La cuestión esencial que es preciso plantearse para encauzar jurídicamente el proceso independentista de Cataluña es, en nuestra opinión, la siguiente: ¿puede celebrarse en Cataluña, sin reforma constitucional previa, una consulta no vinculante sobre el futuro político de este territorio? Desde Cataluña, y con fundamento en el principio democrático del artículo 1.1 CE, se han señalado diversas vías para llevar a cabo dicha consulta: el referéndum convocado por el Estado, el referéndum convocado por la Generalidad con autorización del Estado, la transferencia a la Generalidad de la competencia estatal para autorizar referéndums y la consulta no referendaria convocada por la Generalidad sin necesidad de autorización del Estado. A esta problemática se refiere la STC de 25 de febrero de 2015 sobre la ley catalana 10/2014 de consultas no referendarias. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional son claros en algunos puntos y más ambiguos en otros pero denotan en todo caso un criterio restrictivo y por este motivo resultan, desde nuestra perspectiva, decepcionantes.

Entre los elementos de certeza que se desprenden de la sentencia del Tribunal Constitucional debe destacarse, en primer lugar, la inviabilidad constitucional de las consultas no referendarias de alcance general reguladas por la ley catalana 10/2014. Como se recordará, mediante dicha ley el Parlamento de Cataluña, tras no ser atendidas por el Estado a lo largo de los años 2013 y 2014 las demandas de la Generalidad de celebrar un referéndum pactado, pretendía ofrecer un marco legal para realizar una consulta sobre la independencia de Cataluña que sería convocada por las instituciones catalanas y sin autorización del Estado. La ley 10/2014, a partir de una determinada interpretación de la STC 103/2008 avalada por el Dictamen 19/2014 del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, entendía que las consultas no referendarias se diferenciaban de los referéndums por su ámbito subjetivo más amplio (el cuerpo electoral incrementado por los mayores de 16 años y los extranjeros con un tiempo mínimo de residencia) y por su procedimiento específico de garantías basado en unas Comisiones de Control y no en las Juntas Electorales. A esta pretensión de la ley catalana la sentencia del Tribunal Constitucional, acogiendo el razonamiento de la minoría discrepante del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, responde en síntesis que una consulta de alcance general, se llame como se llame y más allá de algunas posibles diferencias en la configuración del cuerpo electoral y del procedimiento, es materialmente un referéndum y, en consecuencia, no puede ser convocado por una Comunidad Autónoma. En definitiva, el Tribunal con este pronunciamiento, a diferencia de lo que podía colegirse de la STC 103/2008, restringe la admisibilidad de las consultas no referendarias y acepta solamente aquellas de alcance sectorial.

Un segundo elemento de certeza derivado de la sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de febrero de 2015, se refiere a la interpretación del artículo 122 EAC en lo relativo a si este precepto otorga o no a la Generalidad la competencia de regular referéndums sin perjuicio de la necesaria autorización del Estado para su convocatoria. En este punto el Tribunal mantiene la doctrina avanzada en la STC 31/2010 y en este sentido reitera que el artículo 122 EAC se circunscribe a las consultas no referendarias. En consecuencia, si el Tribunal no modifica este criterio restrictivo sobre las competencias de la Generalidad, es fácil de prever la suerte que le espera a la ley catalana 4/2010, de consultas por vía de referéndum: la declaración de su inconstitucionalidad y nulidad. Si ello es así, esta vía no podrá ser utilizada para conocer la opinión de los ciudadanos de Cataluña sobre su futuro político colectivo.

Descartada claramente la constitucionalidad de la consulta no referendaria convocada por la Generalidad y la del referéndum convocado por la Generalidad con la autorización del Estado, la sentencia de 25 de febrero de 2015 también se refiere, si bien en este caso de manera indirecta y más ambigua, a la posibilidad de que sea el Estado el que organice y convoque un referéndum sobre la independencia de Cataluña. Sobre esta cuestión la STC 42/2014, sin ser un pronunciamiento explícito, permitía ser interpretada en el sentido de que el Tribunal no cerraba la puerta a la admisibilidad constitucional de un referéndum no vinculante sobre el futuro político de Cataluña convocado por el Estado y sin mediar previamente reforma de la Constitución. Abonaban esta interpretación algunos elementos presentes en la STC 42/2014 tales como los siguientes: la declaración de constitucionalidad del derecho a decidir de Cataluña y la distinción entre actividades preparatorias en el ejercicio de este derecho (sin excluir ninguna prevista en la CE) y la consecución efectiva del mismo que debía realizarse en el marco de los procedimientos de reforma constitucional. Ahora la sentencia de 25 de febrero de 2015 parece volver a la doctrina de la STC 103/2008 y excluir que se pueda realizar un referéndum como el apuntado anteriormente. Hay una frase reveladora a este respecto: “Es patente, pues, que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma” FJ 6). Con todo, a continuación en el mismo FJ la sentencia vuelve a reiterar con cita expresa la doctrina de la STC 42/2014 y por ello cabe calificar de ambiguo el pronunciamiento del Tribunal en este punto.

En conclusión, la sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de febrero de 2015, no aporta nada al encauzamiento jurídico del proceso soberanista de Cataluña ya que los pronunciamientos claros son restrictivos y los ambiguos apuntan a un paso atrás. Para no ser totalmente pesimistas hay que confiar en que el mantenimiento de la doctrina de la STC 42 /2014 permita al Tribunal Constitucional resoluciones más estimulantes en el futuro.

El Partido Popular empieza a quedarse solo en su negativa a abrir el debate sobre la reforma constitucional. El debate reciente gira en torno a si es el momento apropiado, a si podrían alcanzarse los acuerdos necesarios o, sobre todo, a cuáles son los contenidos a renovar, incluyendo si deben hacerse reformas muy parciales o pensar un esqueleto constitucional muy diferente.

Por el contrario, casi nadie ha explicitado como imagina ese proceso. Quizás hay unos que imaginan a los Miguel Herrero, Solé Tura y compañía del 2014, negociando y pactando en secreto en algún Parador. Seguramente otros vislumbran un amplio debate social reproducido en miles de círculos por todo el país. Pero la discusión sobre cómo debería desarrollarse ese proceso apenas se ha puesto encima de la mesa. Y, seguramente, las dos fórmulas que acabamos de caricaturizar (la que tendrían en su cabeza los defensores del régimen del 78 y el defendido por los partidarios  de crear algo nuevo) sean igual de poco factibles en el contexto actual.

En todo caso, la experiencia reciente  de otros países nos aporta algunas ideas y modelos de cómo puede abordarse un proceso de reformas institucionales (más o menos profundas) que nos permiten enriquecer los imaginarios colectivos sobre cómo podría desarrollarse un debate de este tipo.

Por ejemplo, la experiencia islandesa ha formado parte de las referencias de la izquierda que imagina un proceso constituyente, con una asamblea encargada de elaborar un nuevo texto constitucional, elegida directamente por la ciudadanía y sin presencia directa de los partidos. En su haber, la capacidad de ilusionar, de elaborar un nuevo texto constitucional innovador y que fue aprobado en referéndum con una clara mayoría. En su debe, la dificultad de importar el modelo al caso español (la población de Islandia es comparable a la de dos distritos de Madrid, sin fueros, nacionalidades históricas, ni cuatro niveles de gobierno a contemplar, por citar sólo algunos ejemplos). Además, si en un escenario poco partitocrático como el islandés, los partidos políticos fueron capaces de terminar paralizando un proceso que había conseguido un nivel de legitimidad ciudadana considerable, parece muy difícil imaginar que la historia pudiera ser muy diferente en el caso español.

Otra fórmula diferente sería la deliberativa, protagonizada por algún tipo de asamblea ciudadana elegida por sorteo, como las utilizadas para proponer reformas electorales en Holanda o en Ontario. En estos casos, el protagonismo recayó exclusivamente en personas elegidas al azar que, tras un largo proceso de información y deliberación, terminaron proponiendo un nuevo modelo. Aunque se trate de procesos que han sido muy alabados por la calidad del debate y por el interés de las propuestas, lo cierto es que ninguna de sus propuestas ha terminado siendo adoptada, a veces por menosprecio por parte de los partidos gobernantes y en otros porque la fórmula propuesta no logró apoyos suficientes en los referéndums que debían aprobar y legitimar el trabajo de esas instancias deliberativas. Pensando en el caso español, seguramente sea una fórmula interesante para abordar algún tema concreto (desde el encaje europeo a la financiación autonómica), aunque difícilmente sirva para construir un nuevo cuerpo constitucional completo dada la excesiva complejidad de la tarea.

También podría buscarse inspiración en las islas británicas, donde se han utilizado un conjunto de fórmulas innovadoras en las últimas décadas. Por ejemplo, el modelo escocés de principios de los años 90, basado en representantes de organizaciones de la sociedad civil, que trabajaron conjuntamente con representantes de los partidos políticos. Aunque probablemente se trate de un modelo poco adecuado para un país con una sociedad civil organizada relativamente débil como el nuestro, donde la presencia de estos grupos añadiría complejidad al proceso sin aportarle mucha mayor legitimación ciudadana. O, la convención constitucional irlandesa de los últimos años, que está trabajando con una fórmula mixta, donde la mayoría de sus miembros son ciudadanos elegidos al azar como en los ejemplos antes citados, pero combinados con un tercio de representantes nombrados por los partidos políticos. De nuevo, Irlanda y España pueden ser muy diferentes y el proceso irlandés aún no ha concluido para poder hacer una evaluación definitiva del mismo, pero el balance provisional es prometedor y sugiere que un proceso con protagonismo mixto (con los mecanismos adecuados para evitar el predominio excesivo de los políticos profesionales en el mismo) puede combinar y aportar frescura y visiones apartidistas y, a la vez, lograr un resultado que los partidos no vayan a menospreciar por haber estado ausentes del mismo.

Podría ser que ninguno de estos modelos sirviera para el caso español, donde la plurinacionalidad y el fortísimo componente de desafección ciudadana existente en estos momentos (hacia los partidos y los políticos en general en todo el país, hacia la propia idea de un estado español en Cataluña y el País Vasco) dificultan enormemente cualquier proceso de construcción de nuevos acuerdos. Pero lo que es seguro es que ninguna de estas dificultades es un buen argumento para negar la creciente demanda social de cambios institucionales profundos. La experiencia comparada, aunque no incluya ningún modelo perfecto fácilmente imitable, nos puede aportar muchos ejemplos de los que podemos aprender y que pueden servir cómo inspiración para crear una vía propia de debate y construcción de una nueva institucionalidad democrática, adaptada a los retos y demandas de la sociedad actual.

Porque el contenido de esa reforma constitucional importa, pero que el proceso a través del cual se realice la misma sea percibido como lo suficiente incluyente y permeable a la voz de la ciudadanía para ser considerado legítimo, también. Y, sin duda, la sociedad española y sus expectativas al respecto, son muy diferentes a las de 1978.

El debate soberanista ha adquirido una posición central en el panorama catalán desde hace más de una década, pero su predominio ha tenido efectos especialmente intensos en los últimos años, hasta el punto de que ha eclipsado completamente el resto de temas en un contexto de medidas impopulares (recortes, privatizaciones…) para afrontar la crisis económica.

Lo suficiente como para que esto haya permitido que los efectos los recortes del gobierno catalán o de la corrupción de CDC hayan repercutido menos negativamente en el apoyo al presidente Mas de lo que cabría esperar.

Esto es lo que Willliam Riker denominó la estrategia “herestética” o de la ‘manipulación política’: cómo fijar la atención de los ciudadanos sobre temas que benefician al gobierno sin alterar necesariamente el orden de las preferencias políticas de los ciudadanos. Así se produce un efecto de pantalla que tapa o neutraliza otros temas que a priori serían más relevantes para los ciudadanos pero más perjudiciales para las expectativas del gobierno.

Esto explica que, según las encuestas del CIS o del CEO catalán, los temas más importantes para los catalanes sean la economía, el paro o la corrupción, y sin embargo, desde hace dos años, la agenda política catalana está monopolizada por el soberanismo y, en el trasfondo, la competencia electoral entre CDC y ERC.

El empleo de mecansimos herestéticos es muy común entre actores políticos para condicionar decisiones y votaciones (mediante el control de la agenda, la introducción de nuevas dimensiones, etc.). Pensemos en el uso de la candidatura olímpica en Madrid en los últimos años, en el recurso al anticatalanismo en la política valenciana, o la estrategia de Bush de convertir las elecciones presidenciales de 2004 en un plebiscito sobre la Guerra de Irak.

Son temas que desvían la atención de los votantes de aquellos otros que realmente les importan cuando la economía va mal o el gobierno tiene pocos resultados que ofrecer. Al fin y al cabo, todos los gobiernos tratan de centrar el debate en aquello que les puede beneficiar y dejar al margen los que resulten más costosos en apoyo electoral.

Y es fácil de entender su uso en el caso catalán, donde, como en la mayoría de Comunidades Autónomas, la capacidad de elaborar políticas públicas ha quedado socavada por la caída de ingresos y los problemas de financiación autonómica. Solo un dato: entre 2009 y 2012 el descenso en el gasto de sanidad y educación fue de 20 puntos. Un recorte mucho mayor que el que ha realizado el gobierno central en pensiones o prestaciones sociales.

Lo llamativo del caso catalán es cómo la fijación del debate soberanista no solo está condicionando la valoración del gobierno de Mas y de sus políticas, sino que también ha fragmentado el espacio de izquierdas, y ha llevado el sistemas de partidos catalán al borde de la implosión.

Por supuesto, el éxito del empleo de la herestética no es eterno, y funciona hasta que los actores rivales consiguen alterar la agenda política o introducir nuevos temas o dimensiones en el debate.

Las opiniones sobre la reforma constitucional que provienen del ámbito académico suelen converger en su necesidad y en que el consenso no puede ser una condición para iniciar el procedimiento, sino un resultado que sólo puede forjarse de manera progresiva y laboriosa. Se puede matizar que debe haber un acuerdo inicial de mínimos sobre el alcance de los cambios (el “perímetro de la reforma”) y el procedimiento, incluido el ritmo y los tiempos. Pero también se debe confiar en que el procedimiento parlamentario sirva para generar acuerdos sobre las soluciones. Se necesita por ello una reflexión abierta y plural acerca de para qué debe servir la reforma, dejando simplemente apuntadas alguna de las alternativas, que habría que valorar con mayor detalle en un momento posterior.

El Informe que ha coordinado Javier García Roca (Pautas para una reforma constitucional, publicado en Aranzadi-Civitas-Thomson-Reuters) tiene como finalidad promover este debate. Un primer rasgo del libro es la amplitud de los temas que han sido analizados. Mediante seminarios mensuales, que se celebraron entre mayo de 2013 y septiembre de 2014, revisamos la mayoría de las cuestiones en las que existen propuestas de reforma constitucional: la claúsula europea, los derechos fundamentales, el sistema electoral del Congreso, la composición y las funciones del Senado, la Corona, el sistema parlamentario, el Gobierno, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Estado autonómico (competencias y financiación) y el propio procedimiento de reforma. La razón que explica este enfoque se halla en la conveniencia de disponer de una panorámica de la Constitución antes de seleccionar los contenidos en los que se centre la reforma. Si se compara el actual estado de la cuestión con la propuesta de reforma del bienio 2004-2006 se observa una progresiva ampliación de los temas que podrían incluirse en una eventual reforma. Esta sensación, de cierto vértigo, se agudiza cuando se dialoga con los estudiantes que cursan la asignatura de Derecho Constitucional. Se debe romper una inercia en la que la Constitución no se modifica por una tendencia más favorable a su actualización, conforme a lo que suele ser habitual en los países de nuestro entorno. La anterior afirmación es compatible con un entendimiento minimalista de la reforma. Posiblemente se deba seleccionar lo más necesario o urgente. Además se mantiene abierta la alternativa entre una única propuesta con varios contenidos o sucesivas reformas centradas cada una en un objeto concreto.

La necesidad y la urgencia de las reformas deben modularse en cada caso. En este sentido, es preciso valorar qué problemas requieren inexorablemente acudir a la reforma constitucional y cuáles, en cambio, es posible encauzar mediante cambios legislativos (reglamentos parlamentarios, legislación electoral, ley de partidos...) u otros pactos. La experiencia reciente anima a pensar que la estrategia de mejorar el sistema institucional y autonómico únicamente mediante reformas legislativas es insuficiente. La modificación del reglamento del Senado para introducir la Comisión General de las Comunidades Autónomas o la última ronda de reformas en los Estatutos de Autonomía evidencian que sólo mediante una reforma constitucional es posible clarificar y equilibrar el sistema de distribución de competencias y convertir al Senado en un genuino cauce de participación de las Comunidades Autónomas en la aprobación de las leyes del Estado que configuran el modelo territorial.

