La futura Ley del Suelo levanta ampollas
Partidos políticos, colectivos ecologistas, organizaciones sindicales, fundaciones, y especialistas y profesionales de distintos ámbitos reclaman cambios profundos y mucha más participación en la norma legal que “volará” el modelo actual de ordenación y el presidente Fernando Clavijo quiere para ya mismo, aprobada este año.
El presidente del Gobierno de Canarias, Fernando Clavijo (de CC), se las prometía muy felices e incluso parecía que todo le iba a salir como anillo al dedo en el proceso de aprobación, ya iniciado a propuesta del Ejecutivo regional (o sea, de él), de la futura Ley del Suelo. A día de hoy, parece que no lo va a tener tan fácil, pues todo apunta a que el presidente canario nacido en La Laguna y exalcalde de este municipio tinerfeño ahora está abocado a sudar algo más la camiseta. En efecto, a Fernando Clavijo y a su partido, CC, le han salido contrincantes, ya no tan escondidos, y algunos de ellos no solo están bien organizados sino que incluso saben de lo que hablan: lo hacen con criterio, con capacidad de rebatir y de formular otras opciones administrativo-legales ante el mismo objeto de regulación: el suelo, el territorio, el espacio.
Clavijo ha elegido la Ley del Suelo como próximo regalo de Reyes y, sin duda, es su propuesta política estrella en esta legislatura. Lo avanzó en la campaña electoral de 2015, la de los últimos comicios autonómicos, y no ha dejado de repetirlo cada vez que tiene oportunidad de hacerlo: ante los periodistas, en los foros en que participa, en sus intervenciones en el Parlamento de Canarias, en mensajes servidos por las redes sociales, en artículos con firma propia y en casi cualquier plataforma de difusión masiva o pública.
La síntesis conceptual de esa apuesta política tan agresiva y a la vez aglutinadora (todos tienen que pensar lo mismo: va a ser lo mejor para las islas) de CC viene a ser que la nueva Ley del Suelo devolverá a Canarias a sus mejores tasas de empleo porque esta norma territorial está llamada a funcionar como elemento casi revolucionario en la generación de riqueza a través, sobre todo, de la voladura de las trabas burocráticas actuales, lo mismo que los empresarios llaman un día sí y otro también “maraña normativa” y que otros reconocen como “liberalización extrema y descontrol total”. Son los dos polos opuestos.
Además, la ley que ya ha cincelado el Gobierno de Canarias (el 27 de junio se aprobó como proyecto y se remitió al Consejo Consultivo, el paso previo al inicio de su tramitación parlamentaria) aglutina otras bondades: protegerá los espacios naturales de las islas y el suelo rústico, mejorará la seguridad jurídica de los agentes inversores y reactivará la economía regional. Es lo que sostiene Fernando Clavijo y sus adláteres en el Ejecutivo autonómico. También, prácticamente, lo que aplauden todas las organizaciones empresariales locales, siempre con los matices que hagan falta, aunque de acuerdo en lo central o básico. Y, por supuesto, el PP, obsesionado con cargarse la Cotmac; una parte del PSOE (socio, por ahora, en el Ejecutivo canario), que ya no todo, y el partido de Casimiro Curbelo. Éstos son los apoyos más firmes y, todo hay que decirlo, los suficientes para sacar la ley adelante, a ser posible a finales de este año, que parece el objetivo que Clavijo se ha fijado en su particular calendario político.
En el otro lado del columpio, están Nueva Canarias, con Román Rodríguez liderando las críticas al engendro, y Podemos, ambas formaciones políticas con representación en la Cámara autonómica. A este grupo de disconformes con lo que por ahora recoge el texto de la futura ley, se unen las organizaciones ecologistas, sindicatos, algunas fundaciones privadas y la entidad que hoy aglutina toda la disidencia: la Plataforma por el Desarrollo Sostenible de Canarias, identificable a través del eslogan y a la vez manifiesto Canarias no es un solar.
