómo interpreten su cometido depende nuestro futuro como sociedad de cara a tratar de salir de esta crisis cuanto antes y de la mejor manera posible.

Para poder acometer todas estas políticas los ayuntamientos cuentan con una serie de instrumentos: un marco legal, una financiación, unas ciertas tradiciones en la gestión… que son parte de los límites en los que se mueven para desarrollar estas políticas. Pero estos límites son menos importantes de lo que en ocasiones se piensa. Tanto o más importantes son la falta de imaginación, de valentía o de originalidad a la hora de decidir aplicar ciertas políticas, por muchas dificultades que haya.

Contando con el dinero con el que se cuenta, por mucho que ojalá fuera más, y con el marco legal actual, por mucho que la reforma local de 2013 se haya empeñado en ir en contra de la tendencia general europea y haya restringido las competencias municipales, siempre se pueden hacer cosas. Por esta razón, desde el Institut Interuniversitari de Desenvolupament de la Universitat de València hemos hecho una especie de «guía práctica» con la idea de aportar propuestas de cambio y de transformación a escala local. El planteamiento es sencillo: identificar qué cosas convendría hacer a todos los niveles antes reseñados, a partir de la identificación de las necesidades de los ciudadanos y fomentando su participación, así como del análisis de lo que se hace en otros países del mundo o de las mejores prácticas españolas, y proponer ideas para su despliegue así como dar pistas sobre cómo podrían articularse y por medio de qué base legal.

El resultado es una verdadera nueva Agenda Local para el cambio desde abajo, un cambio que ha de poner nuestras Administraciones públicas al servicio de los ciudadanos y a nuestros Ayuntamientos a disposición de sus vecinos. Porque los Ayuntamientos han de tener ante todo una prioridad: mejorar a toda costa las condiciones de vida de la gente.

Pero las ciudades serán también motores del cambio y la innovación política. Y en muchos casos, tras un formidable trabajo de desescombro para restaurar la confianza en las instituciones, los gobiernos locales tendrán que dar contenido real a conceptos hoy devaluados, como sostenibilidad, transparencia o buen gobierno, y al propio tiempo impulsar una nueva agenda de innovaciones democráticas y de regeneración donde la integridad institucional, los códigos éticos y de conducta y el control ciudadano sean la norma.

La necesidad de cambio que latía en España y que los resultados electorales han visualizado con tanta claridad tiene mucho que ver con la insuficiencia de los mecanismos que hasta la fecha hemos construido para obligar a que la gestión pública mire hacia donde debe: a los ciudadanos. Tiene también mucho que ver con las insuficiencias objetivas de las políticas públicas que han estado desplegando los ayuntamientos estos últimos años. Es un deber de las nuevas corporaciones municipales atender cuanto antes, con toda la voluntad y recursos disponibles, con competencia y profesionalidad y con el soporte técnico de sus fantásticos trabajadores, a estas necesidades.

El cambio electoral refleja que no podemos esperar mucho más. Necesitamos ya mejores servicios sociales, ayuntamientos que intervengan intensamente en asegurar la educación y atención sanitaria de calidad para todos, políticas de cooperación económica y de despliegue territorial colaborativas que tengan en cuenta las necesidad económicas y sociales… Y lo necesitamos cuanto antes.

Joan Romero y Andrés Boix han coordinado la obra Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local (PUV, 2015) donde una veintena de expertos en políticas locales diseccionan los diversos ámbitos de competencia municipal para hacer propuestas de gestión a partir del ejemplo comparado y del marco legal existente. El resultado es de libre acceso y puede descargarse (en PDF) desde aquí.desde aquí

El Tribunal Constitucional ha anunciado que admite a trámite la impugnación que el Gobierno del Reino de España planteó hace unos días contra la propuesta de «proceso de participación ciudadana» que el gobierno catalán había puesto en marcha. La Generalitat de Catalunya ya ha anunciado que no se siente concernida por esta prohibición y que el proceso en cuestión sigue su curso. A efectos de analizar con cierto rigor la situación quizás sea interesante recordar las coordenadas jurídicas básicas de una pugna que hace ya mucho tiempo que en lo esencial es política.

1. El 9-N bis es distinto del 9-N original. Hace unas semanas, traté de exponer las razones por las que, aunque era criticable que no se hubiera permitido el voto por el gobierno, el 9-N original no tenía cabida en la Constitución: básicamente porque se parecía tanto a un referéndum que materialmente lo era y, guste o no, nuestra Constitución dice que la competencia para autorizarlos la tiene en exclusiva el gobierno. En cambio, parece bastante claro que lo que hay previsto para Cataluña este domingo no es, ni mucho menos, un referéndum ni nada que se le parezca.

2. A pesar de estas diferencias, ¿es igualmente inconstitucional el nuevo 9-N? Las razones que podrían fundamentar la inconstitucionalidad del nuevo 9-N son mucho menos sólidas esta vez. El gobierno, en su recurso, ha hecho hincapié en que el contenido de la pregunta, al ser la misma que la del 9-N original, lo retrotrae al mismo y ello arrastraría cierta inconstitucionalidad. De nuevo, el argumento esencial de fondo, expresado de una forma u otra, es que nuestra Constitución no permite que se vote nada que no quepa en el marco constitucional y que si bien es legítimo expresar ese deseo sólo hay una manera de hacerlo: instar una reforma constitucional. El problema, sin embargo, para aceptar este argumento es que nuestra Constitución sí permite defender posiciones contrarias a lo que establece nuestro ordenamiento constitucional vigente así como, por supuesto, actuar políticamente para defender esas ideas y expresarlas en público. Una serie de derechos constitucionales absolutamente esenciales están en juego en esta pugna. Y parece difícil desconocerlos a la hora de analizar si cabe o no aceptar que ciudadanos y colectivos sociales se reúnan para protestar, reivindicar o incluso “votar” (sin más efectos que los meramente simbólicos o reivindicativos, pues no es un proceso electoral organizado a tal fin) en favor de ciertas políticas o reformas. No parece sencillo, la verdad, sentirse cómodo con un Estado moderno y democrático de Derecho que impidiera algo así ni, por otro lado, creo que nuestra Constitución esté en esa línea. Es claro, pues, que la actividad material de fondo en que consiste en nuevo 9-N es perfectamente constitucional. ¡Faltaría más que no pudiera la gente reunirse para “votar” sin efectos legales pero sí de exhibición simbólica a favor de lo que sea!

