¿Por qué hay tan poco suelo disponible?

Con la que está cayendo con la vivienda en Canarias, una de las preguntas que más se repite es: ¿por qué hay tan poco suelo disponible si hace tanta falta construir?

La respuesta de manual suele mirar siempre al planeamiento, a los Planes Generales de Ordenación (PGO) de los municipios.

Esto puede ser verdad en algunos casos, pero el diagnóstico se queda muy corto.

En la mayoría de los municipios medianos y pequeños de las islas, el verdadero problema no es que falten suelos urbanizables, sino algo mucho más tozudo: el suelo está clasificado, pero económicamente está muerto.

Hay terrenos que el planeamiento ya ha señalado como futuros espacios de expansión de la ciudad y, sin embargo, ese suelo difícilmente llegará al mercado.

Está clasificado en los PGO, sí, pero no está disponible.

Esa es una de las grandes contradicciones del urbanismo.

En Canarias, la Ley 4/2017, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, permite clasificar como suelo urbanizable aquellos terrenos llamados a transformarse mediante urbanización para atender necesidades reales de crecimiento, normalmente en continuidad con el suelo urbano existente. Es decir, suelo situado junto a la ciudad o al pueblo, pensado para desarrollarse cuando haga falta crecer. Así resulta, en términos generales, del artículo 39 de la Ley 4/2017.

El mismo problemaaparece también en el suelo urbano no consolidado y en ámbitos de transformación urbana que, aun estando dentro de la ciudad o en su borde inmediato, necesitan completar urbanización, redistribuir cargas, obtener dotaciones o ejecutar obras para convertirse en suelo realmente edificable. La Ley canaria regula esta realidad en los artículos 49 y siguientes, y también en las actuaciones de dotación de los artículos 53 y 54.

Hasta ahí, la idea tiene sentido. El problema empieza después.

Clasificar suelo como urbanizable o incluirlo en un ámbito urbano pendiente de transformación no significa que ese suelo esté listo para construir. Significa que puede llegar a estarlo si se ordena, se gestiona, se urbaniza y se cumplen las cargas que exige la ley.

Dicho de forma más clara: una cosa es pintar el crecimiento o completar ciudad en un plano y otra muy distinta es convertir ese suelo en calles, aceras, redes de agua, saneamiento, alumbrado, electricidad, zonas verdes y parcelas edificables.

Ese paso cuesta mucho dinero. Y ahí empieza el bloqueo.

La regla legal de fondo es bastante clara: quien se beneficia de que un suelo deje de ser un dibujo en el planeamiento y pase a convertirse en suelo urbano real y por tanto, edificable (sus propietarios), son quienes deben asumir el coste de esa transformación.

Resulta lógico: si el planeamiento permite que un terreno gane valor porque puede convertirse en suelo edificable, quienes obtienen ese beneficio son quienes deben pagar las cargas necesarias para hacerlo posible: cesiones, urbanización, conexiones, servicios, dotaciones y demás costes de ejecución.

El Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, habla en su artículo 7 de actuaciones de transformación urbanística. Y el artículo 18 regula los deberes vinculados a esas actuaciones: en particular, su apartado 1 recoge los deberes propios de las actuaciones de urbanización, y su apartado 2 adapta esos deberes para las actuaciones de dotación.

La Ley canaria concreta esa misma lógica para el suelo urbanizable ordenado.

Su artículo 44 impone a los propietarios deberes como ceder suelo para viales, espacios libres, equipamientos y servicios públicos, entregar el 10% del aprovechamiento urbanístico y asumir el coste de la urbanización. Esa lógica se reproduce también en el suelo urbano no consolidado y en determinados ámbitos de transformación o dotación.

Como decimos, todo eso tiene sentido en abstracto, quien se beneficia de que un suelo se transforme, pase de dibujo a realidad, y que pueda ser edificado, es quien debe asumir el coste de ello.

Pero esa regla solo funciona si las cuentas salen.

En una capital o en una gran ciudad, donde el valor final del suelo urbanizado es muy alto, pagar toda la urbanización sale rentable. Por ejemplo, si urbanizar cuesta 5 millones, pero el solar ya urbanizado valdrá 10 millones, la operación es claro que saldrá adelante.

En muchos municipios pequeños ocurre lo contrario. Los propietarios también tendrán que pagarlo todo, pero hacer calles, aceras, redes de agua, saneamiento, alumbrado, muros, movimientos de tierra o conexiones exteriores en un pueblo pequeño es tan caro o más que en una gran ciudad.

La obra puede costar igual o incluso más, pero el valor final del solar no cubre el gasto. Si urbanizar cuesta 5 o 6 millones y el suelo final tendrá un valor de 3 o 4, ya me dirán dónde está el interés para los propietarios del suelo.