El libro no es una sucesión de capítulos en los que cada autor analiza de forma individual un tema. Por el contrario, es el resultado de la reflexión en común de un grupo de profesores de diversas universidades, disciplinas académicas, generaciones y sensibilidades políticas. El libro refleja que se puede llegar a acuerdos razonables en numerosos temas, siempre que se esté dispuesto a fundamentar las ideas propias y, en su caso, a aceptar argumentos de otros. El freno al abuso del decreto-ley, la mejora del sistema de renovación de los magistrados constitucionales, la democratización de la organización interna de los partidos, el reforzamiento de los instrumentos de control parlamentario al gobierno o la reducción de la conflictividad competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas son objetivos ampliamente compartidos. Otras cuestiones, como el sistema electoral del Congreso, pueden requerir más tiempo, pero la sensación es que también puede llegarse a soluciones consensuadas. Si la transacción y el acuerdo son posibles entre juristas, podemos preguntarnos por qué no puede serlo entre nuestros representantes políticos. Disponemos además de la experiencia acumulada en estas tres décadas y de estudios sobre la mayoría de los temas (una perspectiva con la que no pudieron contar en 1978). Un acervo que desmiente la reiterada comparación de la reforma constitucional con la apertura de un melón que no se sabe si está maduro.

Una última reflexión acerca de la disyuntiva entre la reforma constitucional y la apertura de un nuevo proceso constituyente. Durante estos meses de discusión no hemos encontrado ningún asunto que no pudiera afrontarse a través de la reforma constitucional. Sin embargo, la ausencia de límites materiales a la reforma es tan importante como la aplicación de las normas parlamentarias en un sentido que favorezca la adecuada discusión de las iniciativas que puedan plantear los grupos parlamentarios o los parlamentos autonómicos. Por otra parte, aunque algunos aspectos del procedimiento de reforma puedan ser cuestionables, las mayorías exigidas en el mismo tienen sentido: la exigencia de un acuerdo que incluya a los partidos políticos más representativos garantiza la estabilidad constitucional y la capacidad del texto para cumplir una función integradora. Finalmente, creo que los principios básicos en los que se fundamenta la Constitución de 1978 siguen siendo válidos, y son compartidos con los países de nuestro entorno (sometimiento de los poderes públicos al Derecho, democracia representativa y forma de gobierno parlamentaria, carácter normativo de la Constitución, garantía de los derechos fundamentales recogidos en las convenciones internacionales, descentralización territorial). El problema no está, me parece, en el modelo constitucional, sino posiblemente en los obstáculos para hacer efectivos, al menos en parte, algunos de estos principios.

Doctrinalmente no deja de sorprender que una buena parte de la izquierda política catalana haya optado por el independentismo ya que la tradición ideológica de los partidos vinculados al movimiento obrero fue siempre la de primar la solidaridad de clase entre los trabajadores por encima de las lealtades patrióticas. No obstante, es bien sabido que tal principio genérico se rompió a nivel internacional en fecha tan temprana como 1914.

En realidad, tal como Lluís Orriols ha recordado recientemente, los catalanes independentistas que se consideran de izquierdas no lo son tanto en esta segunda dimensión como creen serlo. El eje etno-territorial (Cataluña versus España) es transversal y no está objetivamente conectado con el eje derecha/izquierda, aunque sí lo está en la percepción subjetiva de los sectores mencionados, pese a tratarse de una asociación metodológicamente errónea. El razonamiento determinista de fondo sería el siguiente: si se es independentista, aunque de Convergència, se es “progresista”, pero si alguien se identifica con Ciutadans se es prácticamente un “fascista” (de acuerdo con la tópica banalización actual de este término). Podemos puede plantear ahora un interesante dilema: si bien asume la autodeterminación, no es un partido independentista, y además, se considera de izquierdas, al menos mientras siga vinculado al grupo Izquierda Unitaria Europea en el Parlamento Europeo.

¿Por qué ERC, la CUP y la mitad de ICV son independentistas? A mi juicio, porque parten de dos apriorismos indemostrables: 1) el Estado español no tiene arreglo posible y 2) una Cataluña independiente sería una conquista progresista que prácticamente podría “garantizar” la igualdad y el bienestar sociales, al margen de quién gobierne y sin considerar el enorme poder condicionante de las grandes corporaciones financieras y empresariales existentes. Convendría hacer otra reflexión: ¿cuándo estuvo peor Cataluña? Sin duda alguna bajo la siniestra dictadura franquista. ¿Reivindicaron entonces las izquierdas catalanas la independencia? En absoluto ya que entonces se luchó por restablecer la democracia y recuperar la autonomía. Por tanto, si ni siquiera bajo la dictadura se reivindicó la independencia, ¿por qué se hace ahora, en una situación incomparablemente mejor que la de entonces? Las carencias de la democracia española y las insuficiencias del autogobierno territorial no tienen por qué ser permanentes y, es más, hay síntomas de que la actual situación estancada podría desbloquearse políticamente en 2015.

Dicho de otro modo, no se entienden las prisas de los independentistas: Québec ha debatido (y votado en dos ocasiones) durante unos treinta años la autodeterminación y Escocia unos diez. Un asunto tan serio como la secesión no se puede liquidar sin profundos y plurales debates en apenas año y medio como se pretende. ¿Vive hoy Cataluña sometida a una tiranía explotadora insoportable que no deje más salida que la secesión? No lo parece desde ningún punto de vista objetivo: la independencia es, por supuesto, un objetivo legítimo y respetable (siempre que se exprese de modo democrático, pacífico y legal), pero no se comprende el entusiasmo de buena parte de la izquierda catalana por esta opción tan drástica e incluso anticuada en pleno proceso de integración europea, con todas sus contradicciones.

A mi juicio, la izquierda independentista presenta tres flancos débiles en sus tesis:

1) No tiene sentido reproducir a escala catalana el anacrónico y decimonónico modelo del Estado-Nación, justo lo que se critica (acertadamente) en el caso español. Es cierto que algunos independentistas afirman que no son nacionalistas, pero para ser creíbles deberían asumir que un Estado catalán independiente sería plurinacional. Y es que si España es plurinacional (y lo es), Cataluña también (así lo muestran las encuestas sobre identidades cívicas), una realidad incómoda para los independentistas/nacionalistas.

2) La independencia de Cataluña tendría efectos negativos no sólo internos (que también), sino para el resto de España porque haría mucho más difícil mantener operativamente los vínculos de solidaridad entre los trabajadores y con los movimientos progresistas. No tiene sentido reducir España -la única supuestamente posible- al PP (que no estará siempre en el gobierno) y ni siquiera a éste y el PSOE y UPyD: más allá de los partidos (y debe recordarse que IU y Podemos reconocen el principio de la autodeterminación) muchos ciudadanos españoles no se identifican con partido alguno. Por tanto, si Cataluña se escindiera, la izquierda sociológica española quedaría muy debilitada y políticamente se haría más difícil vencer a la derecha, precisamente porque ya no podría contar en las elecciones con el peso de la izquierda catalana.

3) La izquierda catalana siempre se ha declarado europeísta, pero un Estado catalán le plantearía un problema muy serio a la UE. No tanto por los problemas del reingreso (que serían notables y no rápidos de solucionar, incluso en el caso de una separación amistosa con “España”, el único modo hipotéticamente posible de proceder con mínimas perspectivas de éxito), sino porque no es una buena idea aumentar el número de Estados comunitarios. Si una UE de 28 no funciona bien, una con -por ejemplo- el doble de miembros quedaría prácticamente paralizada. Esto sería así porque, a más Estados (y los pequeños están sobrerrepresentados en las instituciones de la UE) más intergubernamentalismo y más dilación y confusión en la toma de decisiones comunitarias de calado. En otras palabras, la perspectiva de una Europa política federal (cada vez más difícil) quedaría aplazada sine die si el número de Estados miembros se va multiplicando indefinidamente.

Por tanto, si la izquierda catalana quiere seguir siendo europeísta (y parece que sí, aunque la CUP está en contra de la actual UE) no parece una muy buena idea crear un nuevo Estado-Nación que introduciría una dificultad añadida. Por lo demás, cada nuevo Estado no hace más que fragmentar la coordinación eficaz entre grupos progresistas de diversos países- un problema que no tiene el gran capital- y debilita la fuerza para intentar regular los mercados ( si los Estados grandes tienen dificultades al respecto, los pequeños muchas más).

En suma, una Cataluña independiente quedaría de inmediato integrada en el orden neoliberal global y quién crea lo contrario desconoce cuál es la real correlación de fuerzas europeas e internacionales. Por último, no se ve cómo podría garantizarse más justicia social en una Cataluña independiente con el tan mediocre personal político que hoy hay y con el poder de la oligarquía financiera y empresarial absolutamente intacto.

La tesis que hace del Estado español un sistema federal entre muchos otros es, en mi opinión, un lugar común demasiado extendido en la literatura especializada. Es más, se trata de una tesis realmente desconcertante pues lo apuesta todo por un enfoque empírico-comparatista (comparar el sistema español con los sistemas federales conocidos) que, aplicado con rigor, prueba lo contrario de lo que afirma.

En lo que sigue trato de mostrar que dicha tesis carece de base empírico-positiva, razón por la cual las dudas que pesan sobre su carácter ideológico, es decir no científico, pueden parecer fundadas.

Los expertos en federalismo han podido identificar un grupo de características que tiene o debe tener todo sistema federal bien pensado. Entre ellas, las más comúnmente citadas son:

¿Cuántos de estos criterios reúne el Estado español? Si se responde a la pregunta con cierta benevolencia, se podría decir que el primero y el tercero. Se podría añadir con todo, y sería así una respuesta más completa, que la Constitución española no establece (punto 1) un reparto de competencias favorable a las CCAA (como hace la cláusula residual en EEUU por ejemplo: todas las competencias no atribuidas explícitamente al nivel federal son competencia del nivel federado), ni reglas repartidoras claras que protejan las competencias de las CCAA frente a las posibles y de hecho frecuentes invasiones de la autoridad central, como tampoco prevé (punto 3) una separación vertical completa de los poderes, pues no hay en las CCAA un poder judicial propio, como sí lo hay para el Estado central. En ambos casos se observa la existencia de previsiones asimétricas, claramente favorables al nivel central, lo cual en absoluto se justifica desde un enfoque objetivo del problema. Es decir, no necesariamente tiene por qué favorecer el reparto de competencias o la distribución vertical de poderes al Estado central o federal, como con meridiana claridad lo muestra el modelo canónico de los EEUU. Pero dejando de lado este debate, por interesante que sea (en mi opinión lo es), lo que aquí me importa es subrayar que de los 7 criterios citados, España cumpliría, de manera imperfecta o muy discutible, solo 2. Veamos:

Habrá quizás quien objete que muy pocos son los Estados federales que reúnen todos esos criterios, o al menos una gran parte. Y puede que lleve razón. Mas eso no mejorará desde luego la posición del Estado español cuando se mide a los criterios seleccionados por los expertos. Como mucho, cabría preguntar por la pertinencia de dichos criterios para dar cuenta de lo que es realmente un sistema federal. No creo que ese camino lleve muy lejos, pero quien discuta la pertinencia de los criterios propuestos por los expertos ha de argumentar su posición. Y posiblemente no sea muy fácil. A falta de tal demostración, lo único que podemos afirmar con seguridad hoy, en el estado actual de nuestro conocimiento sobre las federaciones presentes y pasadas, es que España está muy lejos del modelo federal. Incluso el parecido no deja de ser lejano. Lógico por otro lado, pues no es lo que se quería construir en 1978.

En conclusión, lo único que podemos afirmar como estudiosos del tema, y celosos de la objetividad que caracteriza el discurso científico, es que el cotejo de España con los criterios federales que los expertos han identificado no permite decir que el Estado español es federal. A partir de ahí, se puede afirmar también, y con el mismo grado de certeza, que el margen que tiene España para avanzar hacia el modelo federal es mucho más que grande. Si esto es así, para convertir a España en una federación haría falta algo más que una reforma parcial de la Constitución. Haría falta una reforma casi total del modelo de Estado. Cuestión diferente es que los actores políticos acepten tomar ese camino, o que ese camino les resulte apetecible. El discurso científico en eso calla, pero podemos pensar que ofrece ya un buen punto de partida para un debate público bien informado y sin trampas.

¿De qué hablamos cuando nos referimos al modelo federal?

Cuando hablamos de Estado Federal hacemos referencia a un determinado modelo de organización territorial en el que se produce una división vertical del poder político (además de la división horizontal clásica de 3 poderes: legislativo, ejecutivo y judicial). Así, el Estado Federal es un modelo de organización territorial en el que existe un doble nivel de gobierno: esto significa que tanto el estado central o federación y los entes subestatales o estados federados se distribuyen el poder político (por tanto, no sólo administrativo), delimitando sus responsabilidades a través de las competencias y a través de mecanismos de coordinación, cooperación y resolución de conflictos.

¿Qué Estados son federales?

Hoy en día dentro de la etiqueta “Estado federal” se auto-incluyen estados cuyo nivel de distribución competencial es muy variado: desde estados como EEUU o Alemania, altamente descentralizados y con sistemas de relación entre Estado y estados federados muy sólidos o, Brasil, con unos niveles muchos menores de autonomía por parte de los estados federados. O incluso Suiza que se autodenomina confederal y responde a la estructura federal

¿Cabe afirmar que España es un Estado Federal?

Para algunos expertos España sí es federal, ya que consideran que se trata tan sólo de una cuestión de nombre; estos consideran que el estado autonómico sólo necesita una serie de reformas (por ejemplo, tener un Senado que realmente desarrolle su función de cámara de representación territorial).

Otro sector de expertos defiende, en cambio, que no se trata tan sólo de reformas estructurales del sistema, sino que lo que falta en nuestro estado de las autonomías y a todos los actores implicados es cultura federal. La cultura federal implica reconocer al otro como un actor legítimo en el reparto de poder político, siendo las relaciones de jerarquía excepcionales: a lo que solemos referirnos con la expresión alemana “budestreuere” o lealtad federal que debe ser bilateral. Existe todavía una gran desconfianza respecto de la capacidad de autogobierno de las CCAA. Podemos reformar la CE pero sin asumir la cultura federal (identidad nacional plural, delimitación clara de competencias y buenos y sólidos sistemas de cooperación) nada cambiará en el fondo.

Para contextualizar podéis leer este debate que hicimos hace unas semanas: DEBATE: ¿Es España un Estado Federal?

Hemos pedido a algunos expertos que nos respondan dos cuestiones sobre el proceso participativo que ayer tuvo lugar en Catalunya. Por un lado, sobre la legitimidad de los resultados, y por otro, sobre si el resultado del proceso participativo tendrá algún efecto en la posición que hasta ahora ha mantenido la comunidad internacional y la Unión Europea.

Andrés Boix Palop - Profesor de Derecho Administrativo. Universitat de València

Andrés Boix Palop

¿Crees que los resultados de la “votación” de ayer pueden considerarse legítimos?

Los resultados serán totalmente legítimos como medida de reivindicación, protesta y, si se quiere, publicitaria de la causa independentista, pero nada más, como por otro lado es bastante evidente. Las dimensiones que ha adquirido el proceso participativo son correlativos a la importancia de la reivindicación y de la protesta. Pero en el fondo no va más allá de ahí. Tampoco menos, eso sí, pues no conviene minusvalorar el efecto de una movilización ciudadana importante en este sentido.

¿Consideras que “el proceso de participación ciudadana” hará cambiar la posición de la comunidad internacional/Unión Europea sobre la necesidad de que en Catalunya pueda darse un proceso de consulta con todas las garantías democráticas?

No por sí solo, al menos mientras no sea frustrado por medio del ejercicio de la coacción pública frente a reivindicaciones pacíficas, que a día de hoy está, lógicamente, muy mal visto por la comunidad internacional y, especialmente, la Unión Europea. Ello no obstante, forma parte de un proceso de reivindicación y protesta que, en la medida en que es sostenido en el tiempo y muy ampliamente respaldado por gran parte de la sociedad catalana, inevitablemente tiene (de hecho, ha tenido ya) un efecto no menor en la visión que de todo este proceso (y de la calidad de la democracia española) se tiene en el resto de Europa.

Astrid Barrio - Doctora en Ciencia Política y de la Administración, Profesora en la Universidad de Valencia

Astrid Barrio

¿Crees que los resultados de la “votación” de ayer pueden considerarse legítimos?

En general cualquier opinión política expresada por medios pacíficos, como ha sido el caso, y cuyo contenido sustantivo respete el principio de equidad y los derechos humanos ha de ser considerada como legítima en una democracia, precisamente porque el pluralismo político es consustancial a la democracia. Pero si optamos por una interpretación legalista del concepto de legitimidad caben algunas dudas ya que el proceso por el cual se ha expresado esta opinión no ha sido legalmente autorizado, con independencia de la razón o justicia de la demanda.