Desde el 22 de febrero pasado, cuando el Consejo de Gobierno encumbra el anteproyecto de Ley del Suelo (cuyo borrador redactó un equipo coordinado por el catedrático de Derecho Administrativo Francisco Villar, profesor en la ULL), hasta hace pocas semanas, cuando éste, tras someterse a información pública, se convierte en proyecto de ley y se remite al Consultivo (el 27 de junio), han pasado algunas cosas, en especial el detalle de los números a modo de 129 alegaciones recibidas en el corto proceso abierto para la consulta (20 días más una ampliación en 15) e informes y observaciones realizados por parte de las administraciones públicas, sobre todo ayuntamientos, la Fecam y cabildos.
De todas las alegaciones cursadas, en un tercio de ellas se pidió la ampliación del plazo de información pública (menor al más utilizado para los planes insulares, superior a los dos meses) y el reinicio del proceso de tramitación legal, tal y como señaló en su día la consejera de Política Territorial, Sostenibilidad y Seguridad del Gobierno de Canarias, Nieves Lady Barreto. Además, como reconocen los principales opositores, los cambios solicitados y aceptados por el Gobierno de Canarias a través de la exposición pública en poco o en nada cambian lo que consideran más dañino en el ya proyecto de ley.
¿A qué se refiere este colectivo disidente? ¿Qué ejes del mal define la que pretende ser nueva Ley del Suelo de Canarias? ¿Qué es lo que no gusta a algunos y por qué prefieren cambiarlo? Lo básico, lo más grueso, se halla recogido en el manifiesto de consenso Canarias no es un solar, avalado por las principales entidades ecologistas con implantación en las islas, por las organizaciones de trabajadores, por fundaciones como la César Manrique, por especialistas en urbanismo y derecho de gran prestigio y por firmas de políticos en algunos casos sorprendentes, principalmente la del expresidente del Gobierno de Canarias Paulino Rivero (de CC). También apoyan el manifiesto, entre otros, Román Rodríguez y Juan Fernando López Aguilar, del PSOE.
En torno a la proclama 'Canarias no es un solar'
El manifiesto redactado por la Plataforma por un Desarrollo Sostenible de Canarias sostiene que, “tras el estallido de la crisis económico-financiera (2008), el Gobierno regional comenzó a reformular la legislación del suelo a través de leyes parciales, como las de Medidas Urgentes y Armonización, que trataban de desregular lo que anteriormente se protegía. En el momento actual, con el anteproyecto de Ley del Suelo de Canarias (ahora proyecto de ley, desde el 27 de junio), el Ejecutivo autonómico intenta un cambio de dirección radical para convertir el territorio en mercancía y el futuro en efímeros negocios especulativos”.
Como consecuencia de ese proceso descrito y sus posibles efectos, la Plataforma reclama “un territorio sostenible para Canarias basado en los recursos naturales y culturales como fuente de riqueza endógena”, lo que conduce a denunciar esa “apuesta neoliberal por reproducir la burbuja inmobiliaria que provocó la crisis y que tanto paro, miseria e injusticia ha generado en la sociedad canaria”.
La oposición al modelo que se pretende implantar está en el origen de la petición central recogida en el manifiesto, que es “el derecho a analizar seriamente los problemas que presenta la gestión del territorio canario tras el crecimiento urbanístico y edificatorio acelerado y sufrido entre finales del siglo XX e inicios del XXI. El análisis y la búsqueda de soluciones tienen que hacerse de una forma democrática y pausada, aunque sin dilación, con tiempo para fomentar y conseguir la más amplia participación de todos los sectores de la sociedad. Por esto se ha constituido la plataforma, como herramienta colectiva para facilitar la convergencia y la acción de los que son conscientes de que el territorio es el mayor recurso, pertenece a las generaciones futuras canarias y, desde esta perspectiva, hay que usarlo y conservarlo”.
