Los cabildos insulares durante el primer franquismo

La Guerra Civil y la implantación de la dictadura franquista alteraron profundamente la vida política española, pero no suprimieron los cabildos insulares. La continuidad de estas corporaciones resulta especialmente significativa: mientras desaparecían las libertades, los partidos y la representación democrática, los cabildos conservaron su existencia, buena parte de sus atribuciones y su condición de órganos propios de cada isla. Lo hicieron, no obstante, sometidos a una intensa tutela gubernativa. En esa contradicción se encuentra una de las claves de su evolución durante el primer franquismo: perdieron autonomía política, pero reforzaron progresivamente su capacidad administrativa, económica y social.

Durante la Guerra Civil los cabildos funcionaron, igual que en la Segunda República, mediante comisiones gestoras, ahora sometidas a las autoridades militares. En Tenerife, la constituida el 23 de julio de 1936 fue presidida por un militar y aplicó ceses y suspensiones contra empleados señalados políticamente. Gran Canaria y La Gomera reprodujeron la misma pauta: el mando militar fijó la composición de las nuevas corporaciones y la depuración alcanzó también al personal; en La Gomera hubo además destituciones de recaudadores, incautaciones y ceses en los servicios sanitarios. El cambio tampoco eliminó las redes tradicionales de poder. En los cabildos, junto a algunos «hombres nuevos», se mantuvieron propietarios, comerciantes, profesionales y miembros de familias con experiencia política previa; incluso donde cambiaban los nombres, persistían los vínculos económicos y familiares que sostenían a los grupos dominantes. La Palma confirma esa profundidad de la ruptura: la autoridad militar ordenó ceses de empleados del Cabildo y se instruyeron expedientes contra personal de sus servicios, incluidos sanitarios del Hospital de Dolores. La depuración política no afectó sólo a los cargos de gobierno, sino también al funcionamiento cotidiano de la administración insular.

La subordinación fue particularmente intensa durante el Mando Económico de Canarias, creado por decreto de Presidencia del Gobierno de 5 de agosto de 1941 para concentrar en el capitán general amplias facultades de dirección económica. El organismo se superpuso a cabildos y mancomunidades e intervino no solo en abastecimientos y transportes, sino también en exacciones sobre la gasolina y en la fijación o corrección de arbitrios insulares. Hasta su desaparición en febrero de 1946, la vida pública quedó fuertemente militarizada y las corporaciones actuaron en una economía marcada por el racionamiento, la escasez y el control de los abastecimientos. La autarquía incidió sobre todo en Canarias por su dependencia del exterior: la reorientación forzosa de las importaciones encareció los productos y contribuyó al deterioro del poder adquisitivo. El caso de Lanzarote permite comprobar que esa tutela no anuló por completo la intervención insular: Clar Fernández ha señalado que ayuntamientos y cabildos aportaron una parte considerable del presupuesto de diversas obras del Mando y que el Hospital Insular de Arrecife se construyó con la colaboración del Cabildo Insular de Lanzarote.  

También en La Palma esa combinación de tutela y capacidad de iniciativa produjo proyectos de envergadura. El Cabildo adquirió derechos sobre El Canal y el salto de El Mulato para desarrollar un aprovechamiento hidroeléctrico; en 1944 el Mando Económico ofreció 2,5 millones de pesetas para la central y la corporación obtuvo otros 3,7 millones del Banco de Crédito Local. La iniciativa insular, la financiación estatal y el crédito podían así confluir en una misma actuación.

El final del Mando Económico no trajo una democratización. El control pasó principalmente al Ministerio de la Gobernación, a los gobernadores civiles y, en las islas menores, a los delegados del Gobierno. En este periodo destacó el ministro palmero Blas Pérez González, que ocupó la cartera de Gobernación entre 1942 y 1957. Su participación en la legislación local y sus relaciones con las élites y dirigentes canarios ayudan a explicar la consolidación de los cabildos dentro del entramado institucional de la dictadura. Las corporaciones se convirtieron en puntos de encuentro, y a veces de conflicto, entre el poder central y los grupos dirigentes de cada isla.

La Ley de Bases de Régimen Local de 1945 confirmó expresamente la subsistencia de los cabildos y de las mancomunidades interinsulares. Posteriormente, el texto articulado de 1950 y, sobre todo, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 1952 desarrollaron su organización. A los cabildos se les reconocieron las funciones, derechos y obligaciones correspondientes a las diputaciones provinciales. Su número de consejeros continuó siendo el fijado desde 1925: catorce en Tenerife y Gran Canaria, doce en La Palma, diez en La Gomera y Lanzarote, ocho en Fuerteventura y seis en El Hierro. El texto refundido de régimen local de 1955 terminó de consolidar ese marco.

Pero la normalización jurídica no acabó inmediatamente con las gestoras. Los primeros cabildos constituidos conforme a las reglas de la llamada democracia orgánica se formaron en 1949. La mitad de los consejeros procedía de los ayuntamientos y la otra mitad de corporaciones y entidades económicas, culturales y profesionales. Los mandatos duraban seis años y las corporaciones se renovaban parcialmente cada tres. No existían sufragio universal ni competencia política libre, mientras el presidente era designado por el ministro de la Gobernación. La representación quedaba cuidadosamente filtrada por el Estado y por las organizaciones admitidas por la dictadura. En La Palma, el Cabildo constituido el 24 de abril de 1949 reunió a seis consejeros de representación municipal y otros seis de corporaciones económicas, culturales y profesionales, bajo la presidencia de Fernando del Castillo Olivares. La distribución de los consejeros en secciones de Hacienda, agricultura, beneficencia, sanidad, educación, turismo y obras públicas muestra que la rigidez política de la democracia orgánica convivía con una administración insular cada vez más especializada.