¿Consideras que “el proceso de participación ciudadana” hará cambiar la posición de la comunidad internacional/Unión Europea sobre la necesidad de que en Catalunya pueda darse un proceso de consulta con todas las garantías democráticas?

Si bien uno de los objetivos que persigue la consulta-proceso participativo es la proyección internacional de la cuestión catalana y muy especialmente situarla en la agenda europea, probablemente las autoridades europeas seguirán considerándolo un asunto interno de España y a lo sumo abogarán por una solución negociada sin manifestar preferencias sobre los resultados. Además, se hace difícil imaginar que la propia UE inste a un proceso que pudiera culminar con la modificación de sus fronteras. Otra cosa es que la proyección mediática de las reiteradas y masivas acciones colectivas de los catalanes a favor del derecho de autodeterminación consigan tener impacto en la opinión pública europea e internacional.

Carol Galais - Doctora en Ciencias Políticas por la Universitat Pompeu Fabra

Carol Galais

¿Crees que los resultados de la “votación” de ayer pueden considerarse legítimos?

Legítima en tanto que de acuerdo con la ley, o al menos con ciertos parámetros democráticos –censo, etc.-, no puede serlo porque no la han dejado. Aunque eso es lo de menos, porque la legitimidad de las instituciones que se la han cargado está siendo cuestionada desde todos los frentes. Legítima en tanto que útil como toma de pulso de la opinión pública, tampoco, porque siempre será más ineficiente que una buena encuesta representativa. Sólo es legítima como protesta, y sólo por lo cerril de las instituciones y actores políticos del Estado. Ante la sospecha de que la intención de CiU siempre fue celebrar este “proceso”, y no una consulta o un referéndum, incluso esta legitimidad está condicionada a las decisiones que tome el Govern en los próximos días.

¿Consideras que “el proceso de participación ciudadana” hará cambiar la posición de la comunidad internacional/Unión Europea sobre la necesidad de que en Catalunya pueda darse un proceso de consulta con todas las garantías democráticas?

En Québec –desde donde escribo- el interés por el futuro de Cataluña se ha desinflado tras el referéndum escocés. Para que lo que está pasando en Cataluña fuera noticia internacional, se debería haber escalado el conflicto, o al menos mantenerlo a la misma intensidad que las hostilidades del gobierno de España; esto es, manteniendo la consulta en los términos propuestos por la ley y asumiendo las consecuencias, que las hubiera habido. Pero también primeras planas, reflexiones y pronunciamientos internacionales.

Antoni-Ítalo de Moragas - Doctorando en Economía en el Instituto Universitario Europeo de Florencia

Antoni-Ítalo de Moragas

¿Crees que los resultados de la “votación” de ayer pueden considerarse legítimos?

El proceso participativo tiene unos incentivos muy distintos de los que tendría un referéndum cuyos resultados tuvieran consecuencias claras. La ausencia de estos incentivos distorsiona los resultados mediante dos mecanismos.

En primer lugar, en un referéndum, el votante expresa su voto no solamente teniendo en cuenta la simpatía que le suscita cada opción sino, también, anticipando los beneficios y riesgos que ésta tiene asociada. En la votación de hoy, los ciudadanos han manifestado, mayoritariamente, su simpatía hacia la independencia pero hay personas que simpatizan con la independencia y que, en un eventual referéndum, votarían una opción más conservadora.

En segundo lugar, en los referéndums en los que se trata una cuestión tan fundamental como una secesión, la participación es extraordinariamente elevada (84,59% en el referéndum por la independencia de Escocia o 93,52% en el último del Quebec). Esta alta participación garantiza que los votos sean representativos de las preferencias de la población. Es evidente que las personas que hoy se han abstenido no son indiferentes.

En definitiva, en ausencia de incentivos reales, la “votación” de hoy padece de las mismas limitaciones que un sondeo: las personas no desvelan sus preferencias reales y, además, aunque la muestra sea mucho mayor, el sesgo de selección la hace menos representativa. Los resultados de la votación no pueden, por tanto, considerarse legítimos, la movilización ciudadana, sí.

¿Consideras que “el proceso de participación ciudadana” hará cambiar la posición de la comunidad internacional/Unión Europea sobre la necesidad de que en Catalunya pueda darse un proceso de consulta con todas las garantías democráticas?

Dudo que una movilización haga cambiar la posición de la comunidad internacional y de la Unión Europea. De hecho, la posición de la comunidad internacional es, hasta cierto punto, irrelevante. Si algo ha demostrado el 9N y sus posteriores variantes es que mientras Catalunya forme parte de España no es posible realizar una consulta con las suficientes garantías democráticas sin la autorización del Gobierno Español.

El 3 de octubre de 2012, tercer día de vida de Agenda Pública, publicamos un artículo de Ignacio Sánchez Cuenca en que el autor se preguntaba si ¿Se puede apoyar un referéndum de secesión si ser indepenentista? a lo que él mismo respondía que sí y defendía el referéndum previo a la reforma constitucional como instrumento oportuno para conocer la opinión del pueblo de Catalunya respecto a su encaje en España.

Desde entonces Catalunya y la celebración de una consulta ha sido uno de los temas que han centrado el análisis de Agenda Pública porque todas las dudas sobre la consulta o referéndum, más o menos intensas, no esconden que en Catalunya existe una amplia parte de la ciudadanía que se ha creído o que ha creído que esta se iba a producir. Hoy, día 9 de noviembre, queremos aprovechar para repasar los debates que creemos que han existido hasta día de hoy y a los que Agenda Pública ha querido aportar el conocimiento de los mejores expertos y científicos sociales.

El encaje de la consulta en la Constitución

El pasado mes de diciembre, y ante la inminente presentación oficial de la consulta, Xavier Bernardí explicaba cinco vías legales para consultar a los ciudadanos de Cataluña sobre su futuro político. Según Bernadí, los impedimentos a dicha consulta no se encontraban tanto en el texto de la Constitución, sino en el plano de la interpretación de dicho texto por parte del Tribunal Constitucional (TC). Todas ellas, por cierto, descartadas por las instituciones del Estado pese a los intentos de la Generalitat.

Por otra parte, el silencio del Estado, encontró su respuesta en la presentación unilateral por el President Mas de las preguntas a realizar a la ciudadanía catalana el 9 de noviembre. Quedaban así fijados el contenido y alcance de la consulta y su fecha de celebración. Sin embargo, el debate sobre la constitucionalidad quedó en el aire hasta el pasado mes de septiembre, con la definitiva aprobación de la Ley de consultas catalana. Inmediatamente después de su publicación, Eduardo Vírgala avisó que, en caso de que se recurriera la inconstitucionalidad de dicha ley, y se impugnara la convocatoria de la consulta, el TC no tendría más remedio que decretar la suspensión automática porque la ley le obliga a ello. A la vez admitía que con ello no se aportaba nada para solucionar el problema y que el ordenamiento debía permitir una salida que posibilitara el pronunciamiento claro de los catalanes. La misma conclusión, y un análisis parecido, al que publicaba días después Andrés Boix.

En cambio, en aquellas mismas fechas Mercè Barceló apuntaba que a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional cabía mantener la plena constitucionalidad de la ley de consultas catalana. Según ella, una de las claves reside en la diferencia entre referéndum y consulta popular no referendaria. Desde Agenda Pública publicamos una tabla para poner un poco de luz y ayudar a diferenciar entre los dos conceptos.

En cualquier caso, finalmente llegó la suspensión del TC, como explicó Argelia Queralt en un artículo en el que se presentaba paso a paso todo el proceso de impugnación y suspensión de la Ley y la convocatoria de la consulta y como esta potestad de forzar la suspensión es una potestad de la que únicamente goza el gobierno del estado y no, en cambio, los gobiernos autonómicos. Unos días después Miguel Ángel Presno Linera completaba el análisis recordando que, pese a lo que pudiera parecer, la suspensión no presupone la inconstitucionalidad de los actos impugnados.

Finalmente, la reacción a este escenario por parte de la Generalitat, convocando el nuevo 9-N, volvió a activar el mismo mecanismo de impugnación por parte del gobierno y la posterior suspensión del TC. Andrés Boix analizó las claves para entender esta suspensión. En este artículo destacaba por lo novedoso del enfoque las dudas que generaba al autor el hecho de que el nuevo 9N pudiera ser impugnado ante la jurisdicción constitucional, siendo, en cambio, la vía adecuada la jurisdicción ordinaria.

¿Es el referéndum la solución?

Por su parte, Pau Marí-Klose nos planteó en ‘Volem votar, ¡y Visca la paradoja de Condorcet!’, la necesidad de estudiar en qué medida los procedimientos de consulta permiten identificar y ofrecer un cauce de expresión a preferencias mayoritarias sólidas. En concreto, el autor afirmaba que la agregación de decisiones individuales que se realiza en un referéndum no garantiza necesariamente la adopción de una decisión colectiva capaz de derrotar a otras opciones posibles. En una línea similar, Ana Sofía Cardenal nos mostraba, a través de un experimento, la posibilidad de que el resultado del referéndum en Catalunya no cierre de una vez por todas la negociación sobre este tema.

De la ley a la política

Según Manuel Arias Maldonado, la solución a la situación actual entre Catalunya y España la encontramos en la legitimidad democrática basada en el respeto a un conjunto de principios, normas y procedimientos que garantizan las condiciones en que se desarrolla el proceso político. En otras palabras, no estamos ante un “choque de legitimidades”, precisamente porque no existen dos legitimidades. Y es que el conflicto no puede solucionarse fuera de una legitimidad que garantiza la neutralidad institucional y el respeto a las voces de las minorías.

En otro artículo, Argelia Queralt apuntaba que los impedimentos jurídicos a la consulta no podían esconder que en Catalunya existe una amplia parte de la ciudadanía que se ha creído o que ha creído que esta se iba a producir. Por su parte, Jorge Cagiao avisaba que plantear la Constitución como un límite infranqueable para ciertos proyectos políticos es un error. Se trata de una descripción equivocada de la realidad jurídica. En este sentido, el mismo Cagiao defendía en ‘Lo que no aprendimos de Canadá’, que el ejemplo canadiense podría haber sido de gran utilidad para los magistrados del TC.

Por último, en una entrevista, el profesor de la Universidad de Montreal Jean Leclair, señalaba que “los ciudadanos tenemos derecho legítimo a formar parte de más de una comunidad política y a no renunciar a ninguna de nuestras identidades”, y añadía “la comunidad internacional no legitima referéndums sólo porque la gente diga que tiene derecho a decidir. Catalunya debe entender que no es simplemente decir me voy.”

¿Estrategia de las élites o movimiento social?

Existen dos formas distintas de entender el origen y el desarrollo de la situación política en Catalunya. Viéndolo como un proceso iniciado por las élites y trasladado a la ciudadanía, o al revés, un proceso bottom-up, en el que la ciudadanía ha dirigido a los partidos políticos hacia sus posicionamientos.

En ‘Cómo los partidos han ayudado a polarizar el debate político en Cataluña (¿hasta perder el control?)’, Juan Rodríguez y Astrid Barrio defienden el primer punto de vista. Según ellos, la visión de que los partidos han ido a remolque de los ciudadanos indignados no se sostiene a tenor de lo que dicen los datos. Creen que ello es resultado de que en Catalunya los partidos escogieron la organización territorial como el eje principal en el que se disputa la competición política.

En cambio, Jordi Muñoz opina que pese al interés académico sobre el origen y el motor del cambio en la opinión pública catalana, políticamente sólo es relevante por las implicaciones que algunos, interesadamente, derivan de una u otra postura. Lo analizó en ‘¿Élites o ciudadanos? Elige tu propia aventura’.

9-N: sin debate plural no hay decisión

En ‘La pregunta sí importa’, Xavier Arbós apuntaba que no se podrá votar si no es desde la legalidad, y ningún voto servirá si no se formula con las garantías que solamente la legalidad puede otorgar.

Una vez conocimos la fórmula para el proceso que hoy se lleva a cabo, pedimos a distintos expertos para que nos ayudaron a entender la propuesta. La opinión mayoritaria fue que una decisión de este tipo, tomada sin debate plural, no tenía las garantías democráticas suficientes.

Javier Pérez Royo era muy claro al respecto: “Si hay acto de convocatoria, hay recurso y, por tanto, suspensión automática. (...) Y si no hay acto de convocatoria por el President de la Generalitat, no se como se puede celebrar la votación”.

¿Y ahora qué?

Juan Rodríguez Teruel, en un artículo publicado conjuntamente en Agenda Pública y en Europp Blog de la London School of Economics, dibujaba el escenario político en Catalunya. Según él, si Junqueras o Mas no desisten ante el otro, se vislumbra un panorama donde la inestabilidad y la incertidumbre no dejarán de incrementarse.

Planteando un posible escenario a partir del 10-N, Oriol Bartomeus analizó la posibilidad de que se convoquen elecciones en Catalunya y que estas se presenten como unas plebiscitarias. Según él, el carácter plebiscitario de unos comicios viene dado por el encuadramiento de las diferentes fuerzas en dos bloques antagónicos. No sabemos si esto pasará en Catalunya, lo que sí sabemos es que si se habla de ello es debido al interés de algunas fuerzas políticas a dar a estas hipotéticas elecciones un carácter trascendental.

Estos dos años han puesto de manifiesto que sí se puede estar a favor de un referéndum sin ser independentista, sin embargo, sigue sin resolver el encaje de Catalunya en España o su desencaje final. Es necesario recordar, nuevamente, la frase de Alberto López Basaguren: “la política tiene que evitar el callejón sin salida”.

El Tribunal Constitucional ha anunciado que admite a trámite la impugnación que el Gobierno del Reino de España planteó hace unos días contra la propuesta de «proceso de participación ciudadana» que el gobierno catalán había puesto en marcha. La Generalitat de Catalunya ya ha anunciado que no se siente concernida por esta prohibición y que el proceso en cuestión sigue su curso. A efectos de analizar con cierto rigor la situación quizás sea interesante recordar las coordenadas jurídicas básicas de una pugna que hace ya mucho tiempo que en lo esencial es política.

1. El 9-N bis es distinto del 9-N original. Hace unas semanas, traté de exponer las razones por las que, aunque era criticable que no se hubiera permitido el voto por el gobierno, el 9-N original no tenía cabida en la Constitución: básicamente porque se parecía tanto a un referéndum que materialmente lo era y, guste o no, nuestra Constitución dice que la competencia para autorizarlos la tiene en exclusiva el gobierno. En cambio, parece bastante claro que lo que hay previsto para Cataluña este domingo no es, ni mucho menos, un referéndum ni nada que se le parezca.

2. A pesar de estas diferencias, ¿es igualmente inconstitucional el nuevo 9-N? Las razones que podrían fundamentar la inconstitucionalidad del nuevo 9-N son mucho menos sólidas esta vez. El gobierno, en su recurso, ha hecho hincapié en que el contenido de la pregunta, al ser la misma que la del 9-N original, lo retrotrae al mismo y ello arrastraría cierta inconstitucionalidad. De nuevo, el argumento esencial de fondo, expresado de una forma u otra, es que nuestra Constitución no permite que se vote nada que no quepa en el marco constitucional y que si bien es legítimo expresar ese deseo sólo hay una manera de hacerlo: instar una reforma constitucional. El problema, sin embargo, para aceptar este argumento es que nuestra Constitución sí permite defender posiciones contrarias a lo que establece nuestro ordenamiento constitucional vigente así como, por supuesto, actuar políticamente para defender esas ideas y expresarlas en público. Una serie de derechos constitucionales absolutamente esenciales están en juego en esta pugna. Y parece difícil desconocerlos a la hora de analizar si cabe o no aceptar que ciudadanos y colectivos sociales se reúnan para protestar, reivindicar o incluso “votar” (sin más efectos que los meramente simbólicos o reivindicativos, pues no es un proceso electoral organizado a tal fin) en favor de ciertas políticas o reformas. No parece sencillo, la verdad, sentirse cómodo con un Estado moderno y democrático de Derecho que impidiera algo así ni, por otro lado, creo que nuestra Constitución esté en esa línea. Es claro, pues, que la actividad material de fondo en que consiste en nuevo 9-N es perfectamente constitucional. ¡Faltaría más que no pudiera la gente reunirse para “votar” sin efectos legales pero sí de exhibición simbólica a favor de lo que sea!