El propietario no ejecuta porque pierde dinero y el promotor no entra porque no hay margen.

Resultado: el suelo sigue ahí durante años. A veces durante décadas.

¿Cómo se desarrolla?

Para desarrollar ese suelo hay que elegir un sistema de ejecución urbanística.

En Canarias, la Ley 4/2017 distingue entre sistemas de ejecución privada y sistemas de ejecución pública. Entre los privados están el concierto, la compensación y la ejecución empresarial.

Entre los públicos están la cooperación, la expropiación y la ejecución forzosa, tal como regulan los artículos 203 a 205 de la Ley canaria. El sistema más característico es la compensación.

En términos sencillos, significa que los propietarios toman la iniciativa, es decir, deciden desarrollar lo, se organizan, asumen las cesiones obligatorias (y gratuitas) y pagan los costes de urbanización. La Ley canaria permite este sistema cuando la iniciativa urbanizadora está apoyada por propietarios que representen, al menos, el 50% de la superficie, conforme al artículo 208.1.b).

En la práctica, en los municipios medianos y pequeños ese sistema se estrella contra la realidad antes vista: los propietarios saben que urbanizar les costaría más de lo que luego valdría el suelo ya urbanizado.

El sistema de cooperación tampoco resuelve siempre el problema.

En este sistema, la Administración toma la iniciativa, dirige y ejecuta la actuación.

Sin embargo, tiene un problema: la Administración ejecuta las obras de urbanización, pero con cargo a los propietarios, como recoge el artículo 238 de la Ley canaria.

Es decir, cambia quién impulsa y dirige, pero no cambia lo principal: siguen pagando los propietarios. Y si el problema es precisamente que el coste hace inviable la actuación, el suelo seguirá bloqueado.

La expropiación, por su parte, permitiría a la Administración asumir directamente la actuación. Pero se utiliza poco: exige presupuesto, decisión política y una justificación intensa del interés público.

Así que el problema queda atrapado en una especie de círculo.

La compensación no funciona porque los propietarios no pueden asumir el coste.

La cooperación tampoco porque el coste vuelve a recaer sobre los propietarios.

La expropiación casi nunca se usa porque es cara, compleja y conflictiva.

Y el suelo que debería urbanizarse , mientras tanto, sigue solo dibujado en el plano.

El problema no es solo jurídico. Es económico.

Esta es la idea que muchas veces se olvida.

Cuando se habla de falta de suelo, conviene distinguir entre dos cosas muy distintas: suelo clasificado y suelo viable.

Puede haber mucho suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado en el planeamiento y, al mismo tiempo, muy poco suelo realmente disponible.

Muchas leyes urbanísticas parecen pensadas desde la lógica de las capitales o de las grandes ciudades. Allí, el coste de urbanizar los suelos urbanizables o urbanos no consolidados sale rentable, pero en el resto de lugares, casi nunca.

Y cuando la ley aplica el mismo esquema económico a realidades muy diferentes, el resultado puede ser injusto y, peor aún, inútil e inaplicable.

¿Hay que modificar la forma de ejecutar el suelo?

Probablemente sí.

No se trataría de que una ley autonómica eliminara sin más el deber de los propietarios de costear la urbanización. Ese deber forma parte del esquema básico de la legislación estatal del suelo, en todo caso, habría que modificar ésta.

La cuestión, en el ámbito autonómico, sería otra: permitir, por ley y en supuestos excepcionales, una cofinanciación pública de actuaciones urbanísticas deficitarias cuando exista un interés general cualificado y cuando la Administración reciba a cambio un retorno público real en forma de suelo urbanizado, vivienda protegida, dotaciones o patrimonio público de suelo.

Y decimos por ley, porque la previsión de esa fórmula no puede quedarse únicamente en un convenio. El convenio sirve cuando hay acuerdo. Pero si no hay acuerdo, no.

La ley debería prever una herramienta más clara: un verdadero sistema legal de ejecución urbanística mixta, de iniciativa pública, participación obligatoria y compensación mediante suelo resultante.

Una posible solución: ejecución mixta para suelos inviables

La idea sería sencilla.

Cuando exista un interés público claro en desarrollar un suelo urbanizable o un ámbito urbano no consolidado (por ejemplo, por falta de vivienda, necesidad de suelo público, obtención de dotaciones, crecimiento ordenado del municipio, regeneración urbana o desbloqueo de un ámbito estratégico ) la Administración debería poder tomar la iniciativa y participar económicamente en la urbanización.

La Administración activaría ese sistema por razón de interés público cualificado, con las garantías legales necesarias, cuando quede acreditado que la ejecución privada ordinaria no es viable.

