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El problema valenciano. Preguntas y respuestas a propósito del modelo de financiación

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¿Qué le ocurre a la Comunidad Valenciana? ¿Cuál es la naturaleza del “Problema Valenciano”?

La Comunidad Valenciana (CV) ha retrocedido durante los últimos 25 años en sus niveles de desarrollo social, empleo y renta. Actualmente padece unos niveles de pobreza y de paro superiores a la media española y alcanza una renta por habitante que sólo representa el 88% de la media española. Al mismo tiempo, la CV presenta una singularidad: es la única con una renta per cápita claramente inferior a la media que tiene un saldo fiscal negativo, según las Cuentas Públicas Territorializadas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (AAPP). La última estimación de dichas cuentas, publicada en el pasado mes de agosto, cifraba ese saldo negativo en el 2013 en -1.416 millones de euros, lo que representa un drenaje anual de recursos equivalente al 1,4% del PIB valenciano.  El Estado exige a una Comunidad con evidentes debilidades socioeconómicas, que necesitaría apoyos para recuperar su dinamismo en el exigente escenario competitivo nacional e internacional, contribuciones fiscales injustificadas que la debilitan. A esta realidad ha contribuido, y contribuye, de marea determinante el funcionamiento del Sistema de Financiación Autonómica (SFA).

La explicación de esta situación viene de lejos. El Estado centralizado no desplegaba los servicios públicos y las inversiones públicas con un criterio de equidad entre territorios, es decir, no ofrecía los servicios públicos en los distintos territorios en proporción a sus necesidades. Esta afirmación es fácil de comprobar con la rica información estadística hoy disponible, comprobando la distribución territorial de los servicios públicos en el momento de las transferencias o la inversión media de infraestructuras en periodos largos. Esa evidencia es una razón de peso para no creer que los problemas que observamos se derivan de la descentralización y se arreglarían centralizando de nuevo las decisiones. 

Pero la descentralización del Estado no se ha hecho bien, el “statu quo” original se ha perpetuado en los sucesivos modelos de financiación, los desequilibrios no se han corregido después de 35 años de Estado Autonómico y no se resolverán mientras no se aborde decididamente el objetivo de nivelar la financiación de las Comunidades, basándola en indicadores de necesidad razonables y objetivos. Mientras eso no se haga resultará imposible encajar varias piezas básicas de nuestra arquitectura institucional, relacionadas con el funcionamiento del Estado de las Autonomías, la sostenibilidad del Estado de Bienestar y la estabilidad presupuestaria. Resumido de manera muy directa, la desigualdad actual derivada del “statu quo” condiciona la equidad del Estado de las Autonomías, la suficiencia financiera de nuestro Estado de Bienestar y la confianza en las instituciones. Así sucede en general, pero en especial en las Comunidades Autónomas (CCAA) peor financiadas.

PIB per cápita vs. Recursos no financieros por habitante. 2014 (CCAA de Régimen Común=100)

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Fuente: IGAE (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) y Contabilidad Regional (INE).

En conclusión, el origen de las gravísimas dificultades actuales de la Generalitat Valenciana (GV) es que recibe una financiación claramente insuficiente desde hace décadas. Es importante subrayarlo porque durante los últimos años la opinión más extendida ha sido que nuestros desequilibrios financieros eran debidos al gasto excesivo y el despilfarro. Pues bien, sin negar que hay ejemplos de malgasto y de corrupción, como en otros territorios y otras administraciones, la principal causa de los problemas es que los recursos públicos que recibe la CV son muy inferiores a la media de las CCAA y que como en el conjunto de las CCAA se han desplomado durante la crisis. Pero en todo caso, las soluciones a los problemas valencianos deben formar parte de las respuestas a problemas más generales que afectan al conjunto de las AAPP, y especialmente del funcionamiento del Estado Autonómico, en una perspectiva verdaderamente federal ¿o quizás confederal?

¿Gastan mucho las Comunidades Autónomas? ¿Tienen por ello mucho déficit?

El 75% del gasto de las CCAA se realiza en salud, educación y protección social: son Estado del Bienestar. España gasta actualmente en esos servicios dependientes de las CCAA, 4 puntos porcentuales de PIB menos que la media de los países de la Eurozona, es decir, unos 40.000 millones de euros menos. Es un dato que encaja mal con los mensajes de que las CCAA son demasiado propensas al gasto, como a veces se dice, haciendo caso omiso de cuáles son sus competencias.  Si, pese a gastar bastante menos que otros países, las cuentas de las CCAA siguen desequilibradas, la conclusión ha de ser que existe un problema de insuficiencia financiera global de las comunidades –y del conjunto de las AAPP- y que, obviamente, afecta todavía más a las que menos recursos tienen, pues las necesidades de su población son homogéneas.  Si el problema de insuficiencia de las CCAA no existía de manera generalizada antes de la crisis –o al menos no se manifestaba en forma de déficit- ahora existe y explica las dificultades de muchas comunidades para cumplir los objetivos de ajuste fiscal marcados por la Administración Central siguiendo criterios de reparto del déficit discutibles, por no decir absurdos, cuestionados incluso por la propia Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF).

A pesar de la tremenda potencia de fuego de comunicación del Gobierno y de los medios de la capital de España, los datos son contundentes. Lo que explica el comportamiento diferencial del déficit público en España respecto a la Zona Euro no son los gastos de las CCAA, sino el comportamiento de los ingresos públicos. Ante la incidencia de la crisis en España con un retroceso de 3,6 puntos del PIB en 2009, la recaudación se desplomó 6,1 puntos de PIB respecto a los recaudados en 2007, un retroceso del 15% de la recaudación tributaria y de casi 60.000 millones de euros. En contraste con ello, en la Zona Euro un retroceso del PIB de 4,5 puntos, sólo implicó un retroceso de los ingresos públicos de 0,5 puntos respecto a los recaudados en 2007. Ese comportamiento de los ingresos públicos explica más del 50% del déficit público español en 2009, frente al 15% de incidencia de los ingresos en el déficit de 2009 de la Zona Euro.

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Fuente: Eurostat 2016. Elaboración propia

Al contrario de lo que ha sucedido en la Eurozona, en España, la reducción de la recaudación no se ha recuperado seis años después del shock, los ingresos tributarios siguen estando en 2015, 18.667 millones de euros por debajo de la recaudación de 2007, el Impuesto de Sociedades permanece a 24.174 millones de euros de distancia respecto a la recaudación de 2007. No, definitivamente nuestro problema no es el gasto público, sino la recaudación tributaria.

Esa insuficiencia de recaudación se ha trasladado a las CCAA a través del funcionamiento del SFA. Actualmente todas las CCAA de régimen común padecen insuficiencias financieras, debido al desplome de los ingresos fiscales de todas las AAPP y en particular de las CCAA tras la llegada de la crisis. Así, mientras las necesidades de gasto en servicios públicos fundamentales no se han reducido, porque la población ha seguido creciendo, envejeciendo y empobreciéndose, ante el recorte de los recursos, el nivel de cobertura de los servicios públicos fundamentales ha tenido que ajustarse a la baja. Las CCAA gastan en salud, educación y protección social 107.403 millones de euros y reciben 26.606 millones de euros menos que ese gasto del SFA para financiar esos servicios. De hecho, en contra de lo que anunciaba el nuevo modelo al ser aprobado en 2009, las Comunidades no han tenido desde entonces más recursos para sus competencias en servicios públicos fundamentales, sino bastantes menos. Entre 2009 y 2013 sus ingresos reales se redujeron un 12% y su gasto real per cápita en salud, educación y servicios sociales ha acumulado ajustes cercanos al 15%. No es pues cierto, por tanto, que en el caso de las CCCAA, el gasto social haya sido protegido. Si se ha conseguido que lo fuera el que depende de la Seguridad Social, gracias en buena medida al acierto de acumular un Fondo de Reserva acumulado, pero no en los de educación, sanidad y servicios sociales, en los que las administraciones no fueron igualmente previsoras.

¿Gasta más la Comunidad Valenciana que el resto de Comunidades? ¿Por qué tiene más déficit?

La GV tiene en 2016 un presupuesto de gastos no financieros de 13.513 millones de euros, equivalente a 2.728 euros por habitante. En promedio, en este ejercicio el conjunto de las Comunidades gastará un 14% más por habitante, y algunas Comunidades con un nivel de renta similar al nuestro, como Asturias y Cantabria, un 24% y un 37% más por habitante, respectivamente. Estos menores gastos de la CV no se deben a que tenga menos competencias que las demás Comunidades sino a que tiene muchos menos recursos, como consecuencia del defectuoso e injusto diseño de los sucesivos modelos de financiación, en particular del aprobado en el año 2009. Como prueba de sus resultados basta mencionar que, pese a gastar menos, la CV tiene mucho más déficit que otras Comunidades. En el pasado año, 2015, el gasto de la GV fue muy similar al de este ejercicio, y un 15,3% del mismo hubo de financiarse con déficit.  Así pues, tenemos un déficit elevado y como llevamos así muchos años hemos acumulado mucha deuda.  Más que otros, sin duda, pero a pesar de gastar menos. Ese mayor desequilibrio relativo solo es posible si nuestros ingresos son menores que los de otras comunidades autónomas.  Y lo son, sustancial y permanentemente.