Siguiendo esa misma línea argumental, la Plataforma es consciente de que “una adecuada legislación y política territorial puede contribuir decisivamente a la creación duradera de empleo de calidad, a un desarrollo económico más sostenido, a una sociedad cada vez más justa y a un territorio cada vez más útil, más hermoso y mejor conservado”. Luego concluye: “Y éste no es el modelo de territorio, sociedad y economía que pretende el anteproyecto de Ley del Suelo” promovido por el presidente Fernando Clavijo y su Gobierno.
Lo mucho que no gusta la Ley que está al fuego
El diseño de Ley del Suelo, siempre según critica el mencionado manifiesto, “plantea un modelo desintegrado, en el que la parte prevalece sobre el conjunto, en el que los planes municipales configuran la realidad de la isla frente a un planeamiento insular debilitado y en el que la realidad de las islas configura la del archipiélago, ante la voladura de las competencias, los organismos (por ejemplo, la Cotmac) y el planeamiento ambiental y territorial autonómicos”. Y añade el mismo escrito: “El resultado será el aumento de la competencia y de las desigualdades intermunicipales e interinsulares, al tiempo que la destrucción del sistema de planeamiento, al hacer que lo sectorial prevalezca sobre lo general y las actuaciones excepcionales, aisladas, rápidas e inconexas prevalezcan sobre los planeamientos municipal, insular y autonómico. Será un marco normativo abierto, rico en atajos y liderado por administraciones más débiles y vulnerables, lo que aumentará la inseguridad jurídica y la arbitrariedad”, justo lo contrario, al menos según esta opinión, de la virtud que realza el Gobierno de Canarias: se dará más seguridad legal.
El texto de la ley en preparación también “fomenta el consumo y la dispersión ineficientes del suelo urbanizable, para el que fija falsos límites, pese al exceso de oferta existente. Asimismo, deriva a los planes municipales la decisión discrecional de las urbanizaciones aisladas y declara inextinguible el suelo urbanizable turístico, al exceptuarlo de los plazos y obligaciones impuestas al suelo residencial e industrial. También levanta, con la derogación de las Directrices de Ordenación, la prohibición de urbanización del litoral aún no utilizado”.
Tal y como advierte el manifiesto, hay “consecuencias aún más negativas, como las que puede tener la implantación en el suelo rústico, mediante simple licencia municipal, de usos impropios como los recreativos, deportivos o docentes, o bien, mediante una declaración insular de interés social, de viviendas, turismo o equipamientos privados de cualquier tipo. A esto se une la capacidad de implantar cualquier uso que pueda generar rentas complementarias a las agrarias, y las actuaciones de todo tipo y dimensión que los instrumentos y procedimientos excepcionales pueden llevar al suelo rústico. Además, se debilitan los núcleos urbanos en el medio rural al permitir el crecimiento de los asentamientos rurales y agrícolas, y su expansión periférica mediante una corona de 200 metros de anchura”. Todas estas son algunas de las cuestiones rechazadas por el colectivo e incluidas en el anteproyecto de ley.
La Plataforma además subraya la “pérdida de valores económicos, sociales y culturales en el territorio, lo que define la baja calidad del modelo propugnado por el anteproyecto. En primer lugar, hay baja calidad democrática al convertir la participación ciudadana, que es un derecho en la vigente legislación canaria, en una simple posibilidad y al suprimir el deber de las administraciones públicas de fomentar dicha participación. De este desinterés, ha sido buena muestra la actitud adoptada por el Gobierno de Canarias respecto a la información pública de un anteproyecto tan importante y complejo”, reducida a 20 días luego ampliados en 15.
“En segundo lugar, existe baja calidad ambiental al permitir la autoevaluación por los ayuntamientos del impacto ambiental de los planes, además de exonerar y rebajar el alcance de las evaluaciones. También al dedicar al paisaje apenas dos determinaciones formales -un mandato de análisis y un decorativo observatorio- y eliminar las medidas concretas contenidas en las Directrices de Ordenación General, entre ellas las de fomento de la reforestación, con fines paisajísticos y de lucha contra la erosión”, expone el manifiesto.