En ese modelo, la Administración asumiría o financiaría la urbanización y, a cambio, recibiría una parte del suelo resultante ya urbanizado. Ese suelo podría incorporarse al patrimonio público de suelo, destinarse a vivienda protegida, dotaciones, equipamientos, espacios libres o políticas públicas de suelo.

El propietario, por su parte, no tendría que adelantar una urbanización que no puede pagar o que no le resulta rentable. Contribuiría mediante la entrega de una parte del suelo resultante.

¿Cómo se llevaría a cabo?

Pongamos un ejemplo sencillo: si de un ámbito de suelo el 20% debe destinarse a calles, zonas verdes, dotaciones y demás cesiones obligatorias, quedaría un 80% con aprovechamiento.

En un sistema mixto regulado por ley, podría establecerse que, si la Administración asume el coste de urbanizar, recibirá a cambio una parte de ese suelo con aprovechamiento (por ejemplo, un 40% del ámbito) para compensar esa financiación pública.

Así, la Administración obtendría suelo ya urbanizado para fines públicos, y el propietario conservaría otro 40% también urbanizado y edificable, sin tener que asumir directamente un coste que hacía imposible la actuación.

El municipio obtiene suelo real. El propietario obtiene suelo viable. Y el planeamiento deja de ser un dibujo para convertirse en ciudad.

¿Por qué un porcentaje legal y no el coste real exacto?

A primera vista, parecería lógico que, si la Administración financia la urbanización, deba cobrarse el coste real exacto de esa urbanización, mediante suelo. Es decir, que si le cuesta 5 millones, se cobre los 5 millones en valor del suelo.

Sin embargo, en muchos municipios pequeños esa regla matemática no vale: si los costes de las obras superan el valor del terreno, el coste real podría absorber prácticamente todo el aprovechamiento del propietario, y éste quedarse sin nada.

La fórmula dejaría de ser una técnica de equilibrio y se acercaría a una expropiación total de hecho.

El objetivo no debería ser arruinar al propietario. El objetivo debería ser desbloquear suelo.

Por eso tendría sentido que la ley fijara porcentajes objetivos o, al menos, una horquilla clara, con la finalidad de repartir de forma transparente el esfuerzo de una actuación que, por sí sola, el mercado no ejecutaría.

El propietario aportaría una parte relevante del suelo resultante, mientras que la Administración asumiría el déficit porque existe un interés público acreditado.

Y el municipio recibiría suelo urbanizado vinculado a finalidades públicas.

Esa es la clave: retorno público real.

La legislación estatal sobre patrimonios públicos de suelo ya ofrece una pista útil.

Los artículos 51 y 52 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana vinculan esos patrimonios a finalidades como regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística y destinar bienes y recursos principalmente a vivienda protegida u otros usos de interés social.

Si la Administración recibe suelo urbanizado para vivienda pública, dotaciones, equipamientos o políticas públicas de suelo, la operación deja de ser una ayuda al propietario y pasa a tener una justificación pública mucho más clara.

Naturalmente, con garantías

Una fórmula así tendría que estar prevista por ley y aplicarse solo cuando exista un interés público cualificado: falta de suelo, necesidad de vivienda, obtención de dotaciones o regeneración urbana.

También debería excluir los ámbitos donde la ejecución privada ya sea rentable, fijar porcentajes objetivos y asegurar que el suelo recibido por la Administración quede vinculado a fines públicos.

La regla sería sencilla: quien participe lo hace conforme al sistema legal; quien no quiera participar debe poder salir mediante expropiación y pago del justiprecio que corresponda.

Así se evitarían dos riesgos: convertir la intervención pública en una ayuda injustificada a propietarios privados, o mantener bloqueados durante décadas los suelos de municipios pequeños donde las reglas ordinarias no funcionan.

Menos suelo dibujado y más suelo real

Durante años se ha pensado que bastaba con clasificar suelo urbanizable o delimitar ámbitos urbanos de transformación.

La experiencia demuestra que no.

La pregunta no debería ser solo cuánto suelo clasificado tiene un municipio, sino cuánto de ese suelo puede ejecutarse de verdad.

Si la respuesta es “muy poco”, el problema no está solo en el planeamiento. Está también en el sistema de ejecución.

El objetivo no es especular con el suelo ni regalar dinero público. Es hacer posible que el suelo clasificado llegue a convertirse en suelo disponible.

Porque una cosa es clasificar en papel.

Y otra muy distinta es materializarlo, hacerlo realidad.

José Elías Viña Guerra, director del Grupo de Estudio de Derecho Urbanístico, Ordenacióndel Territorio y Medio Ambiente del Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma.