Mesa Redonda del OfCom sobre convergencia de medios audiovisuales (II)

Introducción Buenos días, damas y caballeros. Bienvenidos a Londres y a este congreso sobre convergencia y los reglamentos convergentes. Debería comenzar dando las gracias al Departamento de Comercio e Industria por ser coanfitriones junto con Ofcom de este congreso y por haber proporcionado las instalaciones donde se está celebrando. Como colegas de la OCDE, compartimos un sentimiento común de emoción ante la gran oferta que ofrece la convergencia en lo que respecta a innovaciones, una mayor cantidad de opciones para el consumidor y la información, educación y posibilidades de ocio ampliadas que los contenidos electrónicos nos brindan para enriquecer nuestras vidas como ciudadanos. Pero la convergencia también trae consigo una serie de retos comunes que se han abordado parcialmente bajo el tema de los “reglamentos convergentes”. Para mí es, dicho sencillamente, la respuesta a esta pregunta: “¿Cómo pueden las políticas públicas (y los encargados de éstas: los legisladores, gobiernos y organismos reguladores) mantenerse al día con los cambios tan rápidos que se están produciendo en la tecnología y en los desarrollos del mercado?” Evidentemente, esto es cierto en el caso de todos los mercados, pero es especialmente acuciante en el de los tecnológicos, en los que los tiempos de llegada al mercado y los cambios en éste funcionan a veces a un ritmo exponencial. El Paso de la Convergencia

Un congreso de estas características hubiera sido muy popular hace seis o siete años. De hecho, creo que me tocó participar en unos cuantos, cuando la promesa de alcanzar la convergencia se sentía con fuerza; y los inversores en actividades comerciales de riesgo estaban como locos por soltar dinero, es lo que alguien me describió como los años del “vamos a por ello”. Tras la desilusión que siguió a la pifia de las TMT hubo muchas voces que se quejaron de que se había dado un bombo excesivo a la convergencia y que, en realidad, aún quedaba mucho para su llegada… era el período del “quieto parado”. Y tal como ocurre con tanta frecuencia con los desarrollos tecnológicos, la fase inicial rebosa de arranques inconclusos y su lanzamiento es más lento de lo que los profetas nos habían dicho. Pero después despega de forma exponencial y se convierte en un mercado de masas antes de lo que esperaban los responsables de sus políticas y los demás. Pues lo mismo ha ocurrido con la convergencia. A fecha de hoy, en la mayoría de los mercados de la OCDE ya es una realidad y debemos asumirla y controlarla en lugar de quedarnos estorbando... nos encontramos en el período de “quietos, ahora… ¡en marcha!”. Cada uno de los mercados de la OCDE está por delante de los demás en algunos aspectos relativos a la convergencia, pero por detrás en otros, si bien he podido observar que todos los gobiernos, sin importar su signo político, comparten el temor de resbalar en la tabla de clasificaciones de su “liga”, sin importar en cuál se encuentren. El caso del Reino Unido no es distinto; pero permítanme demostrar mi idea con algunas cifras históricas de nuestro mercado. En lo que respecta a la televisión digital, la mayoría de las proyecciones realizadas en el año 2000 esperaban que el mercado del Reino Unido se encontrara en la actualidad con alrededor de 7 millones de hogares digitales. Sin embargo, la cifra actual ya alcanza el doble de ese número y se ha superado la marca del 60% este año. En lo que respecta a la banda ancha, el crecimiento lineal entre 1998 y 2001 (de 3.000 a 4.000 hogares a la semana) hubiera conseguido alcanzar en la actualidad en el Reino Unido 1 millón de hogares, pero ya existen más de 6 millones con banda ancha, y el crecimiento es de unos 60.000 a la semana; con una velocidad media combinada de más de 1 Mb y con una progresiva reducción en los precios. En un año, la velocidad media combinada podrá transportar contenidos de vídeo. En el ámbito de la radio digital, en 2003 solamente había 100.000 aparatos en todo el mercado del Reino Unido. Hoy día hay casi 1,5 millones de aparatos dedicados y muchos millones más de personas están escuchando emisiones de radio digital a través del aparato de televisión digital, por banda ancha o mediante módulos. En la actualidad, las PVR (grabadoras de