En último lugar, se hace mención a lo que la Plataforma considera como “baja calidad urbana al reducir la dimensión de los espacios libres de obligada reserva por el planeamiento municipal, al que permite contabilizar como tales las playas urbanas, las áreas recreativas de los espacios protegidos y las dotaciones locales de zonas verdes. Además, se rechaza una futura Ley de Suelo que, al mantener e incrementar densidades brutales sin dotaciones adecuadas de servicios públicos, golpea con especial dureza a los barrios más populares. Por el contrario, se exige un marco jurídico que potencie unas ciudades más habitables y sostenibles”.
Ayuntamientos y Cabildos, con la sartén por el mango
Sin duda alguna, uno de los elementos clave de la futura Ley del Suelo que ha sido más criticado por los especialistas tiene que ver con que la decisión final acerca del planeamiento proyectado pase a estar en manos de los ayuntamientos y los cabildos (ellos tendrá la sartén por el mango), mientras que ahora eso lo controlaba el Gobierno autonómico a través de la Cotmac, organismo que terminará desapareciendo y que antes tenía en sus manos las aprobaciones finales (decisiones supramunicipales y suprainsulares).
El diputado socialista Gustavo Matos, con escaño en el Parlamento de Canarias y abogado de profesión, ha explicado ese proceso en un artículo reciente, algo que hace siguiendo planteamientos muy coincidentes a los ya trasladados, entre otros, por el arquitecto urbanista Faustino García Márquez, el artífice técnico de la Ley de Directrices, y por el profesor universitario de Derecho y político Santiago Pérez. Todas estas voces coinciden en lo esencial, que es lo que a continuación se detalla siguiendo la línea explicativa de Matos.
Según este diputado del PSOE, el presidente Fernando Clavijo ha lanzado una futura Ley del Suelo para “trocear el territorio y a la vez desprender al Gobierno de Canarias de las herramientas legales que hoy tiene para ejercer el papel de garante final en el desarrollo armónico de las islas. Todavía no sabemos en qué momento la voladura controlada de toda nuestra forma de entender el territorio se convirtió en una prioridad de esta legislatura. Ni en las negociaciones entre el PSOE y CC previas a la formación del Gobierno autonómico, ni en el documento que plasmó el acuerdo entre ambas formaciones, ni en el discurso de investidura del presidente de hace ahora un año, se trasladó a la ciudadanía que demoler la cultura legislativa del territorio acumulada en Canarias durante decenios iba a constituir el núcleo duro de la acción del actual Ejecutivo canario”, lamenta Matos.
La norma proyectada por CC (por el Gobierno de Canarias, donde también está el PSOE) pretende “sobre todo imponer una idea del territorio y del suelo exclusivamente como soporte físico para el desarrollo de actividades económicas, como una mercancía o un producto de mercado. Ésta es la música de fondo que sutilmente suena durante todo el anteproyecto de Ley del Suelo”, advierte el mismo político tinerfeño.
La ley prevista “despoja al Gobierno de Canarias de su capacidad de diseñar desde la política un cambio en el modelo económico de las islas, pues le quita las competencias sobre el territorio y el suelo y, por lo tanto, lo hace desistir de su papel como agente que vertebra y de su responsabilidad de dotar de sostenibilidad y cohesión el territorio, respetando las singularidades propias de cada isla, para así pensar Canarias como un todo, por encima de las limitaciones propias de la fragmentación. Es muy difícil liderar el cambio de modelo económico, sentar sus bases, con los ojos de la política territorial tapados”, critica el diputado socialista.