¿Cuál es la dimensión de la insuficiencia anual de la financiación pública de la Comunidad Valenciana?

Los ingresos por habitante de la GV que provienen del modelo de financiación de régimen común aprobado por la ley 22/2009 son menores, y también eran menores los de los modelos anteriores. Y son menores, además, los recursos que llegan a la GV por otras vías distintas del modelo, también importantes para las CCAA, como los fondos estructurales europeos, el FCI o los convenios de cooperación con la Administración Central. En conjunto, la CV dispone de unos recursos por habitante claramente menores para prestar los mismos servicios. Si consideramos el año 2015, último ejercicio para el que se dispone de cifras comparables, la CV solo dispuso del 89% de los recursos medios de las Comunidades. Ese porcentaje implica disponer de 1.807 millones de euros menos, una cifra muy importante si se tiene en cuenta que asciende a 2 veces y media el presupuesto de la GV para universidades y estudios superiores, 3 veces el gasto en autonomía personal y dependencia, y más de 2 veces la suma de las políticas de infraestructuras y de apoyo a los sectores económicos valencianos.

¿Cómo afecta la infrafinación de la Comunidad Valenciana a su desarrollo económico y a su equilibrio social?

La permanencia de esta situación tan asimétrica tiene graves implicaciones para la CV, porque la mantiene con unos niveles de recursos que ponen en cuestión dos objetivos muy importantes del sector público: la primera, la igualdad de oportunidades de los ciudadanos valencianos en el acceso a un determinado nivel de los servicios públicos fundamentales, respecto al resto de españoles;  y la segunda, la capacidad efectiva del gobierno valenciano de desplegar sus políticas sociales y de fomento del desarrollo económico, por falta de los recursos que otras comunidades si tienen a su disposición.

La CV sufre en la actualidad los efectos de un doble ajuste fiscal: uno lo padece de manera permanente por su baja financiación y otro es común al que han tenido que abordar todas las CCAA al llegar la crisis. Para entender lo que este doble ajuste fiscal valenciano significa puede señalarse que el gasto por habitante de algunas comunidades ahora, tras los ajustes de los últimos años, es mayor que el que la CV realizaba cuando mejor iban las cosas, antes de 2009.

Un resumen de las consecuencias que la asimilación de esas enormes restricciones ha provocado es el siguiente: dada su falta de recursos, para no alejarse demasiado de la media en gasto sanitario y educativo por habitante, la GV ha reducido a niveles sustancialmente inferiores a la media el resto de gastos: ha frenado el despliegue de la política de dependencia  y gasta en servicios sociales un 41% menos que la media; y ha reducido sus políticas de fomento del desarrollo regional y la competitividad, situando su gasto un 28% por debajo de la media. Pese a todas esas medidas restrictivas, tiene más déficit, es la más endeudada de todas las CCAA y la más dependiente de la asistencia financiera del Estado a través del FLA y para el pago a proveedores.  En definitiva, la situación es gravísima en tres sentidos: condiciona la igualdad de oportunidades de los valencianos en el acceso a servicios públicos esenciales; reduce a mínimos la potencia de las políticas de desarrollo regional; y mantiene a la GV en la UVI, conectada a los instrumentos de respiración financiera asistida.

¿Hay solución?

El “Problema Valenciano”es pues fundamentalmente de suficiencia financiera, pero también de equidad, de igualdad de trato, en definitiva, de justicia. Para nosotros son problemas dramáticos, pero como se suman a otros muchos problemas importantes pendientes en nuestro país, no tendrán solución sin un reconocimiento de su gravedad por parte de España y de los españoles.  En ese sentido, hay que insistir en una idea: sin un sistema más razonable de financiación autonómica no será posible estabilizar financiera e institucionalmente ni el Estado del Bienestar ni el Estado de las Autonomías, se trata de asuntos que han de ser considerados prioritarios.