3. Dicho lo cual, ¿puede participar la Administración en esa convocatoria o ser parte de esos actos e, incluso, promoverlos, incentivarlos y dedicar recursos públicos a ello? Nuestro modelo constitucional aceptó tempranamente con toda normalidad desde los reglamentos independientes (dictados sin base legal previa) allí donde la materia no está reservada a la ley hasta todo tipo de acciones administrativas no legalmente previstas (por ejemplo, cooperación internacional de municipios) si no hay prohibición expresa. A partir de esta evolución, la participación de la Generalitat en el 9-N alternativo no plantearía mayores problemas y sería un ejemplo más de este entendimiento que amplía las labores de las Administraciones y les permite hacer cada vez más cosas más allá de lo estrictamente previsto en las leyes. Otra cosa es que políticamente guste más o menos a los ciudadanos lo que haga en concreto cada gobierno en este ámbito. Pero esa es una cuestión que aquéllos habrían de zanjar en las siguientes elecciones.

4. Las claves últimas de la importancia de la decisión del Tribunal Constitucional son de tipo formal y procedimental. Dicho todo esto, conviene recordar, como ya ocurrió con la anterior impugnación del primer 9-N, que la decisión del Tribunal Constitucional de admitir un recurso a trámite no tiene que ver con su evaluación sobre el fondo del asunto. Del mismo modo, esta segunda convocatoria está cautelarmente suspendida porque así lo ha solicitado el Gobierno al impugnarla y nada puede hacer al respecto el Tribunal Constitucional cuando acepta admitir a trámite un recurso del gobierno. Y, sin embargo, en este caso, no es evidente ni mucho menos que la actuación del TC sea neutra porque hay discusión jurídica sobre la posibilidad de admitir un recurso sobre actividad meramente material de la Administración. La Constitución prevé en su art. 161 que los recursos ante el Tribunal son respecto de leyes u otras disposiciones y también respecto de las disposiciones y resoluciones de los órganos autonómicos. Por su parte, en la LOTC esto se traduce en “leyes, disposicones y actos impugnados” (véase su Título II). Es decir, en general, parece que el Tribunal Constitucional está para actuar respecto de cierta actividad administrativa de las Comunidades Autónomas, la formalizada, pero no la informal o material. Esta idea, la verdad, es algo más o menos razonable. De hecho, en muchas otras áreas de nuestro ordenamiento el Tribunal Constitucional no actúa siempre y en todo caso para controlar cualquier actuación. Ni siquiera respecto de cualquier violación de los derechos fundamentales lo hace desde que fue reformada la LOTC para hacer el recurso de amparo potestativo. Es decir, la Constitución y la ley reservan al Tribunal Constitucional para actuar frente a las más importantes actuaciones públicas o privadas y sobre ellas le atribuyen competencia, pero no se entiende que la tenga per se para controlar cualquier acto con relevancia jurídica. Es cierto que existe un lejano precedente que permitió al TC decretar la falta de competencia del gobierno vasco para convocar unas elecciones sindicales por vía material y no formalizada, pero la diferencia entre ese caso y el del «procedimiento catalán» es evidente, en la medida en que esa acción del gobierno vasco pretendía tener efectos jurídicos.

De hecho, algo parecido ocurre con la actividad material de la Administración. Con la excepción de los casos de vía de hecho, su impugnación ha sido tradicionalmente muy complicada y los tribunales eran muy restrictivos. El Tribunal Constitucional avalaba estas interpretaciones sin problemas e incluso tras la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998, que supuestamente permite ya un control pleno de la actividad de la Administración, subsisten ciertas lagunas. La providencia de admisión del recurso, sin embargo, ni siquiera se digna en argumentar mínimamente esta cuestión, algo que, como mínimo, habría sido de agradecer. Porque es muy probable que las cuestiones de fondo que sí puede plantear el nuevo 9-N (esencialmente, la discusión sobre si la Administración puede válidamente participar en algo así, organizarlo incluso y destinar a ello recursos públicos) hubieran debido ser residenciadas, en su caso, en un recurso ante los tribunales ordinarios.

El president de la Generalitat catalana convocó el pasado sábado, amparado por una ley previamente votada por una amplísima mayoría (un 80% de los diputados se pronunciaron a favor de la misma) del Parlamento catalán sobre consultas populares no refrendatarias (llei 10/2014, de consultes populars no refrendatàries i altres formes de participación ciudadana), una consulta para que los catalanes se pronuncien sobre el futuro de Cataluña y, en concreto, su futuro como estado y, en su caso, como estado independiente (decret 129/2014, de convocatòria de la consulta popular no refrendatària sobre el futur polític de Catalunya). El Gobierno del Estado ha anunciado una batería de medidas que, en realidad, jurídicamente no tienen nada de particular. Es, sencillamente, el procedimiento al uso cuando desde el Gobierno central se entiende que una determinada actuación de los poderes legislativo o ejecutivo de una Comunidad Autónoma no se ajustan a la Constitución: anunciar sendos recursos ante el Tribunal Constitucional impugnando tanto la ley como la convocatoria que lograrán el efecto automático de suspender su aplicación (pues así lo establece nuestro ordenamiento jurídico, de modo asimétrico, cuando es el Estado quien impugna actos autonómicos) durante 5 meses, prorrogables después por decisión del Tribunal Constitucional, hasta que haya decisión de fondo de este órgano sobre la cuestión. Nada demasiado raro ahí, pues.

Con carácter previo a analizar el posible encuadre jurídico de la convocatoria en la Constitución, sin embargo, cabe hacer una reflexión previa. Y es que, más allá de que la fórmula finalmente empleada por el Gobierno catalán para consultar a los ciudadanos sea o no constitucional, lo que está claro es que la imposibilidad de preguntar a los catalanes no tiene, en el fondo, un origen jurídico sino político. En efecto, si el Gobierno de España, que tiene una incuestionada competencia para convocar referéndums, considerara oportuno hacerlo, no habría problema alguno para que se pudiera preguntar a los catalanes sobre, por ejemplo, si creen que es preciso iniciar un proceso de reforma constitucional que les permita ejercer el derecho de secesión. Por esta razón he tratado de explicar en alguna ocasión que la no celebración de una consulta o referéndum responde más a una severa intransigencia de tipo político y una cerrazón democrática muy perjudiciales para todos, y especialmente para la unidad del país, empeñada en no preguntar y no querer conocer la opinión de los ciudadanos, en no verse forzada a convencer y a proponer un proyecto de convivencia común y que nos convenza (o que convenza a los catalanes) mucho más de lo que tenemos ahora, que a una verdadera imposibilidad estrictamente jurídica. No es ésta una opinión insólita, sino muy común entre juristas. Hace años que Rubio Llorente, nada sospechoso de radical independentista, viene defendiéndola. Pero no sólo él, basta analizar el especial de El Cronista del Estado Social y de Derecho dedicado a estas cuestiones hace unos meses para comprobar que casi desde todas las posiciones, fueran más contrarias al independentismo o más comprensivas, consideraban en cambio como posible preguntar por parte del Estado y, casi siempre, muy conveniente hacerlo. De todos modos, por abundar un poco más a este respecto con algo más reciente, ayer mismo publicaba un comentario breve en El País Francesc de Carreras, como es sabido muy crítico con el independentismo, de título “hay que buscar una solución” en la senda de los ejemplos escocés o quebequés que, como es sabido, votaron sobre la cuestión con total naturalidad.