vídeo personales) siguen siendo un pasatiempo de minorías. Pero antes de que termine la década los contenidos bajo demanda, ya sea a través de banda ancha o mediante almacenamiento, será una realidad para la mayoría de los hogares de todos los países de la OCDE. Y esto provocará graves trastornos en la economía de las cadenas de televisión tradicionales y en la publicidad de masas. La Voz sobre IP (VoIP) ya está disponible para la mayoría de las empresas de tamaño mediano y grande. Desde los eximios 16 millones de usuarios en todo el mundo a principios de este año, para 2008 se espera que haya unos 200 millones… menos de una generación después de que se desmantelara la última centralita manual de Bryant Pond, Maine. Ya se están presentando problemas relacionados con las políticas públicas, tales como el acceso efectivo a los servicios de emergencia y el lugar de la VoIP dentro de los servicios universales. La VoIP no podría estar más lejos del primer teléfono de Alexander Graham Bell, en el que la distancia que recorría la señal dependía directamente del volumen empleado al gritar al aparato. La VoIP es totalmente independiente de la distancia. Del mismo modo que las capacidades de almacenamiento y de banda ancha causarán estragos en la economía de las cadenas tradicionales, el tráfico de voz independiente de la distancia socavará el estatus tan cuidadosamente construido de los costes y tarifas locales e internacionales. Se producirá una importante cantidad de arbitraje y, probablemente, su buena dosis de anomalías antes de que se produzca un nuevo cambio para la era IP. La tercera área de crecimiento más importante es la que tiene que ver con los dispositivos de mano y de ocio. Actualmente ya somos bastante nómadas en nuestro uso de las comunicaciones. Prueba de esto es que ya existe más de un teléfono móvil por cada hombre, mujer y niño del Reino Unido. Según se vayan haciendo cada vez más comunes la 3G y sus sucesores en todas las economías de la OCDE, los contenidos específicos para cada servicio darán paso al cuerno de la abundancia de la banda ancha. Asuntos relacionados con la Convergencia

Básicamente, la convergencia es el producto de la transición de una era analógica a una digital en la que todo tipo de contenidos (ya se trate de voz, texto, imágenes, cifras, audio y vídeo) se manejan como datos indiferenciados. La tecnología digital amplía la capacidad enormemente, incluso con la infraestructura actual que proporciona velocidades de fibra óptica sobre par de cobre. Según van apareciendo las redes de acceso de próxima generación, el único límite para el flujo de capacidad para información y comunicaciones solamente es el que le ponga nuestra imaginación, y, desde una perspectiva nacional o regional, el cálculo que podemos ayudar a crear para inversiones e innovación. La transición a la era digital es más evidente dentro del mundo de la televisión, y trae consigo la alta definición y la interactividad, y que el control esté cada vez más en las manos del usuario en lugar de las de la cadena. Muchos Países de la OCDE ya se están planteando realizar el cambio a un sistema totalmente digital. Berlín ya lo ha hecho, y EE.UU., el Reino Unido, los países escandinavos e Italia ya tienen fechas en firme para la transición o están muy cerca de decidirlas. Las razones que motivan este cambio (o, mejor dicho, la prioridad que se ha dado en cada lugar) varían en cada país. Pero en todos los casos, al menos en parte, está el poder liberarse del espectro radioeléctrico que se utiliza en la actualidad para las emisiones analógicas… una cantidad considerable de ancho de banda en algunas de las frecuencias más utilizables de todo el espectro. Aún se debe decidir si se va a utilizar para dvbh, radio móvil, una mayor definición o una mezcla de estas, pero lo que queda claro es que proporcionará una cantidad considerable de material virgen que ayudará a avivar la revolución de las comunicaciones. Dentro de las telecomunicaciones, la transición desde las redes analógicas y conmutadas a las digitales, basadas en tecnología IP, llama menos la atención del público, pero, de manera significativa, exige unas inversiones de capital muy superiores. Volveré a este tema en un momento. Algunos de los asuntos que está lanzando la convergencia a los organismos