¿Cuáles son las claves de la solución?Nuestro punto de vista es que es posible encontrar soluciones útiles para el conjunto de los problemas y el conjunto de las Comunidades. Las condiciones que ese modelo debe cumplir para poder alcanzar esos objetivos es basarse en criterios claros;contemplar simultáneamente las cuestiones de suficiencia y estabilidad, equidad y solidaridad, autonomía, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional; y superar de una vez las restricciones derivadas del “statu quo”. Para lograrlo:

  1. Hay que fijar, en sede parlamentaria, un objetivo de Estado, para el conjunto de España, del nivel de gasto públicoa dedicar en educación, sanidad y protección social,que responda a la prioridad reconocida a estas funciones y sea compatible con la estabilidad presupuestaria de las AAPP, asegurando a cada administración encargada de prestar esos servicios recursos suficientes y estables, con garantía de que no son financiados con déficit público.
  2. Para disponer de recursos suficientes y estables para esa finalidad, y garantizar que no sufren déficit, hay que dedicar a financiar esos servicios esenciales del Estado de Bienestar las principales fuentes tributarias (cotizaciones, IRPF, IVA e Impuestos Especiales), asignándolas entre las diferentes administraciones en proporción a los compromisos de gasto fijados y a las competencias de cada una.
  3. Para nivelar la capacidad financiera de las Comunidades de prestar esos servicios públicos fundamentales, hay que asignarlos entre las mismas atendiendo a indicadores de necesidad basados en la población y su estructura por edades,haciendo participar en la solidaridad que ello implica a todas las comunidades, incluidas las forales.
  4. Para completar los recursos de las Comunidades, hay que asignar los actuales tributos cedidos a financiar el resto de competencias, complementando los ingresos de las comunidades con menor capacidad fiscal con fondos de desarrollo mejor diseñados que los actuales.
  5. Para reforzar la autonomía y la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades,hay que ampliar su capacidad normativa en el IRPF y su participación ejecutiva en los órganos de gobierno de la administración tributaria.
  6. Para disponer de un horizonte realista y viable de regreso a la normalidad financiera, adaptado a las circunstancias de cada Comunidad, hay que evaluar la magnitud de la deuda acumulada por las mismas diferenciando las distintas causas de la misma, y articulando procedimientos de consolidación en la deuda del Estado.

Un planteamiento como el descrito es ambicioso, pero puede ser compatible con un marco financiero como el que propone el actual Programa de Estabilidad 2016-2019 aunque, obviamente, implica a hacer ajustes en el mismo, y especialmente reordenar el equilibrio vertical: la relación entre ingresos y gastos de las diferentes AAPP. En todo caso, esos ajustes son asumibles ypermitiríanmejorar sensiblemente el funcionamiento financiero del Estado del Bienestar y del Estado de las Autonomías. Sin la recuperación de la confianza en ambos pilares de nuestra estructura institucional será difícil recuperar la estabilidad política y social de nuestro país, lo que resulta imprescindible para sostener una senda de prosperidad económica y social.

Ese es el marco en el que la Comunidad Valenciana puede y debe aspirar a solucionar el conjunto de problemas que lleva demasiado tiempo padeciendo y han incidido gravemente en su trayectoria reciente, debilitando su tradicional dinamismo e hipotecando el progreso de los valencianos, y también del conjunto de los españoles.

Algunas referencias para saber más

COMISIÓN DE EXPERTOS NOMBRADOS POR LAS CORTES VALENCIANAS (2013): “ Criterios y propuestas para un nuevo sistema de financiación autonómica”, Corts Valencianes.

JOSÉ IGNACIO CONDE-RUIZ  Y OTROS: Evolución del Gasto Público por Funciones durante la crisis (2007-2014): España vs UE.

PÉREZ, F. y V. CUCARELLA (2015): La comparación de las necesidades de gasto por habitante, FedeaPolicyPapers ‒ 2015/09. Madrid, Fedea.

PÉREZ, J.A. (2012): “ ¿El ‘Levante infeliz’, un problema para el Estado?”, El País.

ZABALZA, A. y J. LÓPEZ-LABORDA (2011a): “El Nuevo sistema de financiación autonómica: Descripción, estimación empírica y evaluación”; en LAGO PEÑAS, S. y J.

MARTÍNEZ-VÁZQUEZ, eds.: Las transferencias intergubernamentales en España: Análisis y propuestas de reforma. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales; pp. 113-188.

ZABALZA, A (2016): “ La subfinanciación autonómica”, El País

 *José Antonio Pérez es economista y miembro de la Comisión de Expertos para un nuevo sistema de financiación autonómica de las Corts Valencianes.

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