Quiere decirse con ello que el que el Estado hubiera autorizado el referéndum habría sido una solución inteligente y habría planteado muy pocos problemas jurídicos: casi nadie considera imposible hacer un referéndum sólo para parte del territorio español (la Constitución no impone que así hayan de ser) y es perfectamente posible encontrar una pregunta pactada que no plantee dudas respecto de su perfecta posibilidad en el marco constitucional. Todo ello, claro está, en el caso de que queramos tratar de buscar una salida cívica y política, por mucho que jurídicamente canalizada, a un problema que esencialmente lo es de este tipo. Como es sabido, no ha sido ésta la actitud del Estado español, sino todo lo contrario, pues no ha habido respuesta otra que la cerrazón e intransigencia más absoluta. Pero como recuerda Santiago Muñoz Machado en la introducción a su más reciente libro, Cataluña y las Otras Españas (Crítica, 2014), una situación como esta “sólo puede superarse en un marco de consenso o por la vía revolucionaria y constituyente. Desde este punto de vista, el reto independentista se convierte en una cuestión política y de hecho, que suele dejar al margen la legalidad establecida”. Justamente eso es lo que se habría podido evitar con ese acuerdo.

Ahora bien, no es aquí donde estamos, sino en una situación dónde no aparece esa voluntad estatal concurrente. Hemos por ello de analizar si es posible una consulta como la convocada por Cataluña para el 9-N dentro de la Constitución a partir de sus solas competencias y de la exclusiva manifestación de voluntad jurídica de sus instituciones. Hay, respecto de la ley catalana de consultas populares no refrendatarias y la convocatoria hoy producida derivada de la misma, dos cuestiones esenciales que se pueden discutir respecto de su constitucionalidad, ambas derivadas de la ya mencionada STC 103/2008 (Ibarretxe): una es si materialmente estamos o no ante algo distinto a un referéndum (pues eso tiene consecuencias competenciales), la otra si la pregunta planteada es o no posible según nuestra Constitución. Ha de quedar claro que ambas cuestiones jurídicamente conflictivas derivan no tanto de límites establecidos por el texto constitucional en sí mismo como de su aparición a partir de una interpretación muy particular del Tribunal Constitucional (aparecida, además, como respuesta muy concreta a un problema muy concreto, el Plan Ibarretxe). Esta doctrina podría no ser generalizable o, de modo más sencillo, no ser generalizada por el TC llegado el caso. En todo caso, analicemos con algo más de detalle cuál es el marco jurídico del problema:

En primer lugar, el TC ha considerado que la competencia estatal de convocatoria de referéndums del art. 92 CE (una decisión de atribución competencial a mi juicio criticable por parte del constituyente, pues impide cosas tan sencillas como referéndums locales si no media autorización y convocatoria estatal de los mismos, por ejemplo, pero que es el Derecho vigente que tenemos y con él hemos de jugar) veda a una Comunidad Autómoma convocar algo materialmente idéntico a un referéndum, que la STC 103/2008 define a partir del hecho de consultar a la población, a partir del censo electoral y con garantías propias de un proceso electoral, sobre una cuestión política básica. La ley 10/2014 catalana, por ello, introduce diferencias, sobre todo en el cuerpo electoral al que se consulta (mucho más amplio por incluir a mayores de 16 años y a inmigrantes residentes) y en algunas cuestiones procedimentales, respecto de una convocatoria electoral . Esto hace que haya quien considere que estamos ante algo materialmente diferente a un referéndum, como ha explicado aquí resumidamente Mercé Barceló o, en un plano jurídicamente más relevante, ha acabado dictaminado el Consell de garanties estatutàries de Catalunya, por lo que la regulación de la ley catalana sería perfectamente constitucional. Personalmemte, sin embargo, a pesar de estas opiniones, me parece que es complicado negar que lo que regula la ley de consultas es algo que materialmente se confunde con lo que todos consideramos un referéndum. Como le pasa a Marc Carrillo, que lo explica en su voto particular (a partir de la página 123 del dictamendel CGE) de forma que me parece muy sensata, es obvio que el legislador catalán ha tratado de diferenciar estas consultas de un referéndum, pero probablemente ello, sencillamente, no es posible para un caso de este tipo. Existiendo un precepto como el art. 92 CE (ya digo que, en mi opinión, muy criticable) las consultas que pueden regular y convocar las autonomías han de ser algo que no consista en una pregunta muy básica y de tipo intensamente político que se responda en una unidad de acto por parte de la población sino algo sustancialmente distinto. Quizás un procedimiento de consulta más complejo, más articulado, con más instancias participativas. Pero no una simple pregunta sobre una cuestión básica que responde el electorado... por mucho que ese electorado no sea exactamente el cuerpo electoral ordinario. Personalmente, pues, considero muy probable que, sometida a un escrutinio de constitucionalidad estricto, la ley catalana no pase la criba del Tribunal Constitucional y tal solución no me parece jurídicamente escandalosa, sino consecuencia de un muy restrictivo artículo 92 CE. No obstante, también es obvio que, dado el esfuerzo diferenciador hecho por el parlamento catalán, una interpretación “estrictamente legalista” de la STC 103/2008 permitiría, si se considerara que principialmente la Constitución ha de fomentar las formas de participación más democrática, abrir el campo. Pero no parece que esa sea la línea de nuestro TC ni de su jurisprudencia.

Una segunda cuestión conflictiva tiene que ver con la pregunta concreta que, en el marco de la ley catalana 10/2014, ha sido realizada para la convocatoria del 9-N. La ya varias veces citada STC 103/2008 sobre el Plan Ibarretxe parece afirmar que es inconstitucional plantear cualquier pregunta que afecte al orden constitucional vigente y a sus elementos más fundamentales tales como la unidad de la nación española, pues a su juicio esos temas sólo pueden preguntarse a la ciudadanía en el marco de un proceso de reforma constitucional del art. 168 CE.