reguladores y a los legisladores ya han quedado bastante claros. En primer lugar, se están superponiendo con cada vez mayor frecuencia contenidos de distintas secciones que tradicionalmente habían recibido reglamentaciones diferentes y tenido objetivos también diferentes. ¿Cómo se les debería regular en el futuro a éstas y a los contenidos que transportan? Los reglamentos y legislaciones en vigor afirman desear que se opere en condiciones de igualdad. Pero, ¿cómo deberían regularse? ¿Yendo al máximo común divisor o conformándose con el mínimo común denominador? Nos encontramos ante todo un enigma. De momento, la respuesta de los canales tradicionales permanece relativamente clara. Sus contenidos llegan sin problemas a los hogares de la gente; y esperan razonablemente que los reglamentos en vigor sigan protegiéndoles… a ellos y, más importante aún, a sus hijos, de encontrarse inesperadamente con algo que les pueda molestar o dañar. Pero, ¿qué ocurre con la IPTV? ¿O con híbridos de contenidos con componentes tanto emitidos como de banda ancha? ¿Y que ocurre con los contenidos que se descargan en dispositivos móviles y de mano y que emplean los niños y jóvenes sin supervisión paterna alguna? La Unión Europea, al revisar la Directiva TV Sin Fronteras, está dando algunos tímidos pasos para dar respuesta a dichas preguntas. No estoy seguro de que hayan acertado todavía o siquiera de que hayan abordado el tema de la capacidad de denegar o la viabilidad de intentar extender algunas de las normas que se aplican sobre las emisiones de radio y televisión al espacio IP. Por su parte, Ofcom está trabajando con varios elementos de la cadena de contenidos convergentes y de distribución para ver si la industria puede reunirse para establecer un sistema de clasificación de contenidos más uniforme y que, de este modo, los consumidores mismos puedan tomar decisiones mejor informadas sobre los contenidos que desean recibir, sin importar el dispositivo o plataforma a través del que lo vayan a hacer. La convergencia también está cambiando los modelos de financiación de los contenidos electrónicos. Los días en los que se financiaban la mayoría de los contenidos a través de los anuncios de 30 segundos a mitad del programa en las emisiones lineales están quedando desfasados, si es que no han desaparecido ya en la mayoría de los países de la OCDE. En el Reino Unido, las cuotas de suscripción ya superaron a la publicidad como fuente principal de ingresos en 2003. Pero la publicidad, aparte de ser un bien público que ayuda a funcionar correctamente a los mercados, también contribuye al bienestar social al financiar contenidos gratuitos para el público, de forma que quedan equiparados ricos y pobres. Al avanzar desde la programación lineal al mundo de contenidos bajo demanda, los anunciantes tendrán que conseguir que evolucionen sus técnicas comerciales y adoptar medios nuevos y más inteligentes para llamar la atención del consumidor. Los organismos reguladores tendremos que asegurarnos de que también evolucionen las reglas para dar a éstos la libertad necesaria para que lo hagan, pero teniendo en cuenta el principio de que los consumidores tienen el derecho a saber cuándo se les está intentando vender algo a diferencia de cuando simplemente se le está informando, educando o entreteniendo. La segunda serie importante de retos tiene que ver con la inversión en infraestructuras digitales, tanto lo que respecta a redes troncales como a redes de acceso. Siempre creemos que las cosas funcionan mejor en el resto del mundo, pero da la impresión de que entre los actores del Lejano Oriente existe una unión entre las legislaciones, las políticas públicas y el deseo político que aporta un enfoque real en torno a la importancia de la infraestructura y de la coherencia de las obligaciones normativas de sus distintos apartados. Por el contrario, las economías occidentales se ven mucho más constreñidas por su sistema de frenos y equilibrios, con la tendencia intrínseca a intentar descubrir soluciones poco sistemáticas a problemas individuales, frecuentemente acompañadas de una búsqueda de éstas basada en la queja de que “por qué no pueden seguir las cosas como han sido siempre”. Esto me quedó meridianamente claro cuando visité Estados Unidos recientemente con el brote creciente