3. Dicho lo cual, ¿puede participar la Administración en esa convocatoria o ser parte de esos actos e, incluso, promoverlos, incentivarlos y dedicar recursos públicos a ello? Nuestro modelo constitucional aceptó tempranamente con toda normalidad desde los reglamentos independientes (dictados sin base legal previa) allí donde la materia no está reservada a la ley hasta todo tipo de acciones administrativas no legalmente previstas (por ejemplo, cooperación internacional de municipios) si no hay prohibición expresa. A partir de esta evolución, la participación de la Generalitat en el 9-N alternativo no plantearía mayores problemas y sería un ejemplo más de este entendimiento que amplía las labores de las Administraciones y les permite hacer cada vez más cosas más allá de lo estrictamente previsto en las leyes. Otra cosa es que políticamente guste más o menos a los ciudadanos lo que haga en concreto cada gobierno en este ámbito. Pero esa es una cuestión que aquéllos habrían de zanjar en las siguientes elecciones.

4. Las claves últimas de la importancia de la decisión del Tribunal Constitucional son de tipo formal y procedimental. Dicho todo esto, conviene recordar, como ya ocurrió con la anterior impugnación del primer 9-N, que la decisión del Tribunal Constitucional de admitir un recurso a trámite no tiene que ver con su evaluación sobre el fondo del asunto. Del mismo modo, esta segunda convocatoria está cautelarmente suspendida porque así lo ha solicitado el Gobierno al impugnarla y nada puede hacer al respecto el Tribunal Constitucional cuando acepta admitir a trámite un recurso del gobierno. Y, sin embargo, en este caso, no es evidente ni mucho menos que la actuación del TC sea neutra porque hay discusión jurídica sobre la posibilidad de admitir un recurso sobre actividad meramente material de la Administración. La Constitución prevé en su art. 161 que los recursos ante el Tribunal son respecto de leyes u otras disposiciones y también respecto de las disposiciones y resoluciones de los órganos autonómicos. Por su parte, en la LOTC esto se traduce en “leyes, disposicones y actos impugnados” (véase su Título II). Es decir, en general, parece que el Tribunal Constitucional está para actuar respecto de cierta actividad administrativa de las Comunidades Autónomas, la formalizada, pero no la informal o material. Esta idea, la verdad, es algo más o menos razonable. De hecho, en muchas otras áreas de nuestro ordenamiento el Tribunal Constitucional no actúa siempre y en todo caso para controlar cualquier actuación. Ni siquiera respecto de cualquier violación de los derechos fundamentales lo hace desde que fue reformada la LOTC para hacer el recurso de amparo potestativo. Es decir, la Constitución y la ley reservan al Tribunal Constitucional para actuar frente a las más importantes actuaciones públicas o privadas y sobre ellas le atribuyen competencia, pero no se entiende que la tenga per se para controlar cualquier acto con relevancia jurídica. Es cierto que existe un lejano precedente que permitió al TC decretar la falta de competencia del gobierno vasco para convocar unas elecciones sindicales por vía material y no formalizada, pero la diferencia entre ese caso y el del «procedimiento catalán» es evidente, en la medida en que esa acción del gobierno vasco pretendía tener efectos jurídicos.

De hecho, algo parecido ocurre con la actividad material de la Administración. Con la excepción de los casos de vía de hecho, su impugnación ha sido tradicionalmente muy complicada y los tribunales eran muy restrictivos. El Tribunal Constitucional avalaba estas interpretaciones sin problemas e incluso tras la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998, que supuestamente permite ya un control pleno de la actividad de la Administración, subsisten ciertas lagunas. La providencia de admisión del recurso, sin embargo, ni siquiera se digna en argumentar mínimamente esta cuestión, algo que, como mínimo, habría sido de agradecer. Porque es muy probable que las cuestiones de fondo que sí puede plantear el nuevo 9-N (esencialmente, la discusión sobre si la Administración puede válidamente participar en algo así, organizarlo incluso y destinar a ello recursos públicos) hubieran debido ser residenciadas, en su caso, en un recurso ante los tribunales ordinarios.

El día después (The Morning After), de Chantal Hebert y Jean Lapierre, consiste en una serie de entrevistas con los protagonistas más destacados del referéndum de 1995 en Quebec. Los autores plantearon a los políticos qué hubiese ocurrido en el caso hipotético de una victoria del Sí, en lugar de haber perdido por los pelos (49,42% Sí, 50,58% No). Aunque se centra exclusivamente en Quebec, es de un gran interés para quienes han ido siguiendo con interés los casos de Escocia y de Cataluña. Destacan algunos elementos:

Confusión sobre cómo interpretar el resultado. La lección principal es que una pregunta ambigua genera problemas. En el caso de Quebec, los actores principales (en ambos bandos) tenían opiniones diferentes y hasta contradictorias sobre lo que se estaba votando, y por lo tanto sobre cómo interpretar el resultado del referéndum.

Fuera de Quebec muchos partidarios del No insistían que la votación era algo de blanco y negro –o unión o separación– aunque algunos de los entrevistados confiesan que era una interpretación puramente táctica. En cambio, en el bando del Sí se defendía el concepto de una asociación renovada para atraer a votantes indecisos. El libro explica que dos de los tres principales lideres soberanistas (Lucien Bouchard y Mario Dumont) pensaban que una victoria del Sí provocaría negociaciones y una federación renovada, mientras que el presidente de Quebec, Jacques Parizeau, nunca creyó en un nuevo pacto y se preparaba para una independencia unilateral.

Tensiones dentro de los bloques. Al largo de la campaña, Parizeau fue sustituido por Bouchard (quien fue nombrado negociador-principal) como la cara visible de la campaña del Sí. Sin embargo, Hebert y Lapierre documentan cómo Parizeau tenía la intención de excluir a Bouchard de las negociaciones en el caso de una victoria del Sí. Los dos hombres ni siquiera se comunicaron el día del referéndum. Mientras tanto, la ministra principal para los asuntos constitucionales, Lucienne Robillard, fue apartada de los circuitos de información porque estaba dispuesta a aceptar una victoria del Sí. Se comenta la posibilidad de que fue embargada a propósito la noche electoral para que evitase haciendo declaraciones desafortunadas (desde el punto de vista del bando del No). Se dio el caso que simultáneamente, una parte principal del Sí hubiera interpretado una victoria ajustada del Sí como un mandato para negociar, y que una parte principal del No lo hubiera interpretado como un mandato para la secesión.

Concesiones a última hora. Como en el caso escocés, un primer ministro comprometido con una línea dura, Jean Chrétien, al ver que las encuestas eran desfavorables –el Sí ganaba en las encuestas la última semana– prometió un nuevo pacto a la ultima hora. En este caso, el reconocimiento del hecho diferencial de Quebec (distinct society) y un nuevo arreglo constitucional. Pese a esta promesa, nunca se adaptó la Constitución. Los expertos federalistas ya lo habían advertido: cualquier cambio constitucional tenía que apelar al resto de Canadá y no se podía ver como algo diseñado exclusivamente para satisfacer a Quebec.

Confusión en el seno del estado. En ningún momento hubo unidad dentro del bando federalista (federal y provincial). En el caso de una victoria del Sí, los ministros del resto de Canadá se estaban preparando para defenestrar el primer ministro, que venía de Quebec, cuestionando si podría negociar en nombre de Canadá. La oposición parlamentaria, mayoritariamente de la parte occidental del país (y recordando algo a UKIP), iba a pedir la dimisión del primer ministro a cambio de no abandonar la cámara de diputados. Según sus contactos con Parizeau, estaban dispuestos a negociar una secesión inmediatamente. Hebert y Lapierre revelan que hasta una provincia como Saskatchewan estaba haciendo planes de contingencia en secreto, donde no se descartaba ninguna opción –ni la secessión del resto de Canadá. Mientras tanto, Chretien había prohibido a su burocracia que hicieran planes de contingencia, mientras que él en secreto estaba preparando un gabinete de emergencia.

La dimensión internacional es relevante. Los autores describen que el entonces Presidente de los EEUU, Bill Clinton, había dado garantías que su país estaba dispuesto a respaldar al gobierno canadiense en cualquier caso, independientemente de cual fuera su reacción a una victoria del sí. La respuesta de la Francia de Jacques Chirac hubiese sido mucho más imprevisible, porque ambos bandos contaban con él. Ambos bandos enfocaban sus estrategias del día después hacia la comunidad internacional.

El referéndum solo era un elemento más dentro de un largo proceso constitucional. El referéndum de 1995 se produjo, en gran parte, debido al fracaso en 1990 de la ronda constitucional que culminó el Pacto de Meech Lake. Era un detonante parecido a la sentencia del Estatuto. Inicialmente, fue el partido (federalista) Liberal de Quebec que propuso un segundo referéndum sobre la soberanía. Este referéndum no fue celebrado inicialmente, porque se sometió otro nuevo pacto constitucional a referéndum en 1992 (el Acuerdo de Charlottetown) y fue derrotado en las urnas, tanto en Quebec como en el resto de Canadá. El caso canadiense es una muestra clara de cómo las negociaciones constitucionales pueden fracasar repetidamente, y alargarse durante años o hasta décadas. Finalmente, después de la experiencia de 1995, triunfó la tesis de que la claridad era necesaria en cuanto a los términos de una secesión. Tesis que, por cierto, en sus inicios era el planteamiento de la línea dura.

El contexto económico importa. Para acabar, otro curioso paralelismo a los procesos escoceses y catalanes. Algunos de los personajes entrevistados indican que el gobierno federal de Canadá no se centró en Quebec porque estaba demasiado centrado en el equilibrio presupuestario. En 1995, el año del referéndum, tuvieron lugar los mayores recortes al gasto social que se habían producido en Canadá durante décadas. Si se pretende mantener la unidad de un país, resulta ser que la austeridad a la ultranza no es la mejor estrategia.

En Canadá ha habido y hay un rechazo y un miedo, de idéntica intensidad que en España, frente a lo que se ha dado en llamar en nuestro país el “desafío soberanista”. Sin embargo, la estrategia para enfrentar el desafío planteado por el nacionalismo quebequense ha sido muy diferente de la adoptada en España. Aquí la Constitución se ha blandido para hacer que sea imposible lo que probablemente no se puede detener. Por lo menos no de esa forma.

Se ha hablado mucho sobre la vía canadiense, sobre el muy conocido y celebrado dictamen sobre la secesión unilateral de Quebec del Tribunal Supremo de Canadá (TSC) en 1998, y en términos generalmente muy positivos. Pero no parece que hayamos aprendido la más mínima lección de lo que pasó, y de lo que, por la misma vía, acaba de pasar en el Reino Unido con Escocia. Veamos:

1. No se combate la independencia impidiendo votar. De los referéndums que nos interesan, comparables con el anunciado para el 9-N, me refiero a los dos de Quebec y al de Escocia, todos se han saldado con un NO a la independencia. Es cierto que el segundo NO en Quebec ganó por unos escasos 50000 votos (50,58 % SI, 49,42 % NO), pero los otros dos tuvieron un resultado más holgado para el NO (59,56 % - 40,44 % en 1980 en Quebec, y 55,3 % - 44,7 % en Escocia). Si se observa el equilibrio de fuerzas en Cataluña, así como algunos análisis propuestos a partir de los sondeos de opinión de los últimos años, puede concluirse que el voto independentista no sería necesariamente el favorito en un referéndum de independencia en Cataluña. El miedo al salto al vacío que supone la independencia, aun cuando el nacionalismo sea mayoritario, dificulta mucho el voto independentista.

2. Votar sobre un “contenido ilegal”, como puede ser la independencia de un territorio en un sistema que no la prevé o la rechaza, no vulnera el orden jurídico. Una de las conclusiones más relevantes del dictamen del TSC es que el resultado de un referéndum de independencia, por sí mismo, no tiene efectos jurídicos: “La Constitución no trata de un recurso al referéndum, y los resultados de un referéndum no tienen ningún peso ni efecto jurídico en nuestro sistema constitucional […]. […] un referéndum, por sí solo y sin más, no tendría ningún efecto jurídico y no podría por sí solo realizar una secesión unilateral” (§87, p. 265). Tampoco tenía efectos vinculantes la consulta inicialmente prevista en Cataluña (menos aún la de ahora), y por ello afirmar que su celebración vulneraría el orden jurídico español es algo que se sostiene con dificultad tratándose de una consulta cuyo resultado no obliga a los poderes públicos. Si no fuese así, no tendría sentido la distinción que se hace en derecho entre “vinculante” y “no vinculante”. Si el derecho es vinculante, aquello que no lo es, lógicamente, no es derecho.

3. Utilizar el derecho para impedir votar no es defender idóneamente el Estado de derecho. Según el TSC, los principios constitucionales (federalismo, democracia, constitucionalismo e imperio de la ley, y protección de las minorías) obligan a los poderes públicos a no discriminar ninguno de ellos. Es así como la oposición entre legalidad (constitucionalismo e imperio de la ley) y legitimidad (democracia) en un debate como el que nos ocupa carece de pertinencia para el TSC si lo que con esa oposición se busca es negar ya sea la importancia del respeto del marco legal, ya sea la importancia del principio democrático en sociedades política y jurídicamente complejas como la canadiense. Puede ocurrir en Canadá que el principio democrático lleve en un territorio a defender un proyecto secesionista. Es de hecho el propio sistema el que permite proyectos políticos diferentes dentro del mismo orden jurídico. Y precisamente porque esto puede ocurrir –explica el TSC- puede parecer desacertado privilegiar el constitucionalismo y la regla de derecho, haciendo caso omiso de las demandas secesionistas, del mismo modo que lo sería (desacertado) pretender que el sistema jurídico deba ceder ante la reclamación democráticamente legítima pero unilateral de un territorio secesionista: “Quienes muy legítimamente insisten en la importancia de la primacía del derecho no pueden al mismo tiempo abstraerse de la necesidad de actuar conforme a los principios y valores constitucionales y deben así poner lo que se precisa por su parte para contribuir a la preservación y promoción de un marco en el que la regla de derecho pueda consolidarse” (§95, pp. 268-269).

4. Un problema político requiere una solución política negociada. El TSC insiste en el carácter político del problema que en su día se le planteó y en su difícil justiciabilidad. De hecho, si atendemos a lo ocurrido tras su dictamen de 1998, podremos observar que la Clarity Act aprobada por el Parlamento canadiense en 2000 no ha zanjado el conflicto con Quebec. A dicha ley le siguió otra ley del Parlamento de Quebec en 2001 (ley sobre el ejercicio de los derechos fundamentales y las prerrogativas del pueblo quebequense y del Estado de Quebec) en respuesta a lo que se percibió como un intento por parte del Gobierno canadiense de seguir teniendo, jurídicamente hablando, la sartén por el mango. En efecto, frente a lo que parece prever la Clarity Act, la ley quebequense afirma que un 50 % más un voto favorable a la independencia sería suficiente. La existencia de dos leyes que se contradicen sobre aspectos importantes del debate (la claridad de la pregunta o la mayoría necesaria para la independencia) muestra que el uso del derecho con el fin de satisfacer fines unilaterales no resuelve el problema político.

5. La reforma de la Constitución debe aceptarse. La actitud del Gobierno español, en su negativa a la reforma constitucional, lo pone en una posición insostenible atendiendo a los principios y valores de la democracia, del constitucionalismo y del Estado de derecho (“La constitución no es una camisa de fuerza” - §150, p. 293). Desde el momento en que surgen demandas serias y numerosas de reforma constitucional (o de independencia), hablar de “falta de consenso” o explicar que “no es el momento”, como lo hace el Gobierno español, es abusar de su posición dominante al frente del aparato del Estado e imponer así su voluntad obviando los principios de democracia, constitucionalismo y Estado de derecho, a los que se podrían también añadir los dos restantes a los que se refiere el TSC: el federalismo (la descentralización en España) y la protección de las minorías. Si seguimos al TSC en su dictamen, el Gobierno español estaría adoptando una posición muy reprochable desde el punto de vista jurídico al contrariar principios y valores constitucionales que no debe ignorar.

6. La justicia constitucional debe ser imparcial. El Gobierno español ha puesto en manos del TC la cuestión relativa a la constitucionalidad de la consulta. Bajo forma diferente (consultiva), lo mismo pasó en Canadá. Pero en Canadá, la respuesta del TS sorprendió gratamente al emitir un dictamen de una envidiable calidad jurídica, y que permitió asimismo rebajar la tensión política. No se sabe lo que dirá nuestro TC sobre la consulta, pero parece difícil que cambie la posición adoptada en su STC 103/2008, sobre todo si tenemos en cuenta que no hace mucho aceptó el examen de la declaración de soberanía del Gobierno catalán. Sería en cualquier caso una excelente noticia para la democracia española si, inspirándose de sus colegas canadienses, los magistrados del TC se limitaran a realizar un examen jurídico de la consulta. Como lo señalaba Xavier Arbós recordando aquel dictamen del TSC, podría verse también como un ejercicio de sentido común.

Enoch Alberti Rovira: "Un estado federal se define por una estructura jurídica y por una cultura política, sin la cual dicha estructura no resulta efectiva ni viable a largo plazo. España no dispone ni de una cosa ni de la otra."

Ana M. Carmona Contreras: "A pesar de los más de 30 años de experiencia autonómica y de los avances que se han producido, la ciudadanía no ha interiorizado la idea de España como un Estado federal"

Alberto López Basaguren: "Nos debe preocupar cuáles son los problemas específicos de nuestro sistema y de qué forma la experiencia de los sistemas federales más solventes de nuestro entorno nos pueden ayudar a resolverlos"

Fernando Álvarez-Ossorio: "Carecemos de impulso federal Constituyente, es decir, que en el pacto fundante de la Federación, o en su reforma, la voluntad de los territorios sea tomada en cuenta y en ningún caso presupuesta"

José Tudela Aranda: "España sería un Estado materialmente federal. Sin embargo, no sería posible identificarlo con un federalismo ortodoxo"

Hemos preguntado a diferentes expertos y expertas del mundo jurídico hasta qué punto podemos considerar que España es un Estado federal. Aunque hay disparidad en las opiniones y los razonamientos, destaca la idea de que además de los posibles problemas con la estructura jurídica, el principal freno reside en la falta de cultura política, de interiorización de la idea federal.

Enoch Alberti Rovira - Catedrático de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona y decano de su facultad de derecho

Enoch Alberti Rovira

¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?

Un estado federal se define por una estructura jurídica, pero también por una cultura política, sin la cual dicha estructura no resulta efectiva ni viable a largo plazo. Y, a mi juicio, España no dispone ni de una cosa ni de la otra. Desde el punto de vista de la arquitectura jurídica, el estado federal se caracteriza, esencialmente, por basarse en un doble nivel de gobierno territorial, cada uno responsable en determinados ámbitos, y coordinados entre si en los asuntos de interés común. En España, el sistema de distribución de competencias, tal como se diseñó pero, sobre todo, tal como se ha desarrollado, impide esta delimitación de responsabilidades. Además, no existen cauces adecuados para propiciar la coordinación y la colaboración, más allá de la mera imposición del nivel central de gobierno. Y desde el punto de vista de la cultura política, incluso más allá de la cuestión territorial, la que impera en España se basa más en el uniformismo y la imposición que en el respeto de la diversidad y el diálogo para lograr compromisos estables.

Creo que hemos vivido durante unos años en un espejismo constitucional, creyendo que España había creado unas bases sólidas para garantizar la convivencia política y territorial y superar sus problemas históricos, pero parece que finalmente no se deja que la Constitución cumpla con su función integradora y se la vuelve a utilizar en sentido estrecho y excluyente.

¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal?

Los elementos relativos a la arquitectura jurídica son fáciles de identificar técnicamente, con independencia de que políticamente resulten muy difíciles de modificar. Básicamente serian tres: una buena distribución de competencias, que permita delimitar claramente ámbitos de responsabilidad y que garantice la personalidad de las partes; un adecuado diseño de las vías de colaboración y participación, entre ellos el Senado, y que abarque también los asuntos europeos; y un sistema de financiación basado en la autonomía fiscal y financiera y la solidaridad transparente.

Pero lo más difícil seria modificar la cultura política que debe animar y presidir esta nueva organización. Una cultura basada en el reconocimiento y el respeto a la diversidad (que comporta necesariamente una nueva concepción de la igualdad, no basada en el uniformismo), en la lealtad institucional, que deber vincular a todas las partes, y en el diálogo y la búsqueda de acuerdos y compromisos, en lugar de la actuación unilateral y la imposición.

Ana M. Carmona Contreras - Doctora en Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla

Ana M. Carmona Contreras

¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?

Pues depende de la óptica que apliquemos a la hora de responder. Porque si acudimos al planteamiento jurídico es obvio que, a pesar del silencio constitucional y de la carencia de una verdadera cámara de representación territorial, España es sin lugar a dudas un Estado materialmente federal. El nivel de descentralización política existente en nuestro ordenamiento, más allá de la cuestión semántica, apunta claramente en tal sentido.

Ahora bien, si abordamos la cuestión desde una perspectiva más amplia y echamos mano de un concepto tan esencial para cualquier sistema político como es el de “cultura política”, entonces, la respuesta ya no es tan clara, ya que en España adolecemos de una cultura federal. A pesar de los más de 30 años de experiencia autonómica y de los avances que se han producido, no cabe afirmar que en la conciencia de los ciudadanos se haya instalado la idea de España como Estado federal. Con todo lo que ello implica. No sólo en términos de organización territorial del poder, jurídicamente hablando, sino también y sobre todo, en lo relativo a la construcción de la noción misma de Estado.

¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal/profundizar en su naturaleza federal?

Profundizar en la naturaleza federal del Estado requeriría, por supuesto, una reforma de la Constitución, incorporando una referencia expresa a la dimensión federal que, lógicamente, conduce a la formulación del elenco de estados que integran la federación.

También resultaría necesario introducir una cámara de representación territorial, reforzando los mecanismos de colaboración entre los distintos niveles de gobierno sobre la base de un principio esencial: la lealtad institucional. En este sentido, hay que ser conscientes de que, más allá de la regulación jurídica, la clave del éxito reside en la existencia de una cultura del diálogo que, en la actualidad, no sólo es escasa sino profundamente insatisfactoria.

Fernando Álvarez-Ossorio - Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla

Fernando Álvarez-Ossorio - Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla

¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?

Si por Estado Federal entendemos Estado compuesto, es decir, un Estado integrado por dos niveles políticos de actuación, que cuenta con una clara distribución de competencias entre las distintas unidades políticas que lo conforman y, por último, que dispone de una instancia independiente para la resolución de conflictos competenciales, pudiera decirse que sí. ¿Pero es eso, o solamente eso, un Estado Federal? Pienso que no. La forma federal de un Estado, a mi modo de ver, se sustenta en una cultura de la que carecemos, deficiencia que comienza con las reticencias que encontramos para reconocernos como Estado plurinacional -motor de arranque de la idea federal-. Nuestro Estado de las Autonomías, su creación y evolución, surge de unos presupuestos bien diferentes. No somos, en este sentido, un Estado federal de llegada.

¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal?

Insistiré sobre la misma idea. Lo federal lógicamente necesita de “organización”, y eso te lleva a hablar de Senado como cámara de representación de los territorios, además de a otros mecanismos imprescindibles para gestionar eficientemente lo territorialmente plural: Conferencias sectoriales, de Presidentes u otras fórmulas colaborativas. Pero más allá de esto, creo que de lo que carecemos es de impulso federal Constituyente, es decir, de la necesidad de que en el pacto fundante de la Federación, o en su reforma, la voluntad de los territorios sea tomada en cuenta y en ningún caso presupuesta. El principio de lealtad federal sería consecuencia lógica de esta voluntad expresa de pertenencia y la vocación de dicho pacto la de perdurar en el tiempo. Un “momento” federal, eso es lo que nos haría falta, nada más y nada menos.

Alberto López Basaguren - Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco

Alberto López Basaguren -

¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?

Los especialistas extranjeros en federalismo que se han ocupado del tema concluyen, de forma prácticamente unánime, afirmando la condición federal de nuestro sistema autonómico: D. Elazar, R. Watts, R. Simeon, A. Stepan, R. Agranoff, J. Rodden. Esa condición se pone en entredicho, de forma casi exclusiva, por autores españoles. Creo que es debido a que, por una parte, algunos siguen apegados a una interpretación del sistema federal vinculada al federalismo clásico -especialmente al norteamericano- que ha sido ampliamente superada en la literatura académica; y, por otra, a una concepción del federalismo (muy significativamente, lo que han dado en llamar el “federalismo plurinacional”) que tiene muy poco que ver con los sistemas federales realmente existentes. La negación de la condición federal de España suele esconder dos tipos diferentes de pretensiones: tratar de mantener algunas singularidades del sistema español -muy significativamente, la “función constitucional” del Estatuto de autonomía- o echar sobre el sistema español una sombra política negativa, excluyéndolo de la “primera división”.

Lo que define a un sistema federal es la existencia de una división de poderes, privativos unos de los territorios dotados de autonomía (self-rule) y otros de las instituciones comunes (shared rule), constitucionalmente garantizados -lo que en España se materializa en la relación entre Constitución y EA-, cuyas controversias son dirimidas por un órgano de naturaleza “judicial” -Tribunal Supremo o Constitucional, según los casos, en última instancia-.

Creo que no debiéramos perder demasiado tiempo en estos debates. Lo que nos debe preocupar es cuáles son los problemas específicos de nuestro sistema y de qué forma la experiencia de los sistemas federales más solventes de nuestro entorno nos pueden mostrar el camino para resolverlos.

¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal?

Los problemas más importantes de nuestro sistema se han puesto de manifiesto en el ámbito de la distribución de competencias y en el sistema de financiación. El recurso al esquema bases-desarrollo, como eje fundamental de la distribución de poderes ha fracasado. Y el sistema de financiación no ha logrado establecer criterios de coherencia incontestable en la distribución de recursos, de forma que la nivelación o redistribución responda a criterios claros, generales y coherentes, de forma que sean difícilmente impugnables. Además, sería conveniente establecer un sistema institucional que -muy especialmente en el ámbito legislativo, pero no exclusivamente- obligue al logro de consensos sobre la base de la necesaria confluencia de distintas voluntades. Con ello, se impulsaría, de forma muy importante, el desarrollo de una cultura federal, que es una de nuestras deficiencias más importantes. Eso es lo que hace que en los sistemas federales no sea determinante que la segunda Cámara represente directamente a los gobiernos de los territorios -lo que es exclusivo de Alemania-, sino que obligue a consensos sobre la base de confluencia de voluntades políticas articuladas sobre bases distintas.

José Tudela Aranda - Secretario General de la Fundación Manuel Giménez Abad

José Tudela ArandaFundación Manuel Giménez Abad

¿Considera que España es un País materialmente federal? ¿Por qué?

La respuesta exige determinar la premisa. En este sentido, la pregunta obligada es qué es un Estado federal. Si por tal se entiende un Estado descentralizado políticamente, con un nivel cuantitativo y cualitativo de autonomía relevante y que cumple de forma aceptable los estándares mínimos comúnmente aceptados por la doctrina para el federalismo como modelo, España es un Estado materialmente federal. No en vano en la práctica totalidad de los estudios de Derecho comparado sobre federalismo España es estudiado como Estado federal.

¿Qué elementos deberían modificarse para hablar propiamente de un Estado federal?

España, de acuerdo con la respuesta anterior, sería un Estado materialmente federal. Sin embargo, no sería posible identificarlo con un federalismo ortodoxo. Partiendo del axioma de que hay tantos modelos de federalismo como Estados se llaman federales, lo cierto es que para hacer más cómoda la adscripción de España al federalismo, serían convenientes y/o necesarias algunas reformas. En mi opinión, una definición más clara del ámbito competencial, dotando de mayor garantía tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las que les pueda corresponder; la definición constitucional de las bases de un sistema de financiación que garantice estabilidad al modelo y autonomía y responsabilidad de las Comunidades; la creación de procesos e instituciones que sirvan a la participación efectiva de las Comunidades en la integración de la voluntad del Estado y el diseño de un marco efectivo de relaciones intergubernamentales horizontales y verticales, serían elementos esenciales de esa corrección federal. Todo ello debería estar incorporado a un texto constitucional que definiese a España como Estado federal, relacionando los territorios que lo conforman.

En su alocución del pasado lunes, Artur Mas dio por finiquitada la posibilidad de realizar una consulta amparada en la ley catalana, recurrida por el gobierno central y suspendida cautelarmente por el Tribunal Constitucional, y abogó en su lugar por la realización de un proceso de participación ciudadana, que debería dar paso a un avance electoral en el que los partidarios de la independencia presenten “candidatura y programa” conjuntos.

A partir del discurso presidencial, se ha generalizado la idea de que las próximas elecciones autonómicas serán de carácter “plebiscitario”, sin saber en muchos casos qué quiere decir exactamente el concepto. De hecho, no es la primera vez que se habla en Catalunya de elecciones plebiscitarias. Para la convocatoria avanzada de 2012 también se usó el término por parte de partidos, líderes y opinadores (David Lizoain hizo una interesante recopilación). Entonces, como ahora, el concepto plebiscitario es usado como sinónimo de “histórico” o “transcendental”. Ahora bien, ¿qué son realmente unas elecciones plebiscitarias?, ¿puede alguien convocar unas elecciones de este tipo? Y finalmente, ¿por qué se habla de elecciones plebiscitarias?

Según el diccionario de la RAE, se entiende por plebiscito la “consulta que los poderes públicos someten al voto popular directo para que apruebe o rechace una determinada propuesta sobre soberanía, ciudadanía, poderes excepcionales, etc.”. Por lo tanto, unas elecciones de carácter plebiscitario son aquellas en las que se presentan dos opciones con posiciones antagónicas sobre un tema, lo cual permite al ciudadano aprobar o rechazar de forma nítida y clara una de esas dos posiciones. Evidentemente, en sistemas de tipo parlamentario pluralista, y con modelos electorales de tipo proporcional, es muy complicado que se den elecciones de esta naturaleza.

Aún así, en momentos de fuerte encono político podrían ser posibles elecciones de este tipo, como en Febrero de 1936 en España. Ahora bien, estas elecciones no se convocan como tales, no hay un decreto de la presidencia disolviendo el Parlament y convocando elecciones “plebiscitarias”. El carácter plebiscitario de unos comicios viene dado por el encuadramiento de las diferentes fuerzas en dos bloques antagónicos. El propio Mas lo dijo en su alocución del lunes: serán “los partidos y no el gobierno” los que transformen estas elecciones “en un referéndum de facto”.

Así pues no es facultad de nadie convocar unas elecciones plebiscitarias. El carácter plebiscitario de unas elecciones se va formando a medida que los diferentes partidos se agrupan en bloques antagónicos. ¿Pasará esto en Catalunya? No lo sabemos. Entonces, ¿a qué viene tanto debate? Simplemente al interés de algunas fuerzas en dar a estas elecciones (que aún no han sido convocadas) un carácter transcendental. A CiU le conviene reunir en una sola candidatura a todas las fuerzas nacionalistas para evitar una más que previsible derrota, y eso solo es posible revistiendo la convocatoria de un carácter terminal, “plebiscitario” en su mala traducción. El PP también podría estar interesado en ello. Pero ERC, a quién todas las encuestas señalan como ganador, ¿estaría interesada en una única lista nacionalista? Ahí estará la clave para definir si la convocatoria autonómica avanzada acaba siendo plebiscitaria o no.

Javier Pérez Royo: "El President proyecta un acto de agitación política no susceptible de ser evaluado jurídicamente"

Mercè Corretja: “La nueva “consulta popular” tiene su fundamento en los artículos 9.3 CE y 43 EAC”

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Dolors Comas d'Argemir: "Puede que el 9-N se convierta en una nueva movilización de carácter expresivo en favor del independentismo, pero nada más"

Xavier Arbós: “Sin decreto no hay garantías suficientes, y por tanto el resultado no puede tener credibilidad”

El Presidente de la Generalitat de Catalunya, Artur Mas, ha decidido suspender la consulta y propone a los catalanes que el día 9 de noviembre participen en “otra consulta” que será entendida como un “proceso de participación ciudadana”. Hemos preguntado a diferentes expertos y expertas que nos expliquen desde un punto de vista político y jurídico cómo entender y situar la nueva propuesta que se plantea a los catalanes.

Xavier Arbós - Catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona

Xavier Arbós -

¿En qué se basa el proceso participativo que plantea Mas? ¿Ofrece las garantías suficientes?

El President Mas no quiso precisar el marco legal, salvo invocar genéricamente la competencia de la Generalitat en materia de participación. Sí que preciso que no firmaría ningún decreto. Tal vez con eso pretende impedir la impugnación suspensiva, pero sin forma jurídica no existen las garantías que otorga el Derecho. Una cosa es una movilización en forma de consulta, que es un ejercicio de libertad de expresión. Otra es contar los votos obtenidos sin garantías legales: eso quita credibilidad al resultado.

¿Hay razones para pensar que el Gobierno central impugnará, también, este proceso participativo? ¿Se puede llevar a cabo con las mismas preguntas de la consulta?

El gobierno central sólo puede imponer resoluciones de las CCAA, por lo tanto habrá que ver la forma jurídica mediante la cual el Presidente convoque la consulta. Si no lo hace mediante un instrumento jurídico entonces el Gobierno no podrá impugnar.

Quedaría una puerta abierta a la impugnación si hay algún comportamiento irregular de un funcionario. Pero por el hecho de la movilización, eso no es una consulta, sino una movilización, con las obligaciones y limitaciones que conlleva.

Desde el punto de vista jurídico sino hay un base legal de la que pueda derivar la pregunta, entonces se puede preguntar cualquier cosa. Pero solo valdrá como un estado de opinión. No creo que se quiera preguntar así si se quiere tener al amparo de la ley de consultas.