A mi juicio, esta objeción es menos relevante. Como bien explicaba en Agenda Pública Xavier Bernadí hace un tiempo, es dudoso que de afirmaciones referidas a la concreta problemática del Plan Ibarretxe se pueda construir una teoría general, máxime si hay que basarla en considerar que nuestra Constitución, que siempre hemos dicho que no es un modelo de “democracia militante”, prohíbe preguntar ciertas cosas (con todo, y coetánea a la STC Ibarretxe, termos la tristemente famosa sentencia que dio luz verde a la ley de partidos). Pero es que, además, incluso en el caso de aceptar que esa limitación siga vigente es posible, tal y como señalaba también aquí Eduardo Vírgala, plantear una pregunta que cumpla la misma función política (saber qué piensan los catalanes sobre la independencia de Cataluña sin hacerlo cuestionando la unidad de la nación española directamente). En una línea semejante, es muy interesante el decreto de convocatoria de la consulta del 9-N, pues se argumenta en su breve preámbulo, inteligentemente, que su función, meramente consultiva, se conecta con la posibilidad de ejercicio de competencias constitucionales reconocidas a Cataluña como las de instar una determinada reforma constitucional, lo que permite vincular de alguna manera la pregunta en cuestión, y el hecho de conocer la opinión de los catalanes sobre este tema, al ejercicio de competencias absolutamente constitucionales y ordinarias de Cataluña que el TC no tiene por qué entender (y de hecho sería raro que interpretara) como un atentado al orden constitucional (pues están expresamente previstas en el texto constitucional). Así como me genera más dudas que, dado el orden constitucional vigente, sea fácil entender que lo que se ha convocado para el 9-N sea una cosa distinta a un referéndum me parece, en cambio, que esta pregunta, a partir de esa fundamentación, debiera ser perfectamente posible (y lo habría sido a mi juicio en caso de un referéndum organizado y convocado por el Estado, por ejemplo) en nuestro orden constitucional.

Estas son las dos cuestiones esenciales que van a enmarcar el debate jurídico a que se enfrenta el Tribunal Constitucional y las que van a determinar la constitucionalidad (o no) tanto de la ley de consultas catalana como de la convocatoria de esta concreta consulta. Y son los que determinarán la suerte de la norma y su posibilidad de formar parte de nuestro ordenamiento jurídico de forma estable. No será, sin embargo, este juicio de constitucionalidad lo que determine jurídicamente, en cambio, la solución a corto plazo. Como bien explica Eduardo Vírgala en Agenda Pública, el recurso del gobierno determinará la suspensión tanto de la ley como del decreto, de modo que en Derecho no será posible celebrar la consulta del 9-N por una simple interposición de un automatismo procedimental estructural y la solución final sobre su constitucionalidad llegará mucho tiempo después de pasada esa fecha. Es ésta una solución procedimental peculiar que, de nuevo, por peculiar y descompensadamente pro-estado que sea, es a día de hoy nuestro Derecho vigente.

De modo que, incluso aunque no se dieran la bochornosa prisa que se van a dar los magistrados del TC para que ese efecto se produzca aún más rápido, la consulta catalana quedaría en todo caso automáticamente suspendida en unos días. Probablemente, no es una buena noticia que así vaya a ocurrir, pues se ciega así una de las pocas vías que, a estas alturas, permitían albergar esperanzas de vehicular jurídicamente un conflicto político latente que, como ya se ha dicho, de un modo u otro acabará resolviéndose...a buenas o a malas (es decir, tratando de lograr una salida a través de puntos de encuentros comunes o a partir de un proceso donde quien más fuerza de hecho tenga sobre el proceso acabará imponiendo de un modo u otro su visión a la otra parte). Y, la verdad, sería bueno emplear el Derecho para ayudar a que fuera a buenas, al menos, dentro de lo posible.

Los catalanes llevan ya demasiado tiempo bombardeados por argumentos que parecen salidos de los ejemplos de retóricas de la intransigencia que diseccionó Hirschman como los de “mira tu DNI”, “Cataluña es España y punto”, “la indisoluble unidad de la patria no puede ser puesta en cuestión” o “la Constitución impide cambiar nada”.

Las personas, tanto individualmente como en grupo, nos relacionamos y organizamos de una manera u otra por muy diversas razones. Las más de las veces hacemos cosas juntos sencillamente porque nos conviene (o, al menos, así lo creemos); en algunas ocasiones, en cambio, porque incluso cuando pragmáticamente no parece una buena opción subirse al carro ciertos lazos de afecto nos llevan a ello; pero en otras porque, queramos o no, nos obligan por la fuerza.

Es sintomático que en el “proceso” que ya desde hace años enfrenta España, con una creciente parte de la población de al menos dos sustanciales partes del territorio del país manifestando su voluntad de hacer vida por su cuenta, la reacción mayoritaria de la opinión pública (o más bien, de la opinión publicada a través de sus filtros habituales) y del sistema político e institucional para zanjar la cuestión sea recurrir a la tercera de las razones.

En efecto, los catalanes (ahora principal foco de atención) llevan ya demasiado tiempo bombardeados por argumentos que parecen salidos de los ejemplos de retóricas de la intransigencia que diseccionó Hirschman como los de “mira tu DNI”, “Cataluña es España y punto”, “la indisoluble unidad de la patria no puede ser puesta en cuestión” o “la Constitución impide cambiar nada”, pasando por la afirmación algo más jurídica pero igualmente cerril de que “está prohibido consultar a la gente sobre si quiere seguir siendo parte de España”.

Todos ellos son manifestaciones claras de una defensa del statu quo que reposa, en última instancia, sólo en la fuerza, última garantía de que en efecto se vaya a impedir cambiar nada, fuera o no sensato, esté la población mayoritariamente por ese cambio no, simplemente porque no. Que ésta sea la fuerza de ciertos modos de razonar jurídicamente, ejecutados por las instituciones estatales y su entramado legal es, ciertamente, mejor que si estuviéramos hablando de la fuerza de los tanques. Lo cual es un avance, sin duda. Pero obsérvese que, en esencia, lo que justifica la aplicación terca de reglas que se afirman intangibles por medio de jueces y demás es a la postre lo mismo que llevaría a hacer lo propio con una intimación a su cumplimiento algo más feroz. De hecho, así se propone ya abiertamente por algún que otro entusiasta.