de preocupaciones sobre los niveles de decencia en los contenidos y la extensión de dichos estándares desde las redes tradicionales a las más modernas plataformas y medios de comunicación. Lo mismo se ve también aquí, en el Reino Unido, en lo poco dispuestos que están a hacer frente a las inevitables consecuencias que conlleva el mundo digital y las audiencias fragmentadas los medios tradicionales que sostenían las emisiones de radio y televisión comercial de servicio público. Pero hay una lección aún mayor: si las políticas públicas, de forma colectiva, no están dispuestas a aceptar las consecuencias (tanto las positivas como las negativas) que resultan de la convergencia, muy probablemente producirán unas soluciones globales que se aferren a lo bueno y mitiguen lo malo. Si mezclamos esta actitud con una cierta tecnofobia y una preparación de políticas demasiado lenta, nos encontramos con un cóctel potencialmente peligroso en el que los mercados laborales más económicos se combinen con los nuevos mercados tecnológicos y de infraestructuras que pudiera dejar a las economías occidentales limitadas por su sistema de frenos y equilibrios en lugar de verse equilibradas por éste. Para dar crédito a quien lo merece, creo que las directivas sobre telecomunicaciones de la Unión Europea intentaron de forma reflexiva e inteligente proporcionar un marco coherente para los sistemas de entrega de contenidos de la convergencia. No obstante, (tres años después) aún queda mucho para completar su puesta en marcha en varios mercados europeos. Además, se ve presionada por los desarrollos ocurridos en los mercados y en la tecnología y que no se habían previsto ni atendido en la relación de dichas directivas, como por ejemplo: cómo tratar con la VoIP desde la perspectiva de los consumidores; el régimen adecuado para la interconexión de redes IP de próxima generación; el tratamiento de las tecnologías nómadas, como Wi-Max, que desdibujan las diferencias hasta ahora claras entre telefonía móvil y telefonía fija y el control por el gobierno y el proceso que rebasa las categorías establecidas de distintos mercados SMP específicos. Lo anterior ilustra cómo, incluso en marcos normativos bien pensados, les resulta muy difícil a los legisladores públicos mantenerse al día con los desarrollos del mercado. El tercer reto es el espectro inalámbrico. Sigue resultando necesaria una coordinación internacional, particularmente en el caso de los miembros de la OCDE que tenemos muchos vecinos cerca. Y los estándares dependientes del mercado, tales como los de la familia CDMA, pueden dar a los fabricantes la certeza de invertir en la producción de volumen. Pero el ritmo al que está cambiando la tecnología inalámbrica es tan elevado que el modelo de mando y control de las políticas tradicionales, con conferencias internacionales para el establecimiento de estándares cada década más o menos, sencillamente ya no es suficiente. Por este motivo, el Reino Unido, al igual que otros colegas de la OCDE, está avanzando por el camino de los mecanismos del mercado; cotización, subastas y liberalización del uso para permitir que la convergencia se pueda servir de las tecnologías inalámbricas. Quizás no debiera sorprendernos saber que estos conceptos son bastante más populares entre los innovadores y nuevos participantes que entre sus titulares. El cuarto desafío lo conforman la titularidad y la consolidación. El coste de la construcción de nuevas infraestructuras es tan alto que muchos gobiernos y autoridades de la competencia se han visto tentados a cenar (aunque haya sido con una cuchara muy larga) con los titulares de éstas ya que son los que más probablemente se hagan cargo de esta tarea. Y la convergencia de la tecnología y el mercado favorece la consolidación de la propiedad: la capacidad de agrupar contenidos, banda ancha y voz con sistemas de entrega inalámbricos y por cable para adelantarse a los competidores y ser la pasarela al consumidor. Al final, el tiempo ha dado la razón a los que decían que el acceso y las pasarelas son más importantes en tiempos de convergencia. Si bien, durante el tiempo anterior la convergencia, cualquiera de las partes titulares podía controlar una sección de la cadena de valor, con la convergencia es posible que haya más pasarelas en más puntos