Según la opinión de Matos, hay dos aspectos concretos en el anteproyecto de Ley del Suelo que son muy negativos. Tienen que ver con que “la futura ley no va a resolver varios de los problemas en relación con la legislación urbanística que dice querer solucionar”. Primero: “No traerá una mayor agilización de los procedimientos administrativos ni dotará el territorio de una mayor seguridad jurídica”. Y dos: hay “cuestiones que seguirán espantando la inversión, en muchos casos, lo que se supone que es uno de las líneas fuertes del anteproyecto. Ello será así como consecuencia de la combinación de varias novedades que introduce el nuevo esquema sobre el urbanismo en las islas, o sea, el nuevo procedimiento para la aprobación definitiva de los planeamientos según la nueva distribución de competencias entre las administraciones públicas (papel estelar de los ayuntamientos) y la eliminación del control de legalidad como hasta hoy lo hemos entendido” (en la Cotmac).
En relación con la primera de estas dos últimas cuestiones, Matos lo explica: “La aprobación definitiva de los planeamientos municipales por la administración superior ha formado parte de la técnica jurídica y política desde los inicios de la legislación sobre el suelo, o sea, desde la ley estatal franquista de 1956 hasta la construcción de los marcos normativos posteriores a la aprobación de la Constitución Española y, por supuesto, cuando el actual régimen de competencias de las comunidades autónomas entró en funcionamiento tras las transferencias del Estado. Esto es algo que el anteproyecto de Ley del Suelo demuele al introducir la aprobación definitiva de los planes generales municipales por parte de los ayuntamientos en su artículo 145”.
La voladura del sistema actual de aprobación final
Acerca de esta orientación, el también abogado sostiene que tal “modificación supone, por supuesto, la voladura del sistema actual, pero además es un caramelo envenenado para los ayuntamientos y sus responsables”, y explica por qué: “Endosar la última responsabilidad jurídica y patrimonial a los ayuntamientos, responsables políticos y técnicos municipales sin dotarlos de las herramientas suficientes para hacerlo con plenas garantías traerá más problemas que beneficios. No existe comunidad autónoma alguna que haya llegado tan lejos y haya permitido que sean ellos mismos los que aprueben definitivamente sus planeamientos y realicen la evaluación ambiental. Solo ha ocurrido en algunos casos y en grandes municipios, los que cuentan con la correspondiente capacidad técnica, económica y organizativa”, advierte Matos.
Para este diputado es un absurdo “pensar que los 88 ayuntamientos de Canarias podrán asumir esa redistribución de competencias”. Llegar a esa conclusión “es simplemente desconocer la realidad actual sobre el estado de los ayuntamientos canarios. Este factor generará retrasos superiores a los actuales, dado que los técnicos municipales responsables de bendecir finalmente los planeamientos buscarán máximas garantías jurídicas para evitar las consecuencias posibles de reclamaciones judiciales posteriores. A esto hay que añadir la eliminación del informe de control de legalidad, lo que no otorga seguridad ni garantías a los técnicos que deben estampar su firma en las aprobaciones definitivas; tampoco a los responsables públicos que deben aprobarlas en los plenos”, remata.
Sobre esta misma cuestión, “la propuesta de Ley del Suelo prevé en su artículo 145.1 e) lo que constituye el tiro de gracia al sistema de control actual. El informe emitido por el Gobierno de Canarias solo será vinculante en lo que se refiera a las competencias que son de esa administración, con el añadido de que será el propio ayuntamiento, en la petición del informe, el que acotará el alcance de éste, con lo que determina en la solicitud qué competencias se verán afectadas y qué aspectos concretos deberán ser informados. La guinda final radica en el hecho de que los informes se emiten sobre la versión inicial de los planes, antes de la selección de las alternativas de ordenación correspondientes. Además, los informes emitidos fuera de plazo no serán tenidos en cuenta. Terrible tormenta, y perfecta”, dice con alarma Gustavo Matos.
A modo de síntesis final, el también abogado subraya: “La combinación de la redistribución de competencias y de la eliminación del control de legalidad harán aumentar exponencialmente los litigios sobre urbanismo en Canarias”, justo el efecto contrario al que defienden los promotores de la nueva ley.