El Derecho y la manera en que aplicamos las normas que nos hemos dado para regir la convivencia no tienen por qué ser sólo, ni siquiera en España, vehículo de imposición forzosa de reglas “que son así y punto”. Al revés, es esencial que sean capaces de fomentar ciertos lazos que faciliten esa vida en común y, sobre todo, que articulen de la mejor manera posible las preferencias de quienes formamos parte de la sociedad para que, en general, “nos convenga” a casi todos seguir formando parte del grupo. Si no, mal asunto. Pero parece que nuestro régimen y el oficialismo prefieren no ser conscientes de ello.

Quizás por esta razón una de las más llamativas evoluciones que se han ido dando respecto del conflicto catalán a lo largo de estos años sea el hecho de que se produzca una comprensión mucho mayor de la necesidad de atender a estos elementos entre la comunidad jurídica (a pesar de que nunca haya sido ésa en España, precisamente, un ejemplo de colectivo revolucionario o revoltoso) de lo que es común en el debate público y político.

No es por ello extraño que la sensación más o menos compartida que dejó la ya tristemente famosa sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre el Estatut de Catalunya de 2006 entre las personas dedicadas al Derecho público fuera muy mala, en contraste con las generalizadas alabanzas que recibió de partidos políticos en el poder y en la oposición y de casi todos los medios de comunicación (así como de las plumas de otros ámbitos que suelen opinar sobre asuntos públicos).

La sentencia, emanada de un órgano inevitablemente político como es todo Tribunal Constitucional, pero que ha de actuar usando instrumentos jurídicos, olvidó que el Derecho no puede ser sólo un ordeno y mando de quien tiene la última palabra (siendo cierto que quien la tiene, en nuestro sistema, y manda mucho por ello, es el propio Tribunal).

Así, el Tribunal se permitió agresiones gratuitas a importantes elementos del acervo emocional compartido y pactado parlamentariamente (desde meterse a censurar preámbulos a arramblar de repente con normas de protección de la lengua catalana indiscutidas desde hace décadas, avaladas reiteradamente por el propio TC en el pasado y en absoluto problemáticas, decisión que está teniendo grave consecuencias prácticas) y además envió el mensaje de que a los ciudadanos catalanes lo que les tocaba era poco menos que obedecer y callar (por ejemplo, en todo lo atinente al reparto de competencias a pesar de que las reglas del art. 149 CE en teoría cedían un gran protagonismo a los Estatutos en la definición final del reparto, ahora convertido en letra muerta a expensas de que el TC rectifique y amplíe cuando guste el ámbito de acción estatal).

Todo lo cual convertía el texto en muy desagradable, pero sobre todo, como ha señalado casi todo el mundo que ha estudiado el texto, en muy desacertado jurídicamente en una cuestión tan clave como sus manifestaciones sobre el reparto de competencias. Con el agravante, de consecuencias políticas tremendas por discriminatorias, de que decenas de artículos prácticamente idénticos a los anulados para el caso catalán siguen en vigor y nunca han sido cuestionados cuando han formado parte de Estatutos de otras regiones. Sin que, por cierto, ni la unidad de la patria ni la arquitectura constitucional de nuestro sistema, aparentemente, se hayan desmoronado por ello.

En un contexto así no es desgraciadamente de extrañar, por muy suicida que sea, que iniciativas con un no desdeñable potencial legitimador del sistema institucional español (para lograr que “convenga más” a los ciudadanos catalanes) como la consulta se desdeñen de plano con argumentos de una puerilidad técnica tal como “la Constitución no lo permite”. Prácticamente cualquier jurista que ha dado su opinión ha manifestado que un recto entendimiento de la cuestión muestra, antes al contrario, que la Constitución, por supuesto (y menos mal que es así), permite a los ciudadanos dar su opinión sobre esta y otras muchas cosas.

No tiene sentido dar un listado de nombres, pero basta recordar las manifestaciones reiteradas en este sentido, desde hace tiempo, del antiguo presidente del Consejo de Estado (de nuevo, otra entidad poco revoltosa, conviene recordarlo). Simplemente haría falta para poder consultar (y en esto es verdad que el régimen de 1978 es mucho más restrictivo de lo habitual en casi todos los países democráticos) que el gobierno del Reino de España lo autorice. Y ya está. Hace muchos meses que este gobierno tiene sobre la mesa razones de peso para hacerlo, como es el hecho de que más de dos terceras partes de la sociedad catalana (según todas las encuestas) y de sus representantes parlamentarios (según los resultados electorales) lo pidan insistentemente.

No estamos, pues, ante una negativa que tenga que ver con razones jurídicas sino políticas y, en definitiva, hay que constatar que lo que casi todo el mundo trata de vender a la ciudadanía como un “la Constitución no lo permite” es, en realidad, como saben los que se dedican a esto, un “no nos da la gana y a callar”. Y es un desastre que no nos dé la gana (o, más bien, que no le dé la gana a nuestro gobierno) porque esa consulta tendría muchos efectos beneficiosos, además de ser importante democráticamente para dar salida a las exigencias, amplias y democráticamente expresadas, de buena parte del parlamento catalán.

De nuevo llama la atención en este punto cómo diverge la intransigencia pública, política y mediática más o menos habitual con la opinión de los juristas, que de forma cada vez más amplia (véase por ejemplo el reciente especial de la revista El Cronista sobre el tema, con participación de muchos juristas catalanes y no catalanes por lo general nada sospechosos de separatistas) asumen no sólo como posible sino como naturalmente deseable dentro del marco de valores propios a un Estado democrático y de Derecho que se realice la consulta.

Pero es que, además, realizar la consulta tendría otro efecto muy positivo, pues obligaría a reubicar el debate allí donde, si de verdad a alguien le interesa la unidad de España e incluso si le preocupan cuestiones mucho más importantes que ésa como es determinar cómo garantizar mejor el bienestar de quienes somos sus ciudadanos, debería estar: en cómo empezar a plantear los numerosísimos cambios que hemos de hacer para que a los catalanes les convenga seguir siendo parte de España. Más que nada porque no pocas de las razones por las que a los catalanes este Estado les interesa y renta cada vez menos seguir haciendo camino con nosotros son muy parecidas a las que nos afectan a los demás (desprecios e insultos gratuitos al margen).