de ésta que puedan llegara a pertenecer al mismo dueño. Esto presenta dos enigmas. En primer lugar, en tanto que organismos reguladores y legisladores, ¿cómo deberíamos abordar el tema de la titularidad? Por un lado, no deberíamos partir de la premisa de que sea siempre un mal negocio. Por otro lado, probablemente sólo el mercado americano sea lo suficientemente grande como para permitirse un enfoque que autorice la existencia de cuatro titulares (cinco, si otra compañía se hace con el control de la pasarela de Gestión de Derechos Digitales) para ser únicamente la mejor alternativa al otro lado del campo de la convergencia y que la competencia, la innovación y otras facetas positivas fluyan de aquellos titulares que estén compitiendo entre sí. En segundo lugar, ¿cómo permitir que los propietarios de plataformas convergentes tengan un control razonable sobre sus propias plataformas, en las que han invertido y que han construido, y al mismo tiempo permitir que la innovación de los dispositivos o los nuevos participantes que deseen algo de dichas plataformas y que pudieran resultar beneficiosas para los consumidores pero cuyo suministro no redundara en el interés de los propietarios de las mismas? El último tema de la agenda que quisiera plantear tiene que ver con los servicios universales. En el pasado, esto era relativamente lo normal: así eran los servicios de teléfono tradicionales y algunas formas de emisión de radio y televisión. Quizá ésa siga siendo la posición actual, pero el mercado del futuro ofrece una perspectiva más amplia: ¿será el acceso móvil un derecho? ¿Y la banda ancha? En caso afirmativo, ¿a qué velocidad, o, más importante todavía, para qué servicios? ¿VoIP? ¿Televisión digital? Y en ese caso, ¿cómo se tiene que pagar y quien deberá hacerlo? Con toda la razón del mundo, son los gobiernos elegidos democráticamente los que tienen que determinar el “qué”, lo que deben abarcar los servicios universales; pero frecuentemente se deja que sean los legisladores los que determinen el “cómo”. En esta sala hay ahora mismo distintas personas con antecedentes distintos en lo que respecta a los Servicios Universales… al menos en lo que tiene que ver con el “cómo”. Será muy útil que comparemos notas. El único comentario que quisiera hacer es que los legisladores deben tener cuidado de no enfocar cada una de las principales innovaciones que surjan desde el punto de partida de: “¿Qué supondrá esto para los más desfavorecidos? ¿Servirá para que se extienda aún más la brecha digital?” Porque de ese modo, uno empieza desde la posición del mínimo común denominador y, con una predisposición innata contra el mercado y su habilidad, a través de la innovación, de buscar el dinero en el bolsillo de, para aquellos que sea la primera vez que me oyen, mi metafórica tía abuela Bronwen en su apartado pueblo galés para darle los servicios que necesita. Quisiera terminar con unas pocas palabras sobre lo que uno siente siendo un regulador convergente que tiene que hacer frente a estos asuntos. Primero, el marco legislativo. La Ley sobre Comunicaciones del Reino Unido es un documento bastante voluminoso y pueden estar seguros de que jamás lo recomendaría como lectura ligera para pasar el rato. Pero también he de decir que, en general, nuestros legisladores han hecho un buen trabajo: combina su flexibilidad con una idea global de dirección: en efecto, la orden de ser un mayordomo eficaz para la transición del mundo analógico al digital para beneficio de los consumidores y ciudadanos, junto con el reconocimiento de la importancia de las inversiones y de la innovación, con una clara separación de poderes entre los gobiernos elegidos democráticamente y los organismos reguladores independientes, y, sumamente importante, además de poco frecuente para una organización del sector público, otorga a los organismos reguladores un elevado grado de libertad operativa. ¿Creo que la existencia de un regulador convergente es mejor que lo que había antes: cinco organizaciones superpuestas y, con frecuencia, enemistadas? Evidentemente, yo respondería que sí; pero me parece que la mayoría de las partes interesadas también diría lo mismo. ¿Por qué? Primero, por las economías de escala. En una era totalmente convergente, muchos de los problemas a los que tienen que hacer