Jordi Capo Giol - Catedrático de Ciencia Política de la Universitat de Barcelona

Jordi Capo Giol

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¿En qué se basa el proceso participativo que plantea Mas? ¿Ofrece las garantías suficientes?

Algunas partes de la Ley de consultas no están suspendidas cautelarmente. Parece que el Gobierno de la Generalitat quiere acogerse a este resquicio para impulsar una extraña votación en la que los votantes (y aquí no utilizo la expresión “ciudadanos” porque esta “consulta alternativa” no se dirige a los ciudadanos sino a los convencidos), los votantes, decíamos, irán configurando el censo electoral. ¿Alguien duda de que si esta votación llegara a producirse los resultados a favor del sí-sí superarían el 95% o acaso el 99%?. ¿La sociedad catalana es así? No importa ahora conseguir reflejar la opinión de todos los ciudadanos sobre la “estatalidad” de Cataluña; en absoluto se trata de esto sino de una evidente maniobra política con otras finalidades.

Entonces no vale la pena hablar de garantías. La pregunta lleva a pensar en las garantías formales: el control de los resultados, la presencia equilibrada de las posiciones en los medios de comunicación, etc. Ni las hay, ni se las espera. ¿Para qué, si el adversario no está llamado realmente a participar? Pero éste es precisamente el tema de fondo de todo este largo proceso. Sabemos que Barrabás fue preferido a Jesús en una consulta popular; pero no nos consta que hubiera votos en contra. Recomiendo que lean “La Crucifixión y la Democracia” de G. Zagrebelsky. Su tesis: la decisión sin debate plural no tiene garantías democráticas.

Y este tema da para mucho. Para hablar de la necesidad de un pacto. Porque solo el pacto permite la existencia “real” de adversarios, y de debate. Pero esto excede mis límites para el comentario.

¿Hay razones para pensar que el Gobierno central impugnará, también, este proceso participativo? ¿Se puede llevar a cabo con las mismas preguntas de la consulta?

Respuesta rápida Sí-NO (malpensados, abstenerse). En mi opinión, el gobierno impugnará, no por el procedimiento, sino porque las preguntas excederían las competencias de la Generalitat por referirse a un tema de soberanía del pueblo español. El Tribunal Constitucional suspenderá.

Más interesante me parece comentar algunas frases de la presentación de esta consulta alternativa que indican que se sabe que el Tribunal Constitucional está presente. Una: la Generalitat utilizará alguno de los marcos legales existentes. No es la primera vez que se habla de marcos legales en todo este proceso; pero la expresión o quiere decir leyes ( y, en este caso, confunde a sabiendas) o quiere decir marcos, y cualquier jurista sabe (y sin ello no se aprueba Derecho Constitucional) que, mientras Cataluña no sea independiente, el marco de cualquier ley catalana es la Constitución. Cómo se interprete ésta es otro problema, pero no hay marcos.

Otra: la consulta alternativa se hará sin decretos para que no se pueda impugnar. Curioso, porque el Estado (y la Generalitat lo es) habla a través del Derecho. La Generalitat es el Diari Oficial (DOGC). Sin éste, no se diferencia de un partido político, de un grupo de presión.

Permítanme que me ponga surrealista. Se podría convertir la Generalitat en una marca comercial que anuncia un lanzamiento publicitario. El 8-N a las 12 de las noche, las burbujas soberanistas aparecerán en nuestra televisión para decirles dónde tiene usted que votar y cómo hacerlo. No se me ocurre de qué otra forma puede convocarse una consulta alternativa sin utilización del Derecho y que no sea impugnada. Y aun así…

Más de lo mismo. Mas en lo mismo. Mientras se gana tiempo para otro propósito.

Dolors Comas d'Argemir - Antropóloga Social. Catedrática de la Universitat Rovira i Virgili

Dolors Comas d'Argemir

¿En qué se basa el proceso participativo que plantea Mas? ¿Ofrece las garantías suficientes?

No ofrece garantías. No es lo que se había prometido y comprometido. Una consulta sin censo electoral y sesgada en organización y participación, no es una consulta: es un engaño. Y más aún si se plantea como lo que precede a la convocatoria de unas elecciones supuestamente plebiscitarias. Se convierte en una mera estrategia partidista. Muchos catalanes queremos votar sobre el futuro de nuestro país, seriamente, porque en su momento votamos la reforma del Estatuto de Autonomía en un referéndum, y queremos que se restituya lo que el Tribunal Constitucional nos arrebató como pueblo y nos indignó. Por esto la consulta no puede ser sustituida por una broma, no puede ser devaluada. Si sigue adelante la propuesta de Artur Mas, puede que el 9-N se convierta en una nueva movilización de carácter expresivo en favor del independentismo, pero nada más.

¿Hay razones para pensar que el Gobierno central impugnará, también, este proceso participativo? ¿Se puede llevar a cabo con las mismas preguntas de la consulta?

En todo este proceso no hay que hacer lecturas jurídicas sino políticas. El gobierno del PP pasa a los jueces lo que es incapaz de resolver políticamente. Y es tan impermeable e irritantemente inflexible en este tema, tan poco racional e inteligente, que resulta difícil saber hacia donde va a dirigirse ahora. Si impide esta no-consulta hará un gran favor a Mas, pero no creo que este gobierno sea capaz de tanta sutileza.

Mercè Corretja Torrens - Jefa del Área de Investigación del Instituto de Estudios Autonómicos

Mercè Corretja Torrens

¿En qué se basa el proceso participativo que plantea Mas? ¿Ofrece las garantías suficientes?

Desde mi punto de vista, la nueva “consulta popular” tiene su fundamento en los artículos 9.3 CE y 43 EAC y en la competencia exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre consultas populares, encuestas y otros instrumentos de participación (artículo 122 EAC). Se trataría de un proceso participativo ad hoc, con un formato similar a la consulta popular suspendida y con los mismos efectos consultivos. Con anterioridad, ya se han realizado otros procesos participativos en el ámbito del medio ambiente o del agua. El título III de la Ley catalana 10/2014, no recurrido, podría darle un marco legal. En cuanto a las garantías se tendrán que diseñar junto con el proceso y pueden ser similares a las de la consulta popular prevista, ya que ésta se encuentra suspendida.

¿Hay razones para pensar que el Gobierno central impugnará, también, este proceso participativo? ¿Se puede llevar a cabo con las mismas preguntas de la consulta?

No veo ningún argumento jurídico sustantivo para fundamentar la impugnación de este tipo de consulta, ya que el gobierno catalán tiene la competencia exclusiva, el proceso participativo carece de elementos jurídico-formales y la pregunta es similar a las que el “Centre d’Estudis d’Opinió” incluye en algunas de sus encuestas.

Alberto López Basaguren - Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco

Alberto López Basaguren -

¿En qué se basa el proceso participativo que plantea Mas? ¿Ofrece las garantías suficientes?

No sé muy bien qué es lo que pretende el president Mas. Los procesos participativos regulados en la Ley de consultas no referendarias no son de utilidad. Al margen de la “consulta”, la Ley regula las “encuestas”, las “audiencias públicas” y los “foros de participación”. Pero salvo la primera, esas figuras, de acuerdo a su configuración legal, son manifiestamente inapropiadas para lo que se pretende: cuantificar el apoyo del “electorado” a las dos preguntas. No parece que el Sr. Mas esté pensando en hacer una encuesta.

Un sucedáneo de la fallida “consulta” solo es posible al margen de un procedimiento institucional público. Pero no sirve para lo que se pretende, porque no crea las condiciones adecuadas de participación ni de cuantificación del apoyo ciudadano recibido. Solo sirve para demostrar el mantenimiento del apoyo ciudadano a la reclamación de un referéndum... si Mas y CiU consiguen que partidos y asociaciones se sumen a su iniciativa.

La impresión es que Mas y CiU tratan de alargar una actuación que hace ya mucho tiempo se ha convertido en puro artificio, pura representación.

¿Hay razones para pensar que el Gobierno central impugnará, también, este proceso participativo? ¿Se puede llevar a cabo con las mismas preguntas de la consulta?

A la espera de que se concrete qué pretende hacer, la alternativa a la consulta se sitúa en el ámbito de la acción política, en sentido estricto, sin ninguna pretensión jurídico-formal. Si esto fuese así, no veo qué actos podrían ser objeto de impugnación. Salvo, en su caso, la responsabilidad en que se pudiera incurrir por el uso de medios públicos. Si lo organizan asociaciones ciudadanas o partidos, pueden hacerlo con las mismas preguntas. Otra cosa es para qué sirva.

Javier Pérez Royo - Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla

Javier Pérez Royo -

¿En qué se basa el proceso participativo que plantea Mas? ¿Ofrece las garantías suficientes?

No es posible saber en qué se basa el proceso participativo propuesto por el President Mas. Pero se base en lo que se base, está claro, por lo que ha dicho hasta el momento, que no es que no ofrezca garantías, sino que se sitúa en un terreno en el que el uso del término garantías en el sentido jurídico del término no tiene cabida. Lo que el President proyecta es un acto de agitación política no susceptible de ser evaluado jurídicamente. Desde el punto de vista de la legitimidad, no es descartable que se le pueda encontrar justificación, pero esa es otra historia.

¿Hay razones para pensar que el Gobierno central impugnará, también, este proceso participativo? ¿Se puede llevar a cabo con las mismas preguntas de la consulta?

Si hay acto de convocatoria, hay recurso y, por tanto, suspensión automática. Todo lo demás, antes del 9 N, es irrelevante. Podría tener interés “académico”, pero nada más. Y si no hay acto de convocatoria por el President de la Generalitat, no se como se puede celebrar la votación. Es una escaramuza bastante infantil esta suerte de juego del ratón y el gato que el President Mas está poniendo en circulación. No es posible analizarlo con un mínimo de seriedad. Lo siento en el alma, porque el problema de fondo sí es muy serio.

Artículo publicado previamente en LSE EuroppBlogLSE EuroppBlog

En las últimas semanas, diversos comentaristas y periódicos anglosajones de prestigio han expresado su preocupación por la evolución de los hechos en Cataluña, y han reclamado al presidente Rajoy una solución política, más allá de la estrategia legal desplegada hasta el momento. No han escondido la inquietud que genera el creciente riesgo de inestabilidad en Cataluña y, por extensión, en el conjunto de España. Lo cierto es que la secesión continúa siendo un escenario improbable pero no imposible.

Desde la perspectiva anglosajona, es inevitable observar la cuestión catalana desde la experiencia escocesa. Así, en comparación con la decisión del gobierno de David Cameron de firmar un acuerdo sobre la celebración de un referéndum en Escocia, el gobierno español ha sido absolutamente reacio a aceptar cualquier tipo de concesión en este punto, lo que se podría entender como una actitud de terquedad política.

Sin embargo, aunque Rajoy está siendo profundamente criticado por la ausencia de reacción desde hace casi dos años, puede que tenga buenas razones para esperar. Entre ellas, porque el margen de actuación de Rajoy es menor del que disponía Cameron. Del mismo modo que el de Artur Mas tampoco es el de Alex Salmond. Por ello, la inquietud de los medios extranjeros está planamente justificada: en Cataluña las cosas no pueden a ir exactamente igual que en Escocia. Señalemos cinco diferencias básicas que nos ayudan a entender por qué.

¿Por qué los gobiernos no pudieron acordar un referendo?

En primer lugar, las normas constitucionales hacen que el acuerdo español sea un poco más complicado, ya que fijan con mayor definición los procedimientos para la reforma del sistema político y restringen el margen de actuación para los líderes. Aunque los obstáculos legales no deberían ser un freno para que la política resuelva las demandas de secesión en los Estados multinacionales, los partidos políticos catalanes pueden sufrir si ignoran la ley y fuerzan votos ilegales o alientan la desobediencia civil. Esto incentiva la actitud pasiva del Gobierno español ante la cuestión.

En segundo lugar, aunque no sea fácil de medir, podemos afirmar que el grado de autogobierno en Cataluña es, en general bastante bastante equivalente al de Escocia (según el Regional Authority Index), e incluso más alto de lo que era hace diez años en la propia Cataluña. Recordemos que el referéndum sobre la autonomía tuvo lugar hace sólo ocho años. Y aunque muchos han considerado la posterior sentencia del Tribunal Constitucional de julio de 2010 casus belli en la política catalana, no deja de ser una significativa paradoja que el auge de la secesión se haya dado en el momento en que Cataluña ha obtenido su mayor nivel de autogobierno de los últimos tres siglos. Esto provoca que la ‘devolution max’ que el Gobierno español podría ofrecer a Cataluña exija, de facto, una federalización real del sistema, mucho más que una simple reforma de la financiación autonómica.

En tercer lugar, tampoco ayuda la improvisación de los partidos catalanes en esta cuestión. A diferencia de la paciente evolución de los independentistas escoceses, la evolución soberanista de CDC, el principal partido de todo este proceso ha sido reciente y excesivamente condicionada por el contexto de competición política frente a otros partidos. En verano de 2012 Artur Mas aún se mostraba reacio a definir con precisión cómo iba a plasmar el llamado 'derecho a decidir' que su partido había adoptado como eje discursivo pocos años antes. Existe un consenso en interpretar la disolución anticipada de septiembre de 2012 como un giro táctico poco meditado y fundado en pronósticos electorales muy desacertados. El posterior acuerdo con ERC solo ha servido para forzar el curso de Mas, y acentuar la sensación de que su evolución hacia el independentismo responde a una necesidad de supervivencia política. Aparentemente.

No obstante, existen dos últimas diferencias que a veces parecen pasar desapercibidas incluso en nuestra propia perspectiva casera.

Por un lado, Mariano Rajoy no es Cameron porque no ‘juega’ solo. La política española no es cosa de dos, y cada día menos. Aunque el nacionalismo catalán intenta definir la situación como una lucha entre Cataluña y el Estado español, la competición multipartidista y la política multinivel (en este aspecto, casi como un sistema federal) introducen más actores en el escenario. Algunos de ellos, auténticos ‘jugadores con veto’, que pueden estar en desacuerdo, en última instancia, con el resultado de una negociación entre Rajoy y Mas, sea el que sea.

Desde la década de los 90 todos los presidentes del Gobierno han sufrido ejemplos de oposición, incluso entre sus propias filas, cuando ha tratado de establecer unilateralmente un acuerdo con Cataluña por intereses de estabilidad parlamentaria. Muy en particular, los líderes regionales se han convertido en figuras casi determinantes en la política nacional. Así, las principales crisis políticas internas de la última década en PP y PSOE han estado también vinculadas a facciones territoriales internas. Además, crece la competencia externa: algunos de los nuevos partidos, como UPyD y Ciutadans, se han hecho fuertes sobre la base del discurso antinacionalista, a veces anti-autonómico. En conjunto, estas limitaciones internas y externas actúan como barreras no solo para las aspiraciones catalanas, sino incluso para el margen de actuación de Rajoy. Peor: estimula a menudo la estrategia anti-catalana en sectores de la derecha española, a lo que el PP no se pudo resistir durante la década pasada…

En el otro lado del tablero, Artur Mas tampoco está solo. En contraste con la posición predominante del SNP como el 'partido indpeendentista' dentro del sistema de partidos escocés, el ‘terreno de caza’ electoral (en términos de Panebianco) del soberanismo e independentismo catalán está cada vez más fragmentado entre varios partidos, desde los conservadores a la extrema izquierda. La fragmentación del sistema de partidos no ha dejado de aumentar en Cataluña, desde que Jordi Pujol decidió encaminar sus pasos hacia su última legislatura, lo que alimentó la competencia entre los dos principales partidos nacionalistas, CDC y ERC. Esta competencia, en forma de subasta interminable, condicionó inexorablemente, y quizá no para bien, la reforma del Estatuto de Autonomía entre 2004 y 2006. El resultado es una inercia hacia el “maximalismo” que dificulta enormemente cualquier intento de enfriamiento entre Barcelona y Madrid. Y menos aún posibles acuerdos basados en el pragmatismo que tan bien conoce la cultura política británica.

Todos estos factores ayudan a entender las dificultades para alcanzar un acuerdo entre Rajoy y Mas sobre un referéndum en Cataluña. Desde entonces, apenas se han movido las posiciones. Y así será hasta el 9 de noviembre: gesticulación y prietas las filas. Más fácil en el PP que en CDC.

Pero ni siquiera es seguro que el 10 de noviembre el panorama empiece a desencallarse. En las actuales circunstancias y con un complicado año electoral por delante, Rajoy podría dudar entre correr el riesgo de poner en marcha una reforma constitucional para dar cabida a las demandas catalanas, o seguir con su posicionamiento respecto al nacionalismo catalán, temiendo que cualquier concesión a Cataluña pueda dañar sus perspectivas electorales en las elecciones locales, regionales y generales previstas para 2015.