El listado puede hacerse tan largo como se quiera: un diseño institucional pésimo (el modelo de gestión y utilidad práctica del Tribunal de Cuentas y sus francachelas, por mencionar sólo un ejemplo, no sólo fastidian a los que viven en Cataluña), una recentralización galopante en beneficio de unas elites socioeconómicas cada vez más atrincheradas (¿o es que sólo a los catalanes les fastidia la vida un Estado que recorta en servicios básicos mientras sigue atendiendo privilegiadamente a ciertos lobbys), una manifiesta incapacidad para asumir la más mínima porosidad democrática (que a todos los españoles nos impide decidir nada, más allá de votar cada cierto tiempo, y así nos hemos de tragar sí o sí desde el nuevo Borbón a decretazos ejecutivos uno tras otro y a ritmo de mambo) o una manera de repartir el dinero de todos que no tiene ni pies de cabeza (y que, de nuevo, afecta a otros muchos, y sé de lo que hablo pues como valenciano vivo en un territorio que ha de aportar a la “solidaridad territorial” desde hace décadas parte de sus ingresos a pesar de tener un PIB per cápita por debajo del 90% de la media nacional, situación única en Europa, como recientemente han puesto de manifiesto sin posibilidad alguna de que sea cuestionada esta increíble anomalía, los números oficiales distribuidos por la propia Hacienda del Reino en forma de balanzas fiscales).

Que los catalanes, ya que lo piden desde hace tiempo democrática y masivamente, puedan ser consultados, ayudaría sin duda a que el “derecho a decidir” sobre estas y otras muchas cuestiones de todos los españoles empezara a ser puesto también sobre el tapete, lo que sería, sin duda, muy bueno. Porque, no nos engañemos: esa consulta sobre la independencia catalana, cuando se dé (sea en la forma que sea), España sólo la podrá “ganar” trabajándose una reforma muy profunda de todos estos (y algunos otros) modos de hacer. Sólo una España mucho mejor que la actual, dado que la actual es un verdadero desastre, puede “rentar” a alguien que tenga otra opción a la mano mínimamente sólida e ilusionante.

Hay que saber emplear, pues, la consulta catalana para iniciar una reforma en serio de muchos modos de hacer desgraciadamente totalmente asentados en nuestro país. Desde la poca costumbre de tener en cuenta las opiniones de la ciudadanía a cómo sería posible una articulación territorial que nos conviniera más a todos. En ambos sentidos, de nuevo, llama la atención, y es un leit-motiv que vuelve a aparecer, la distancia entre académicos, universitarios, que llevan décadas con grandes consensos sobre las insuficiencias en ambos planos, y lo acomodado e intransigente del debate público sobre estas cuestiones entre no juristas en este país. Una prueba de la utilidad de la consulta para mejorar en este punto es que, incluso sin haberse concretado, ya ha logrado poner sobre el tapete propuestas de articulación federal del diseño institucional español coherentes con el diseño aparente del Estado de las Autonomías como las que llevan dos décadas trabajando juristas como Eliseo Aja, generando grandes consensos entre los especialistas a estas alturas muy asentados y compartidos que, por fin, parecen empezar a ser atendidos fuera de esas esferas.

Así pues, y más allá de razones del enorme peso jurídico de la arriba mencionada “no nos da la gana que votéis”, los españoles hemos de empezar a asumir que pretender a estas alturas arreglar los problemas de convivencia diciéndole a una mayoría de la gente que se calle y que así son las cosas “porque lo pone en tu DNI” no sólo es una salvajada sino que, además, ni va a funcionar para arreglar nada en las relaciones España-Cataluña ni es bueno para todos los demás afortunados súbditos del este Reino nuestro. Y tarde o temprano hará crisis.

Una crisis que, por ello, afectará no sólo a los ciudadanos catalanes sino a todos los españoles, que seríamos también beneficiados de que empiece a cambiar de una vez esa manera de interpretar nuestro Derecho y nuestra Constitución como meros blindajes para evitar la participación y la interferencia de la opinión de la gente en la adopción de las decisiones “que tocan”, y que al parecer siempre han de ser muy conservadoras, por parte de los que se han arrogado el monopolio de tomarlas. Esa opinión ciudadana es esencial que se traslade y sea tenida en cuenta para poder establecer mecanismos de convivencia que, mal que bien, nos hagan pensar a una mayoría de la población que este invento “nos conviene” globalmente, aunque puntualmente pueda dejarnos insatisfechos en esto o aquello. Es lo que pasa, sencillamente, en las democracias normales. Y que no pase aquí, ver y leer las reacciones y los enroques del sistema, es algo que no sólo para los catalanes es absolutamente desolador. Porque pone de manifiesto, por triste que sea, que no somos todavía, y es duro reconocerlo, una democracia normal y homologable a lo que hay por ahí fuera.

Andrés Boix Palop es profesor de Derecho administrativo en la Universitat de València

Hace un tiempo, con motivo de un análisis académico de las elecciones europeas de 2009, aventurábamos que se detectaban factores de desgaste en los partidos mayoritarios que con la evolución de la crisis, previsiblemente, irían a más. En realidad, no por causa de la crisis, sino de las crisis, en plural. Porque, desde hace ya cinco años, lo que castiga a la ciudadanía europea y a las propias instituciones de la Unión no es sólo un problema económico. También lo es social, político e, incluso, de identidad.

No resulta extraño, en consecuencia, que se manifieste un rechazo notable a los que son los actores privilegiados del proyecto europeo. Rechazo que se traduce en poca participación (a falta de computar el voto en el extranjero, la participación ha subido ligerísimamente en España respecto de las pobres cifras de 2009, en torno a un 45%), pero sobre todo en una expresión del voto que da la espalda a los grandes partidos.

PP y PSOE, conjuntamente, han recibido menos de la mitad de los votos emitidos; algo que no se había dado nunca en España. Ya se produjo un pequeño descenso en las Elecciones Europeas de 2009, cuando la suma de ambos alcanzó el 80,9% de los votos (unos resultados magníficos, en cualquier caso). Pero ahora hemos visto cómo perdían casi la mitad de sus votos. Es un mensaje político de primer orden, que sin embargo no es probable que sea atendido. Porque por muy audible e inequívoco que sea no resulta (¿todavía?) lo suficientemente mayoritario. PP y PSOE, a fin de cuentas, llegan a ese 49% de los votos y siguen siendo -por muy magros que sean sus resultados- primer y segundo partido.

Gráfico 1: porcentaje de voto de los dos partidos mayoritarios en las Elecciones al Parlamento Europeo, 1987-2014

El 26% de votos logrado por el PP está sintomáticamente próximo a los resultados del partido conservador griego Nueva Democracia, que encabeza el gobierno de coalición en ese país posterior a la caída del PASOK. Es un resultado que muy probablemente marca aquellos umbrales a partir de los cuales el voto conservador, sencillamente, se explica porque en ciertas clases sociales y profesionales la crisis económica no se siente; o no se siente tanto.