frente las comunicaciones trascienden las viejas fronteras y, por lo tanto, requieren una respuesta también convergente. Esto resulta especialmente claro en las leyes y economías relativas a la competencia, en las que Ofcom es una autoridad junto con la británica OFT. Unido a eso está la capacidad de tratar con la titularidad en una escala que, pese a ser menor, está más cerca de los departamentos de asuntos normativos de los principales beneficiarios en conocimientos y experiencia, así como en talento y motivación. Segundo, por el espectro, cuya gestión, hasta la fecha, tal como ocurría en muchos países de la OCDE, estaba dividida en distintas secciones: un trocito para las comunicaciones; otro trocito para uso científico y social; otro más para la defensa y los servicios públicos y, por fin, otro para la radio y televisión. En tanto que un único organismo regulador convergente, el papel que desempeña Ofcom a nivel nacional tiene que ver con la gestión de todo el espectro civil; con el establecimiento de mecanismos para la gestión del espectro global; e internacionalmente, con la negociación sobre la asignación de la totalidad del mismo. Podemos, con toda razón, recibir la dirección del gobierno sobre asuntos importantes relativos a dicha asignación, pero dichas instrucciones tienen que aprobarlas las dos cámaras del Parlamento, por lo que son una herramienta de uso infrecuente. En su lugar, lo que el reglamento convergente nos da es una buena relación de cooperación con el Gobierno y la capacidad de expresar una posición coherente y convergente para todos los usos del espectro a nivel internacional. Tercero, está sencillamente el mundo de las casualidades, o serendipia, de la convergencia. Ideas que funcionan en una parte del bosque pueden echar raíces en otra… especialmente si se pueden tener en el mismo piso del mismo edificio dentro de un organismo regulador que cuenta con las funciones tradicionales de las líneas de cable e inalámbricas, las emisiones de radio y televisión y la banda ancha juntas y en los mismos equipos. Y partiendo de esas ventajas de la convergencia hemos presentado nuestras políticas. Las cuatro prioridades principales que hemos abordado hasta la fecha han sido las siguientes: • La liberalización del espectro: ya contamos en la actualidad con un sistema comercial en marcha y un claro mapa de ruta hacia la liberación de alrededor de un tercio del espectro civil del Reino Unido; • El cambio digital para la televisión: ya hemos pasado en 18 meses de un calendario de intenciones a una cobertura detallada, un despliegue regional y un plan de usos múltiples; un plan de cambios que es neutro en lo que respecta a las plataformas, pero que tiene el objetivo de dar a prácticamente todos los consumidores la posibilidad de elegir entre distintas plataformas; un calendario en firme en el Manifiesto de Elección del Gobierno para el proceso de cambio; y, finalmente, una organización independiente que gestiona el proceso de cambio, la información a los usuarios y la cadena de suministro para completar el proceso de cambio; • La Emisión de Servicios Públicos (PSB): hemos establecido el mapa de ruta para los próximos cinco a diez años con el fin de cumplir con el objetivo del Parlamento de “mantener y fortalecer” la calidad de las PSB y de los contenidos originados en el Reino Unido, dada la fragmentación de la audiencia; y • La Banda Ancha: hemos abordado, y seguiremos haciéndolo, asuntos relacionados con los precios mayoristas, los procesos industrializados y la competencia para garantizar un mercado competitivo en todo el Reino Unido. En nuestra opinión, todos ellos servirán para acelerar el paso de la transición hasta el mundo digital de modo que sean útiles para todos los consumidores y ciudadanos. Como dije al principio, quiero darles la bienvenida a Londres y agradecerles que hayan venido. Como dijo el poeta, ningún hombre es una isla, y los presentes que formamos parte de organismos reguladores estamos en contra de los monopolios. Esta declaración incluye también a los monopolios sobre la sabiduría. Espero haber podido bosquejar en este discurso de bienvenida algunos de los temas que iremos desenmarañando en el próximo par de días, partiendo amigablemente de nuestros conocimientos colectivos y experiencias compartidas.