Del mismo modo, como vimos ayer, Artur Mas mantendrá abierta la búsqueda de una salida a la situación política actual, aunque su supervivencia política cada vez resulta más vulnerable. Rajoy y Mas son hoy todo lo contrario que Cameron y Salmond hace dos años: dos líderes políticos acosados y sin mucho margen para alcanzar acuerdos que sean aceptados por la mayoría de sus competidores.

De todo ello puede beneficiarse el gran factor diferencial respecto a Escocia: Oriol Junqueras, el líder del partido que viene ostentando la llave de los equilibros en la política catalán desde hace una década y media. En este escenario, Junqueras seguirá tratando de aumentar la apuesta secesionista de Mas. Resultado: hace falta mucha imaginación para vislumbrar un panorama donde la inestabilidad y la incertidumbre no dejen de incrementarse en los próximos meses. Junqueras será el agente decisor, con un talón de Aquiles: no dispone de ninguna palanca institucional, de ningún botón rojo para el momento crítico. Pero aquí tiene un modelo a seguir. ¿Sabrá Junqueras extraer las lecciones pertinentes de la carrera de Alex Salmond antes de 2007?

Uno de los ámbitos más intensos donde se dirime el ‘proceso’ a favor del referéndum/independencia en Cataluña es el de la legitimación. Como nos recordaba Manuel Arias hace unos días, la disputa ideológica entre legalidad y legitimidad es un aspecto crucial del proceso político catalán. Dos posturas tratan de explicar el origen del proceso. Por un lado, el relato del movimiento soberanista pone el énfasis en la indudable capacidad de movilización conseguida, y que ha hecho visible una demanda popular que surge ‘de abajo’, al margen de los partidos. Frente a esta versión, algunos medios madrileños han preferido pensar que todo se trata de una confabulación de la clase política catalana, de un Mas ‘enloquecido’ o de una reacción ‘burguesa’ para defender privilegios, ante una ‘mayoría silenciosa’ que sufre la dictadura nacionalista. Paradójicamente, esta versión de un elitismo simplista tiene mucho éxito entre los activistas y creadores de opinión favorables a la secesión, que la reutilizan y la exageran hasta lo ridículo a fin de realzar aún más la ‘verdadera’ explicación, la otra, la popular.

Preguntarse cómo hemos llegado hasta aquí no es un ejercicio banal, gratuito ni intelectualmente ingenuo. Si bien muchos querrán extraer de esa respuesta el grado de legitimidad real (absoluto para unos, nulo para otros) que posee todo lo que ha venido pasando en Cataluña desde septiembre de 2012, desde un punto de vista desapasionado y crítico tal pregunta tiene otro interés mayor: nos puede ayudar a intuir por dónde evolucionarán los hechos, más allá de los movimientos tácticos de trinchera que despistan al paciente observador medio. Saber cómo hemos llegado hasta aquí nos puede ayudar a entender cómo puede seguir de aquí en adelante.

Por supuesto, hay diversos factores que se han combinado en un cóctel excepcional. Un contexto muy duro: crisis económica, desafección política, descrédito de instituciones y dirigentes estatales, erosión de la marca ‘España’. A esto se añade una creciente politización de sectores de clase media y con estudios, cuyos hijos están descubriendo cómo baja el ascensor social. Y en consecuencia, un incremento de la movilización social, especialmente si se trata de acciones de protestas y de expresión contra el poder establecido. Ciertamente, la impresión que suscita el panorama catalán desde hace dos años es el de una sociedad muy activa y movilizada que ha desbordado a los principales partidos políticos. No obstante, si se desprovee esta interpretación del voluntarismo de la creencia dogmática, el observador escéptico podrá encontrar inconsistencias, como ya nos sugería Pau Marí-Klose.

Gráfico 1. Identidad nacional individual en Catalunya (1980-2013)

Una observación de los datos de opinión pública en Cataluña desde hace más de 20 años no nos permite detectar grandes cambios estructurales en el tiempo, y, en cambio, sugieren que los cambios de los últimos años dependen más del debate político catalán de lo que el relato soberanista propugna. El gráfico 1 nos muestra la evolución del sentimiento de identidad nacional en Cataluña desde 1989, mientras que el gráfico 2 describe las opiniones sobre el estatus político que debería tener Cataluña. Desde la perspectiva del individuo como motor de lo que está pasando en Cataluña, deberíamos observar que un cambio estructural importante en las preferencias identitarias o políticas de los ciudadanos precediera a los movimientos de los partidos y gobiernos. Sin embargo, no es eso lo que reflejan los gráficos, sino más bien lo contrario: el público reacciona a cambios previos en las estrategias de competición de los partidos.

Para ello hemos marcado cuatro puntos clave: el momento en el que el PSC decide adoptar una nueva estrategia al pedir la reforma del Estatuto (2001) para presionar a CiU y acercar a ERC; el inicio de la reforma del Estatut en el Parlament de Catalunya (2004); el giro soberanista en el discurso de CDC, partido de Artur Mas (2007), que desembocaría meses más tarde en el Congreso del partido, que ratifica ese cambio; y las elecciones autonómicas en las que CiU vuelva al poder desalojando al tripartito del gobierno (2010), meses después de la sentencia del TC.

Gráfico 2. Preferencias de estatus político para Cataluña (1991-2013)

La correlación, aunque no permita afirmar causalidad, sí resulta muy reveladora: la entrada del debate de la reforma del Estatuto (y la reacción del gobierno del Aznar) alimentó posturas inéditas de mayor identidad catalana exclusiva y de mayor preferencia por el federalismo. Igualmente, el proceso de reforma revirtió estas tendencias, hasta el punto de que el fin del proceso situó el autonomismo y la identidad dual en cotas altas. La radicalización de CDC, previa a la sentencia del TC sobre el Estatuto alimenta de nuevo la radicalización, especialmente entre el electorado nacionalista. Y finalmente la llegada de CiU al poder, sus problemas al frente de la Generalitat y la activación de grupos de presión surgidos del entorno de CDC y ERC (aunque no de sus dirigentes), organizados entorno a la Assemblea Nacional de Catalunya y otras organizaciones precede a un aumento sin parangón de las posturas más extremas en términos de identidad e independentismo. ¿Los partidos a remolque de los ciudadanos indignados? Los datos generales no permiten sostener esa afirmación.

Como hemos tratado de argumentar más extensamente, esta perspectiva interpretativa subraya la influencia de los partidos, y la competencia entre ellos, sobre el debate político y las posiciones de los individuos. Es verdad que no podemos concluir que los partidos manipulan a su antojo las preferencias de los individuos. Pero como diría Schattchneider, “organizar es movilizar inclinaciones”. En esa línea, diversos autores han llamado la atención sobre el poder de la conformación de la agenda pública. Esta perspectiva ayuda a proyectar una perspectiva más amplia sobre la evolución de la política catalana, situando el foco sobre cómo los partidos y los dirigentes han venido definiendo el debate político catalán desde hace más de una década, a través de sus opiniones, programas, estrategias e interacción.

Gráfico 3. Suma del % de escaños de CiU y ERC en el Parlament de Catalunya

Si nos fijamos, por ejemplo, en la competición por el poder que se ha dado entre partidos, nos daremos cuenta de que tras esa competición hay escenas de batalla continua determinantes. El Gráfico 3 nos muestra uno de esos ejes de competición clave, centrado en el electorado nacionalista: CiU y ERC han venido a representar la misma porción de diputados desde los años 80s… a la baja y en detrimento de CiU. Así, podemos entender hasta qué punto el auge de ERC entre el electorado de CiU, por razones diversas, llevó a algunos dirigentes de CDC a apostar por recuperar votantes (y posiciones de poder) a través de una evolución al soberanismo, desafiando a ERC en su terreno. Los resultados, hasta el momento, han sido pírricos para CiU, pero fulminantes sobre la radicalización del debate político en Cataluña y, a la postre, de las opiniones de muchos catalanes.

No obstante, la mera competencia interpartidista podría sugerir que, al fin y al cabo, los partidos anticipan los movimientos de los votantes, y se mueven en aquella dirección en la que también esperan se recompensados por estos en el futuro. Algo de eso hay también en la política catalana de la última década. Pero algunos autores han sugerido que también puede haber jugado a favor una preferencia de entrada, por parte de los dirigentes políticos de varios partidos catalanes, hacia posturas más radicales que las de sus votantes. O incluso que las de sus propios militantes de partidos. El problema para tratar de corroborar este tipo de hipótesis es que normalmente no disponemos de datos apropiados. La mayoría de estudios sobre las preferencias de los partidos suelen basarse en lo que opinan sus votantes, de modo que nos perdemos una parte importante de la película.

Gráfico 4. Identidad nacional de dirigentes, militantes y votantes (2000)

Por suerte, para el caso catalán disponemos de datos poco comunes y muy útiles. Los trabajos de Thomas Jeffrey Miley, Enric Martínez Herrera, Xavier Coller y otros sobre parlamentarios nos han enseñado que entre los diputados de la mayoría de partidos nacionalistas catalanes existen perfiles y opiniones que pueden haber favorecido el debate sobre la cuestión nacional frente a otros ejes. Además, encuestas a activistas (delegados de congreso) de partidos catalanes desde los años 90s apuntan en esa misma línea. El gráfico 4 nos muestra que, en el año 2000, los líderes de partidos nacionalistas eran más extremos que sus votantes e, incluso, y esto es mucho menos usual, que sus propios militantes en materia de identidad nacional. Solo los miembros de las organizaciones juveniles de esos partidos (muchos de ellos militantes y dirigentes de esos partidos en la actualidad) eran más extremos que los propios dirigentes. En este mismo sentido, otros datos nos muestran que durante más de una década, los dirigentes de partidos nacionlistas en Cataluña han conseguido atraer a muchos de sus votantes hacia las posiciones más extremas en términos de identidad y de preferencias políticas territoriales.

Si bien de estos datos no puede deducirse una explicación puramente vertical, sí nos ayuda a contrastar el discurso basado en la idea de ciudadanos que arrastra a partidos. Por supuesto, la realidad es suficientemente compleja para esquematizar excesivamente la relación entre elites y ciudadanos. Pero una perspectiva en la que los partidos tienen un peso decisivo en la configuración de la competición política (y, por extensión, de los ciudadanos), nos resulta útil para intuir por dónde seguirá la evolución de los hechos.

Desde hace 15 años, en Cataluña se está jugando la redistribución del poder político. Desde un primer momento, los líderes de los principales partidos escogieron el terreno de la organización territorial para disputar esa competición, poniendo en cuestión el papel de Cataluña en el marco constitucional. Primero fue PSC vs CiU. Luego ERC vs CiU. Pero esta disputa ha acabado fragmentando el sistema de partidos catalán y polarizando a sus votantes. El ascenso de un grupo de presión transversal, y cada vez mejor articulado, nos sugiere nuevas y estimulantes hipótesis. La próxima estación: la lucha por organizar un eventual ‘Movimiento del President’ frente a los que apuesten por una más decidida ‘Asamblea por la Independencia’. Con permiso de ERC.

Opción A: Una revuelta espontánea

Opción A: Una revuelta espontánea9 de julio de 2010. 7:20 AM. La mayoría de catalanes se levanta y entra a la ducha. Bajo el agua fresca, para combatir el calor pegajoso del julio mediterráneo, van repasando mentalmente lo que tienen que hacer durante el día. Los que tienen hijos en edad escolar, tratan de encajar el puzle cotidiano de las vacaciones escolares. Los que aún conservan su empleo, intentan prever el panorama que se encontrarán esta mañana cuando lleguen a su puesto de trabajo. Y los que lo han perdido, afrontan un nuevo día tratando de mantener las pocas esperanzas que les quedan ante un panorama económico cada vez más sombrío. De fondo, escuchan en la radio los detalles de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut. Una legión de tertulianos batalla por hacer el comentario más ocurrente del día. De repente, a las 7:36, bajo la ducha, decenas de miles de catalanes tienen una revelación. Nadie les ha dicho nada al respecto, pero ahora han visto la luz: la solución a todos, todos sus males es la independencia. Es una suerte de revelación divina. Algunos la procesan de inmediato y bajan al bazar chino más cercano a buscar una bandera estelada para colgarla en su balcón. Otros escuchan la voz en su interior pero aún no le hacen caso. Deberán pasar semanas, o unos meses, hasta que la revelación se materialice. Pero caerán: les ha salido de dentro y no lo pueden reprimir. Espontáneamente más de un tercio de la sociedad catalana ha decidido unirse a los que hace años que venían reclamando la independencia: votarán en las consultas municipales, se inscribirán a la ANC y vestirán camisetas llenas de estelades.

Opción B: la manipulación de las élites

Opción B: la manipulación de las élites9 de julio de 2010. 7:20 AM. Sótano secreto de la casa dels canonges, edifico anexo al Palau de la Generalitat. La flor y nata de las élites políticas, económicas, académicas, mediáticas y culturales catalanas se halla reunida en pleno para el gran momento. El plan que llevan décadas labrando hoy se va a materializar. Tras años y años de lluvia fina en las escuelas y la televisión, tras mucha inmersión lingüística, mucho Club Súper 3, mucho Barça y mucha telenovela de sobremesa llena de mensajes subliminales, ha llegado el momento de dar el paso definitivo. La población catalana, que nunca se ha interesado por su autogobierno, será definitivamente inoculada del virus del separatismo. Un equipo de científicos catalanes lleva años trabajando en un lugar secreto del desierto de Israel en un proyecto que lo cambiará todo: se trata de un humo imperceptible al ojo humano que, dispersado desde todos los repetidores de TV3, será respirado por la población civil y conseguirá el efecto deseado sin que se note el cuidado. Los científicos aprovechan una rara condición genética que sólo tienen determinados grupos humanos, cómo los norcoreanos o los alemanes, y que permite su manipulación a gran escala. El jefe secreto del plan, el ex presidente de la Generalitat, que acaba de volver de pasar unos días en Andorra, dará la orden definitiva para esparcir el humo, entre el regocijo general de políticos, banqueros y grandes empresarios. La tradición de la burguesía catalana es contraria a la ostentación y el exceso, pero en esta ocasión el champán caro y los habanos circulan con alegría. Y es que, con este humo en circulación, ya nadie husmeará más en sus negocios.

Si te satisface alguna de las anteriores explicaciones, o una versión algo menos exagerada de las mismas, no hace falta que sigas leyendo. En lo que sigue, trato de argumentar que ninguna respuesta maniquea se ajusta a lo que ha pasado recientemente en Catalunya. Pero también defiendo la postura que, a pesar del interés académico que tiene el debate sobre el orígen y motor del cambio en la opinión pública catalana, políticamente sólo es relevante por las implicaciones que algunos, interesadamente, derivan de una u otra postura.

1. El debate académico

1. El debate académicoPero la realidad es más compleja. La investigación en ciencia política está básicamente de acuerdo en que, en general, los mensajes de las élites son fundamentales para que los ciudadanos se formen sus opiniones sobre los temas políticos relevantes. Algunos de los modelos más influyentes al respecto son el de Converse (1962) o el más reciente de John Zaller (1992). Según Zaller en general la opinión pública no tiene actitudes consistentes, y las forma en buena medida a partir de la influencia de las elites. Pero dicha influencia requiere que los ciudadanos a) reciban los mensajes y b) los acepten. La recepción está condicionada por la exposición a información política, y la aceptación depende de la congruencia o incongruencia de los mensajes con las creencias previas de los ciudadanos. El factor clave es la sofisticación política, o los niveles de conocimiento político de los ciudadanos: los ciudadanos muy sofisticados reciben muchos mensajes, pero son más selectivos en la aceptación de los mismos. Los ciudadanos con menos conocimientos sobre política reciben menos mensajes políticos, porque no prestan atención, pero tienen menos elementos para seleccionar los que aceptan y los que no. En niveles medios de conocimiento político, pues, deberíamos esperar la mayor influencia de las elites.

Las elites deben entenderse en este contexto en un sentido amplio, como los emisores de mensajes ‘partidistas’ en un sentido u otro. Movimientos sociales, líderes de opinión y, obviamente, partidos políticos lanzan constantemente mensajes a la arena pública. La identificación, o simpatía que tengan los ciudadanos con dichos emisores de mensajes, así como la claridad y homogeneidad de los mensajes y la polarización entre ellos aumenta la influencia que pueden ejercer. Y, en cualquier caso, los ciudadanos no son meros receptores pasivos que, cual zombis, se alinean tras los mensajes de sus elites. Como ha subrayado Zaller recientemente, sus creencias propias son un filtro fundamental para decidir qué importa, y aceptar o no los mensajes recibidos y ajustar sus actitudes acorde a los mismos. Establecer la intensidad y mecanismos de influencia de las elites sobre sus seguidores (y viceversa) en cada caso concreto es un reto metodológico que requiere de diseños de investigación mucho más complejos de los que hemos visto entre los que defienden una u otra postura en el caso catalán.