En cambio, y las caídas de la socialdemocracia en el resto de Europa y España son buena prueba de ello, hay un evidente desgaste en el electorado de partidos como el PSOE. Debido quizás a que, en cambio, a estos votantes y sus entornos (por ejemplo, a sus hijos) no les va tan bien. La crisis económica parece, pues, haber provocado un giro materialista, en todos los sentidos del término, del voto.

Pero un giro materialista, en el contexto de crisis económica que afecta cada vez a más gente y con mayor profundidad, implica también un giro a la izquierda muy importante. Y un desgaste considerable de los partidos conservadores, cuyas políticas no están consiguiendo preservar el bienestar de esa mayoría social. Este fenómeno puede verse con claridad en el siguiente gráfico, en el que comparamos el porcentaje global de voto obtenido por los partidos de izquierda y derecha en todas las elecciones al Parlamento Europeo desde 1987.

Gráfico 2: porcentajes electorales obtenidos por candidaturas ubicadas a la izquierda o la derecha del espectro ideológico en las Elecciones al Parlamento Europeo, 1987-2014

A efectos clarificadores, hemos integrado los votos de los partidos de centro (CDS, UPyD, C’s) en la derecha. Se han incluido todas las candidaturas que obtuvieron un porcentaje de voto significativo (cercano al 1% o superior) y que puedan ubicarse en el eje izquierda-derecha (la inmensa mayoría). Curiosamente, los resultados de 2014 son los que dejan fuera de este eje ideológico un porcentaje mayor de voto, en parte por el repunte del voto en blanco y en parte por la aparición, con una presencia al menos testimonial, de nuevos partidos difíciles de ubicar en esta escala (Partido X, Movimiento Red, PACMA).

Los datos del gráfico muestran el desplome del voto a la derecha, que obtiene su peor resultado desde 1989. Y además, ese desplome se produce cinco años después de haber logrado (en 2009) el mejor resultado de su historia. Se produce, naturalmente, por efecto de un desplome del voto al PP, que obtiene un pésimo resultado. El consuelo que le queda al PP es que sus votantes no huyeron en masa a otras opciones (el fracaso de Vox y los resultados modestos de UPyD y Ciudadanos así lo atestiguan); su hegemonía en el voto conservador continúa siendo incontestable. Frente a ello, el PSOE tiene que lidiar no sólo con el peor resultado de su historia, sino con la pujanza (relativa) de Izquierda Unida y, sobre todo, con la espectacular irrupción de Podemos.

Sin embargo, el consuelo del PP en estas elecciones, fundamentado en su victoria (por mínima que sea esta) y en la ausencia de oposición en su espacio electoral, tal vez haya de revisarse. La principal justificación “esperanzadora” que ha aducido el PP de estos resultados ha sido (con su principal asesor electoral, el sociólogo Pedro Arriola) que su electorado se ha quedado en casa, pero que volverá a votar en 2015.

Y, en efecto, es así: puede que el electorado del PP se haya quedado en casa; pero es muy discutible que vuelva al redil tan fácilmente. Porque, como indicábamos más arriba, con el empobrecimiento de las clases medias y la degeneración de las circunstancias económicas de la mayoría de la población, el “electorado natural” del PP tiende a estrecharse.

Junto a esa crisis económica, hay también una crisis democrática y de legitimidad más o menos larvada, pero que aflora constantemente cuando se han de tomar decisiones, que está teniendo un importante impacto ciudadano. Se ubica no sólo en el ámbito nacional, sino de la Unión Europea, por cuanto la crisis de identidad ciudadana con la Unión es en estos momentos enorme.

Resulta muy llamativo que, en este contexto, la reacción institucional y burocrática de las instituciones europeas sea seguir por el mismo camino. Un enroque jurídico que tiene mucho que ver con cierta incapacidad para analizar la información obtenida en las elecciones y que se traduce en actuaciones cada vez más controladoras, más dirigistas y menos legitimadas democráticamente: Troika, Banco Central Europeo, etc. Al menos, si entendemos la legitimación democrática desde una perspectiva clásica. De modo que la crisis también ha llegado a este ámbito sin que haya visos de solución o cambio institucionales. Porque para resolverla no es imprescindible votar. Pero eso tampoco significa que una cosa y la otra sean incompatibles.

En las elecciones europeas que se están celebrando a lo largo de esta semana (en la mayor parte de países europeos, el domingo) se emplean diversos sistemas electorales para traducir los resultados derivados de los votos emitidos por los ciudadanos en un concreto reparto de eurodiputados entre los partidos en liza. Es éste un tema, el del mejor sistema electoral para realizar esta conversión de votos a representantes, que en España ha dado de qué hablar en los últimos tiempos. Puede por ello ser interesante echar un vistazo a la decisión del Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional alemán) de 26 de febrero de 2014 que anuló (por segunda vez) la ley electoral alemana que regía estas elecciones por entender el Tribunal que establecía una regulación incompatible con la idea de qué ha de ser una democracia representativa, esto es, por no “traducir” de forma óptima resultados en escaños (hay posibilidad de consultar en Internet no sólo la sentencia íntegra sino también un resumen de prensa de la misma, también disponible en inglés, que aporta los principales argumentos del tribunal con cierto grado de detalle).

La sentencia analiza la constitucionalidad de la previsión legal que establecía, a efectos del reparto de escaños, que las listas que hubieran obtenido menos de un 3% de los votos no podían participar del mismo y se quedaban, por ello, sin representación (la conocida como Drei-Prozent-Sperrklausel). Como consecuencia de ello, y dado que no ha habido tiempo material para enmendar la ley y sustituir esta previsión por otra (aunque, a la vista del juicio del Tribunal, da la sensación de que cualquier enmienda que pretendiera seguir manteniendo la Sperrklausel, aunque fuera con otro porcentaje, habría corrido igual suerte), los alemanes van a ir a votar con una ley electoral donde todas las listas, obtengan el porcentaje que obtengan, entrarán en el reparto. Dado que Alemania elige a 96 eurodiputados, ello significa que partidos con apenas un 1% de los votos pueden obtener representación.