Aunque restrictivo, el procedimiento corporativo activó negociaciones entre ayuntamientos, entidades profesionales, intereses económicos y autoridades gubernativas. En los cabildos continuaron predominando propietarios, empresarios y profesionales. Durante los años cincuenta se produjo cierta renovación generacional, pero no una transformación equivalente de las bases sociales del poder: los nuevos dirigentes solían proceder también de familias y actividades económicas próximas al régimen. Las corporaciones insulares fueron, probablemente, las instituciones en las que mejor se conservó la presencia de las élites de cada isla.

La falta de libertad política no impidió que los cabildos ampliaran sus recursos. A los arbitrios establecidos anteriormente sobre la gasolina y el tabaco se añadió, desde 1941, un recargo sobre el arbitrio insular que gravaba la importación y exportación de mercancías. Su producto debía beneficiar tanto al cabildo como a los ayuntamientos. Las denominadas cartas económicas intermunicipales ordenaron el reparto y trataron de pacificar las tensiones entre las haciendas locales. Tenerife dispuso tempranamente de este instrumento; Gran Canaria aprobó su carta en 1954 y La Palma implantó la suya en 1955, mientras La Gomera y Fuerteventura recurrieron también a esta fórmula.

Los casos insulares muestran que el primer franquismo no fue una etapa de simple paralización. En Tenerife, la recaudación por arbitrios cayó un ochenta por ciento en 1936, pero en 1942 la corporación proyectaba ya obras por más de cinco millones de pesetas. En Gran Canaria, el aumento de varios impuestos y del arbitrio ad valorem financió obras, mientras el Cabildo garantizaba una nueva Caja de Ahorros Provincial. La Gomera, en cambio, muestra la fragilidad de una isla menor, con una hacienda precaria, obras detenidas y una fuerte dependencia sanitaria de Tenerife. Estas diferencias ilustran una tendencia común y desigual: los cabildos reforzaron su intervención económica y social, aunque las islas con menos recursos afrontaron mayores dificultades.

La Palma ofrece un ejemplo especialmente claro de esa expansión. En 1945 los arbitrios ordinarios y extraordinarios proporcionaban el 84,4 por ciento de los ingresos del Cabildo; la Carta Económica Insular de 1955 ayudó después a aliviar una hacienda presionada por nuevas obligaciones municipales. La corporación había impulsado además desde 1939 la Caja Insular de Ahorros, abierta al público en 1943, y en 1954 su plantilla central más que duplicaba la de los primeros años de la institución. La ampliación financiera iba acompañada, por tanto, de una creciente densidad administrativa.

El funcionamiento de las corporaciones tuvo además un acusado componente personalista. Durante el periodo estudiado sobresalieron presidencias prolongadas como la de Augusto Lorenzo Quintana en Lanzarote (1938-1949), Matías Vega Guerra en Gran Canaria (1945-1960), Domingo Mendoza Ascanio en La Gomera (1939-1956) y Fernando del Castillo Olivares en La Palma (1944-1959). En varios de estos casos, los presidentes mantuvieron relaciones directas con altos cargos del Gobierno y actuaron como intermediarios de los intereses insulares. En La Gomera, como nos recordaba Macía Armas, el Cabildo entregaba a ministros y altos cargos relaciones generales de necesidades y enviaba a su presidente a Madrid para desbloquear expedientes sobre el puerto, la enseñanza, el turismo o las obras hidráulicas. Cioranescu describió el mismo mecanismo en Tenerife: los proyectos avanzaban mediante viajes y contactos personales, pero el gobernador civil conservaba la capacidad de intervenir y provocar el relevo del presidente. Los cabildos se fortalecían como administraciones, aunque su actuación seguía dependiendo de sus recursos, de las relaciones de sus dirigentes y de la confianza de las autoridades del régimen.

La Palma permite medir esa capacidad de mediación en términos financieros. Bajo Fernando del Castillo, la corporación utilizó aportaciones propias como palanca para atraer inversiones estatales muy superiores: algo más de cuatro millones de pesetas del Cabildo contribuyeron a movilizar más de treinta y siete millones para el aeropuerto, viviendas y el asilo de ancianos. La estrategia muestra que el fortalecimiento insular no dependía sólo del aumento de ingresos, sino también de la habilidad para convertirlos en financiación exterior.

En 1947 incluso se planteó un proyecto de mayor alcance: las «Bases modificativas para la ordenación económica de Canarias». La propuesta pretendía extender a los puertos, las aguas, los montes, la industria y el comercio el modelo descentralizado que ya existía en las carreteras. No llegó a aprobarse, pero mostraba que los cabildos comenzaban a considerarse instrumentos aptos para una descentralización económica de alcance insular. Algunas de sus ideas reaparecerían años después en la evolución del Régimen Económico y Fiscal.

Hacia 1956, los cabildos habían sobrevivido a la guerra, a la militarización de la posguerra y a la reorganización corporativa del franquismo. Seguían careciendo de legitimidad democrática y permanecían sometidos a los gobernadores civiles y al Ministerio de la Gobernación. Al mismo tiempo, habían conservado sus atribuciones, afianzado su presencia en la administración de cada isla y ampliado notablemente sus recursos. El régimen los utilizó como instrumentos de administración territorial y de integración de las élites; estas, a su vez, se sirvieron de las corporaciones para defender intereses y canalizar demandas. De esa relación surgió un fortalecimiento institucional compatible con una profunda subordinación política. Esa paradoja explica que los cabildos se asentaran definitivamente como referentes de la vida canaria y quedaran preparados para la expansión que experimentarían durante las décadas siguientes.