2. El caso catalán

2. El caso catalánNo hay razones evidentes para pensar que el caso del soberanismo catalán sea una excepción a los modelos generales de formación de la opinión pública. No se dan en Catalunya unas condiciones excepcionalmente propensas a la manipulación a gran escala de la opinión, al estilo Pyongyang. Pero tampoco la ciudadanía catalana está especialmente informada cómo para resistir a las influencias de las elites y tener una opinión completamente independiente de los mensajes que lanzan sus líderes políticos, mediáticos y de movimientos sociales.

Aunque no disponemos de datos apropiados para testar ambas hipótesis, si nos fijamos en la secuencia de los hechos podemos observar varias cosas. La primera es que el crecimiento del apoyo a la independencia es sostenido desde, almenos, 2006. Se acelera entre 2010 y 2011 en un momento en que sólo los partidos tradicionalmente independentistas defendían esta opción. Coincide con la sentencia del Tribunal Constitucional, y con un período de intensa actividad movilizadora protagonizada fundamentalmente por el independentismo tradicional frente a la que el entorno de CiU mantenía una postura calculadamente ambígua.

Gráfico 1: Preferencia por un estado independiente, por simpatía de partido

Cuando, en 2012, tras la manifestación del 11S y de la negativa de Rajoy a negociar el pacto fiscal, Mas y CDC hacen explícito su giro soberanista se produce también un aumento significativo del apoyo social a la independencia. Es razonable pensar que buena parte del mismo se deba al efecto de las elites políticas, máxime cuando dicho aumento fue especialmente intenso entre los simpatizantes de CiU. Esto se puede observar en el gráfico 1, que muestra la evolución de la preferencia por un estado independiente entre los simpatizantes de las formaciones partidarias de la consulta, o con una posición ambígua al respecto. No se trata de la intención de voto en la consulta, sino de la opción preferida en una pregunta multiopción.

Pero la historia parece algo más compleja: en el mismo periodo hubo un crecimiento del apoyo a la independencia también en otros grupos de la sociedad cuyos líderes no cambiaron de posición en aquel momento, bien porque ya eran claramente independentistas (ERC), bien porque siguen sin serlo (ICV). Quizás respondían al estímulo de la movilización del 11S, o quizás era también un efecto de las elites, pero en negativo. Es plausible pensar que el tono y contenido de los mensajes de la elite política española hayan generado un efecto de reacción capaz de modificar las actitudes políticas de una parte de la población catalana. Pero, de nuevo, es una hipótesis que requeriría, para ser contrastada, otro tipo de diseño empírico.

Es, como digo, evidencia fragmentaria e insuficiente para establecer con claridad la dirección de la influencia. El gráfico, de hecho, muestra una sucesión de encuestas pero no a las mismas personas, por lo que no puede leerse simplemente como la evolución de la posición de unos grupos más o menos constantes. Los que, en cada momento, declaran simpatía por un partido van cambiando. En cualquier caso, parece plausible suponer que nos encontramos ante una situación de influencias cruzadas y multicausalidad que difícilmente admite respuestas sencillas.

3.Las implicaciones políticas

3.Las implicaciones políticasSe trata, sin duda, de un apasionante debate académico. Pero ¿por qué debería ser relevante políticamente en el caso que nos ocupa? ¿Qué más da si el origen del giro soberanista proviene de un cambio de postura de determinadas élites políticas, o fueron los partidos los que respondieron a un cambio previo de la opinión pública? Quienes argumentan vehementemente que el independentismo proviene de una manipulación a gran escala de las elites políticas, lo hacen con dos objetivos. El primero es sugerir que no se dan, en Catalunya, las condiciones objetivas para un debate plural y democrático. El segundo es argumentar que esto es un suflé, y que tal y cómo ha llegado, esta cuestión desaparecerá de la opinión pública porque no es una cuestión que realmente importe a los catalanes.

El primer argumento no merece mayor atención, puesto que forma parte de la propaganda más burda. Pero el segundo sí es más interesante, porque de hecho ha sido tan influyente que ha guiado la inacción del gobierno español hasta el momento. La evidencia por ahora va en contra de esta hipótesis, y la movilización y el debate social no han hecho más que intensificarse. Lejos de ser una ficción televisiva, el debate está muy presente en las calles de Catalunya. En las de Barcelona y las de Tarragona. En los balcones y las redes sociales. Hasta en los blogs de análisis político de uno u otro signo.

El hecho es que, independientemente de las consideraciones o prejuicios que tenga cada cuál sobre su origen, existe hoy en Catalunya un problema político de primer orden. La consulta del 9N es una propuesta de resolución del mismo. Es, seguramente, imperfecta porque es fruto del consenso de una parte del arco parlamentario catalán, y no de todo. Es una parte muy mayoritaria, eso sí, pero aún incompleta. Seguro que con el concurso de los sectores contrarios a la independencia se podría mejorar el diseño de la consulta y acordar un procedimiento, una pregunta y un calendario que satisfagan a todas las partes. Sería un grave error si el soberanismo no estuviese dispuesto a revisarlo todo a cambio de un referéndum pactado.

Pero por desgracia, de momento, desde la otra parte no hay ningún planteamiento de este tipo. El rechazo a la posibilidad misma de la consulta ha generado una situación de bloqueo que sólo puede tener consecuencias negativas. Parece razonable intentar buscar los caminos para romper el bloqueo y acercarnos a una solución democrática a la situación. Una solución a la escocesa. Mientras tanto, lo más parecido que hay sobre la mesa es el 9N.

El sábado 27 de septiembre fue publicada la Ley de consultas populares no refrendarias aprobada por el Parlament de Catalunya y, con fundamento en dicha norma, el president Mas convocó, por Decreto, la consulta para el 9 de noviembre. Es también conocido, y aquí se ha explicado con detalle por Argelia Queralt, que se han recurrido ambas normas ante el Tribunal Constitucional (TC): en el caso de la Ley de consultas, se ha interpuesto un recurso de inconstitucionalidad; en el caso del Decreto de convocatoria, se impugnó una disposición sin fuerza de ley y se sigue, por la remisión del artículo 77 de la LOTC, lo previsto en los artículos 62 a 67 para los conflictos positivos de competencias.

Al margen de otras consideraciones sobre el fondo del asunto -¿de qué hablamos cuando hablamos de consultas no refrendarias?-, que requieren un tratamiento pormenorizado, parece oportuno recordar dos cosas: en primer lugar, toda Ley aprobada después de la entrada en vigor de la Constitución, sea norma estatal o autonómica, lo ha sido a través de un procedimiento público que garantiza la expresión del pluralismo y el debate entre las diferentes formaciones presentes en las Cámaras parlamentarias; se sirve así a la realización del principio democrático y, por este motivo, cabe declarar inconstitucional una Ley si se ha producido una infracción del procedimiento legislativo que haya alterado la voluntad de la Cámara (STC 99/1987, F. 1). Ese fue el motivo que empleó el TC (STC 103/2008, F. 5) para anular la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, “de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política”.

El respeto al principio democrático y al de unidad de todo el ordenamiento dota, pues, de presunción de constitucionalidad a las Leyes, lo que significa que son válidas siempre que quepa una interpretación de la mismas compatible con la Norma Fundamental; no se trata de que tenga que haber una concordancia absoluta sino de que no haya una discordancia clara; dicha compatibilidad puede conseguirse por una sentencia del TC que no anule la Ley sino que diga cómo debe ser interpretada.

En segundo lugar, las normas de rango legal se benefician del llamado “privilegio jurisdiccional de la Ley”, en virtud del cual únicamente el TC puede declararlas nulas. Tal cosa no ocurre con las normas reglamentarias que, en general, están sometidas a control por parte de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo. La excepción se encuentra en Decretos como el que nos ocupa, pues contra ellos sí cabe una impugnación ante el TC porque así lo ha querido la Constitución.

Si las Leyes, estatales y autonómicas, gozan de la presunción de constitucionalidad, ¿cómo es que algunas pueden quedar en suspenso? Tal eventualidad la ha introducido la Constitución respecto de disposiciones legales y reglamentarias de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno y cuando este órgano pide expresamente la suspensión; en ningún otro supuesto, por muy evidente que pueda parecer la inconstitucionalidad de una Ley, cabe dejar de aplicarla por el hecho de que haya sido recurrida al TC.

Dada la excepcionalidad de la medida, parece necesario que el Gobierno invoque motivos, distintos a las que cuestionan la constitucionalidad de la norma, que justifiquen esa suspensión. Pues bien, el recurso presentado contra la Ley de consultas es, en lo que a esta cuestión se refiere, de una pobreza argumentativa palmaria, pues se limita a invocar los preceptos que avalan la petición: “habiéndose amparado el Gobierno en el art. 161.2 CE y hecha la pertinente invocación expresa en el encabezamiento de esta demanda… Suplica que se declare en suspenso, desde la fecha de la interposición del recurso, la vigencia y aplicación de los preceptos legales que… se recurren…”.

La suspensión dura como máximo 5 meses, pudiendo el propio TC levantarla antes o prolongarla hasta que resuelva los recursos. A este respecto, el TC ha admitido que los Gobiernos y Parlamentos autonómicos soliciten el levantamiento de la suspensión antes de los cincos meses (Auto 221/1995): “el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de una norma autonómica debe decidirse teniendo en cuenta el alcance de la misma y las consecuencias que podrían derivarse…, estimando como uno de los criterios relevantes la irreparabilidad o dificultad de reparación de los perjuicios que pudieran generarse, y todo ello examinado desde la perspectiva del carácter cautelar de la medida y sin prejuzgar la solución que reclame la decisión de fondo, sin olvidar, por otra parte, la presunción de legitimidad de que gozan las Leyes -expresión de la voluntad popular- y que hace que el mecanismo previsto en el art. 161.2 C.E. no pueda ser prolongado sin una justificación expresa y suficiente”.

A todo lo anterior se ha añadido el debate sobre si se pueden aprobar Decretos que desarrollen la Ley que ha quedado suspendida; el TC admitió, con condiciones, la aprobación de esas normas en el Auto 61/2002, al rechazar un recurso del Abogado del Estado contra un Decreto del Gobierno de Castilla-La Mancha: no se acreditó que se hubieran producido actos concretos de aplicación del Decreto que desarrollaba la Ley suspendida ni que esa norma fuera autoejecutiva; es decir, que produjera por su mera aprobación algún efecto de prohibición, habilitación o limitación.

Ante este panorama, susceptible de complicarse más, y en beneficio de todos, que diría Siniestro total, sería de agradecer que, al menos en este caso, el Tribunal Constitucional cumpliera el mandato que le impone su Ley Orgánica: concluido el período de alegaciones dictará sentencia en el plazo de 10 días, salvo que, mediante resolución motivada, estime necesario un plazo más amplio que, en ningún caso, podrá exceder de 30 días.

El pasado sábado fue publicada la Ley de consultas populares no refrendarias aprobada por el Parlament de Catalunya (106 diputados de 135 votaron a favor) y acto seguido el President Mas convocó la consulta derivada de dicha ley mediante un Decreto. A partir de aquí, el Gobierno de Mariano Rajoy puso en marcha los mecanismos necesarios para impugnar tanto la Ley de consultas como el Decreto de convocatoria. Para ello, lo primero que hizo fue solicitar al Consejo de Estado un dictamen preceptivo, esto es, el gobierno está obligado a pedirlo, pero no es vinculante, el Gobierno no queda obligado por los argumentos de dicho órgano. El Consejo, reunido en sesión extraordinaria en domingo por primera vez en su historia democrática, dictó sendos dictámenes: uno respecto de la constitucionalidad de la ley y otro respecto de la constitucionalidad de la consulta. Básicamente, y resumiendo, el Consejo, por unanimidad, dictamina que la Ley es inconstitucional porque entre otras no regula una consulta no referendaria sino un referéndum, instrumento que sólo está en manos del Gobierno central y que, además, atribuye al President la capacidad de convocar una consulta respecto de la que, consecuentemente, no tiene competencia. Parecidos argumentos se aplican a la constitucionalidad de la consulta. Dicho lo cual debe advertirse que el Consejo de Estado es un órgano asesor del Gobierno del Estado pero no es un tribunal, ni ordinario ni constitucional. Esto es, la única institución que tiene la potestad para en su caso anular la consulta es el Tribunal Constitucional.

Ayer por la mañana, tras cumplir todas las formalidades, el Gobierno adoptó la decisión de presentar sendos recursos ante el Tribunal Constitucional: un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de consultas popular no refrendarias y una impugnación de disposiciones sin fuerza de Ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas prevista en el artículo 161.2 de la Constitución contra el Decreto de convocatoria. El recurso de inconstitucionalidad, si así lo decide el Gobierno, también puede ir acompañado de la invocación del art. 161. 2 CE lo que implica la suspensión automática de ley por el mismo acto en el que se admite el recurso. Esta potestad de provocar la suspensión de la norma sólo la tiene el Gobierno frente a las leyes autonómicas y no, en cambio, los Gobiernos autonómicos frente a las leyes estatales. De hecho, el año 2013, de los 21 recursos de inconstitucionalidad presentados por el Gobierno por motivos competenciales en 15 se invocó la suspensión de la ley autonómica. Y, como decía, cabía la posibilidad de interponer el recurso de inconstitucionalidad sin requerir la suspensión. En cuanto a la impugnación del Decreto de convocatoria, como se acaba de explicar, también el Gobierno ha decidido utilizar la vía de recurso que conlleva la suspensión. Hay que ser conscientes de que podría haber optado por no hacerlo y dirigir la impugnación a través de un conflicto positivo de competencias que no produce la suspensión automática del acto autonómico.

Las impugnaciones han obtenido en poquísimas horas (unas 7 horas) sendas providencias del Tribunal Constitucional que se ha reunido de forma urgente y extraordinariamente con el único objeto de decidir sobre la admisións de estos dos recursos. Providencias que, como era de esperar, han admitido a trámite los recursos que el Tribunal Constitucional entrará a conocer del fondo en las próximas semanas o meses. En todo caso, la admisión a trámite ha provocado la suspensión de “los arts. 3 a 39 y las disposiciones transitorias primera y segunda, y la disposición final primera, de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y de otras formas de participación ciudadana”. Y, también, ha acordado “suspender el Decreto impugnado y sus Anexos (desde hoy, fecha de interposición del recurso, para las partes del proceso y desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado para los terceros), así como las restantes actuaciones de preparación para la convocatoria de dicha consulta o vinculadas a ella”.

En ambos casos, el Tribunal Constitucional cuenta desde hoy con 5 meses para decidir si levanta la suspensión o no de las normas impugnadas, plazo tras el cual puede, o bien mantener la suspensión, o levantarla.

En los próximos días la Generalitat podrá personarse para ofrecer sus alegaciones tanto sobre la suspensión como sobre el fondo del asunto. Debe tenerse en cuenta que la suspensión sólo afecta a la vigencia, a la eficacia de la norma impugnada, no a su validez. Esto es, podría darse el caso de que el Tribunal Constitucional resolviera finalmente diciendo que la ley y/o el decreto de convocatoria son constitucionales, que lo son parcialmente o, incluso, estableciendo cual es la interpretación de ambas normas para que se entiendan compatibles con el texto constitucional. La suspensión no presupone que las normas afectadas sean inconstitucionales.

Sin entrar ahora en problemas más enjundiosos, que los hay, de la jurisdiccionalización de este proceso, debe tenerse en cuenta que, en contra de lo que suele hacer, el Tribunal Constitucional en este asunto es muy preciso en la identificación de los contenidos normativos que quedan en suspenso, y lo es especialmente en relación con el Decreto de convocatoria respecto del que expresamente dice que se suspende su Anexo I. Esta precisión no es baladí porque en el art. 1 de este Anexo queda regulada la campaña institucional en favor de la realización de la consulta. Así pues, entramos en un nuevo escenario no explorado en el que, pese a las palabras del President Mas este fin de semana en diversos medios de comunicación afirmando que la campaña y la preparación de la consulta seguirían su camino, parece difícil que estas actividades puedan mantenerse sin violentar la providencia del TC.

Finalmente, respecto a los tiempos de resolución sobre el fondo, y como mero ejercicio especulativo, si tomamos como referencia -como viene siendo habitual en relación con todo el Procés- la ley de consultas aprobada por el Parlamento Vasco en 2008, publicada el 15 de julio, fue impugnada por el Gobierno de Zapatero inmediatamente, invocando el artículo de la Constitución que permite la suspensión automática de la norma autonómica, y el Pleno admitió y decretó la suspensión el día 17 de julio. En aquel caso, la consulta estaba convocada para el día 15 de septiembre y el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la ley el 11 de septiembre.