Por comparar con las recientes elecciones legislativas, donde obtuvieron diputados sólo 4 formaciones (la coalición de partidos CDU-CSU, demócrata-cristiana; el socialdemócrata SPD; los ecologistas de Die Grünen; y la izquierda respresentada por Die Linke) dado que la Sperrklausel que rige en esos comicios, del 5%, dejó fuera al resto de partidos, en estas elecciones las previsiones indican que obtendrán al menos un eurodiputado, además, el partido euroescéptico Alternative für Deutschland y los liberales del FDP, que quedaron ambos a las puertas del 5% en las pasadas elecciones; los libertarios agrupados en Piraten; el partido de extrema derecha NPD y la agrupación de electores Freie Wähler. Como puede comprobarse, un simple cambio de la norma electoral aparentemente nimio puede alterar, si no la composición global de la cámara de manera relevante (pues las mayorías siguen siendo las que son), sí la visualización de la homogeneidad o fragmentación del cuerpo electoral y de las preferencias de los ciudadanos. Es un aspecto interesante y a tener en cuenta.

Como señala la sentencia del tribunal alemán, no parece imprescindible, ni en el Derecho europeo ni en las soluciones que cada país se ha ido dando, otorgar este grado de visibilidad a las preferencias de los ciudadanos. De hecho, el único caso donde se produce una situación semejante, con una circunscripción única que reparte suficientes diputados para que, caso de que se haga sin poner barreras de entrada a partir de un porcentaje mínimo de votos, aparezcan representados partidos relativamente pequeños, es España. Con 54 escaños a repartir, un 2% de los votos asegura la obtención de un acta de eurodiputado. Sin duda, este hecho tiene mucho que ver con la diversidad de opciones que aspiran a entrar a formar parte de un juego político que habitualmente (o, al menos, hasta la fecha) han tenido vedado: las coaliciones Primavera Europea o Los Pueblos Deciden, partidos de nuevo cuño como VOX o Podemos, formaciones con cierta tradición pero hasta ahora no representadas como Ciutadans/Ciudadanos e incluso partidos de ámbito regional como ERC que pueden permitirse el lujo de acudir en solitario a los comicios porque es normal que obtengan, aun así, suficientes votos en el global nacional.

Puede que haya quien considere, y de hecho hay quien así se está expresando, esencialmente desde los partidos mayoritarios, que esta excesiva dispersión es mala. Con todo, no está mal no perder de vista que ese 2% de los votos puede equivaler a unos 300.000 votantes. Que el voto de varios cientos de miles de personas pueda tener traslación institucional, si el número de diputados a repartir lo permite, no parece, la verdad, descabellado. Y ello porque, más allá de lo que pueda pensarse sobre la bondad o conveniencia de que los ciudadanos podamos tener muchas alternativas viables de expresión política de nuestras preferencias, llegados a cierto punto, y una vez éstas ya se han concretado, la verdad es que un sistema que no dé traslación a la voluntad de tanta gente, aunque ésta pueda considerarse testimonial o simbólica, sería poco satisfactorio.

Una de las cuestiones interesantes de la sentencia del máximo intérprete alemán de la constitucionalidad es precisamente la importancia que da a esta idea de que las elecciones han de servir para dotar de visibilidad a las posiciones de los ciudadanos (a ser, posible, del mayor número de ellos) y facilitar su adecuada transmisión institucional. Lo llamativo de la decisión es que este valor es juzgado tan importante que incluso pasa por delante de consideraciones pragmáticas y de estabilidad que históricamente han justificado restricciones y barreras tendentes a agrupar la representación en los partidos mayoritarios, como la en este caso anulada, a fin de facilitar cierta estabilidad política. Recordemos, por ejemplo, que en la propia República Federal de Alemania, tanto las elecciones en los distintos Estados federados (Länder) como las legislativas para elegir a los miembros del parlamento de la Federación (Bundestag) mantienen límites de este tipo, y además en cifras como el 5%, que son significativamente elevadas. ¿Puede considerarse que con las decisiones del Tribunal se empieza a avanzar en la idea de que éstas hayan de ser revisadas? ¿Podría tener que ver en este cierto viraje el problema surgido en las últimas elecciones, que dejaron fuera a opciones como las ya referidas FDP y AfD, con unos dos millones de votos cada una, provocando, además, tras la Gran Coalición de gobierno CDU-CSU-SPD un problema de pérdida de peso en el parlamento de las opciones no gubernamentales muy importante? Pues no necesariamente. El propio Tribunal se cuida muy mucho de aclarar que su decisión tiene que ver con la naturaleza y particular cariz de las Elecciones europeas, que en su argumentación juzga muy severamente como poco relacionadas con las dinámicas de gobierno en la Unión Europea y, por ello, ayunas de esa necesidad de buscar y forzar (o reforzar) mayorías aptas para el gobierno que sí pueden ser requeridas en las leyes electorales destinadas a regular el funcionamiento de sistemas representantivos que efectivamente operen como soporte efectivo de las políticas de un ejecutivo legitimado a su través. En el fondo, analizando la sentencia, una conclusión que podría extraer un lector con ganas de incordiar es que para el Tribunal Constitucional alemán las elecciones al Parlamento Europeo y sus funciones no son algo demasiado serio.

Por último, la sentencia revela también, aunque esto es una constante no circunscrita sólo al Derecho electoral, el extraordinario activismo del Bundesverfassungsgericht, que anula por segunda vez por este mismo motivo la ley electoral alemana para las elecciones europeas. Es llamativo, y más desde una óptica española y a partir de la tradición muy deferente con el legislador de nuestro Tribunal Constitucional, contemplar a unos jueces enmendando la plana de este modo al legislador, indicándole que una Sperrklausel del 5% puede ser sensata en ciertas elecciones pero no en unas Europeas y, a continuación, cuando el legislador acata la sentencia y modifica la ley rebajándola al 3%, indicando que no, que tampoco esa barrera electoral es válida, que continúa siendo excesiva. Un comportamiento así, donde el Tribunal Constitucional sustituye al legislador a la hora de decidir la oportunidad de introducir tal o cual restricción, no a partir de mandatos constitucionales claros sino de consideraciones con base en principios que le llevan a ponderar si ha de primar la representatividad o la estabilidad, y si ese equilibrio ha de ser el mismo en cada proceso electoral, es difícil de imaginar en nuestro país. Entre otras cosas, como es obvio, porque tampoco ha sido capaz nuestro Tribunal de dotarse de la auctoritas necesaria para poder adentrarse por esas vías. Sin embargo, nada de ello quita para que este activismo judicial obligue a abrir interesantes reflexiones sobre las relaciones entre elecciones, democracia y jueces que también son trasladables a nuestro país.