De Italia a Alemania: cómo buena parte de Europa ha regularizado a migrantes pese a las actuales críticas a España
Cuando el Gobierno de Felipe González puso en marcha entre 1985 y 1986 la primera regularización extraordinaria de personas migrantes de la democracia en España, estimaba que unos 250.000 extranjeros estaban en situación irregular. “Con esta ley se pretende poner en orden la situación de los extranjeros residentes que no poseen documentación en regla. También se pretende normalizar la contratación de mano de obra extranjera”, recogía la prensa de la época.
El proceso estuvo abierto durante ocho meses y medio y las personas extranjeras en situación irregular solo debían acreditar su estancia en el país desde antes del 24 de julio de 1985. Cinco años después, González puso en marcha otros dos procesos extraordinarios (1991 y 1992).
Después de él lo hicieron también José María Aznar (1996, 2000 y 2001) y José Luis Rodríguez Zapatero, que en 2005 impulsó la regularización más grande hasta entonces con la exigencia de un contrato de trabajo. La hemeroteca cuenta que fueron cerca de 700.000 las solicitudes que se presentaron.
Pedro Sánchez ha sido el cuarto presidente español en llevar a cabo esta medida, que recibió casi 1,2 millones de solicitudes. “Ha habido pocas regularizaciones extraordinarias de dimensiones de la última en España, que ha sido especialmente voluminosa porque la dimensión de la migración irregular era muy alta por el propio funcionamiento de la economía y el mercado laboral”, explica a elDiario.es la investigadora del CIDOB Blanca Garcés, experta en el área de migraciones. En esta ocasión, añade, los requisitos eran “de acceso fácil”, solo acreditar permanencia en el territorio de 4-5 meses y ausencia de antecedentes penales.
La irregularidad en España, explica la experta, no procede principalmente de las llegadas irregulares por la frontera sur —en los últimos 20 años, han sido mucho menos numerosas que en Grecia o Italia—, sino de personas que entran legalmente, especialmente desde países latinoamericanos cuyos ciudadanos no necesitan visado para estancias cortas, pero permanecen en el país más allá del plazo autorizado de tres meses.
Más allá de España, otros países europeos también han impulsado procesos extraordinarios de regularización. Algunos de ellos aprovecharon incluso la crisis fronteriza de Ceuta para criticar, de forma casi coordinada, las políticas migratorias del Gobierno español, en una de las reacciones más duras que se han visto en Europa contra una regularización nacional, pese a haber recurrido ellos mismos a medidas similares.
Italia, el caso paradigmático
Países como Italia, Grecia o Portugal también han combinado regularizaciones masivas y extraordinarias con procedimientos ordinarios (que España también aplica, como el arraigo).
El caso de Italia, cuya primera ministra, Giorgia Meloni, lideró las críticas europeas a las políticas de Sánchez, es paradigmático. Es, junto con España, uno de los países europeos que más ha recurrido a las regularizaciones extraordinarias. Bajo el Gobierno del conservador Silvio Berlusconi en 2002, Italia impulsó esta medida a través de la cual unas 635.000 personas migrantes salieron de la irregularidad (de un total de 700.000 solicitudes). Los procesos extraordinarios se han sucedido en este país porque el mercado laboral generaba demanda de trabajadores extranjeros, pero las vías legales de entrada no cubrían esa demanda. Antonio Tajani, ministro de Exteriores de Italia y presidente del partido Forza Italia de Berlusconi, ha tratado de vincular la regularización en España con lo ocurrido en Ceuta la última semana de julio.
El último de estos procesos extraordinarios llevado a cabo por Roma fue en plena pandemia, para regularizar a trabajadores irregulares de sectores como la agricultura, el trabajo doméstico y los cuidados, que en ese tiempo pasaron a ser considerados “esenciales” para garantizar alimentos, cuidados y servicios básicos. El proceso recibió finalmente unas 220.000 solicitudes, aunque solo alrededor del 15% correspondían a trabajadores agrícolas, pese a que la falta de temporeros en el campo había sido uno de los argumentos centrales para aprobarlo.
No puede decirse que las regularizaciones extraordinarias sean necesariamente una política de gobiernos de izquierdas
Bajo el gobierno de Meloni, Italia ha ampliado considerablemente las cuotas de permisos para extracomunitarios que permite el llamado Decreto de Flujos, un sistema de acceso de personas extranjeras por cuota y sector de empleo que, según cifras oficiales, puede abrir la puerta a unos 500.000 extracomunitarios entre 2026 y 2028.
En Grecia, en diciembre de 2023, ante la falta de mano de obra de sectores como la agricultura, la construcción o el turismo, el Gobierno del conservador de Kyriakos Mitsotakis aprobó una ley que permitía solicitar un permiso de residencia y trabajo a personas en situación irregular que llevasen al menos tres años en el país y contasen con una oferta de empleo. El Ejecutivo calculó que beneficiaría a unas 30.000 personas.
“No puede decirse que las regularizaciones extraordinarias sean necesariamente una política de gobiernos de izquierdas porque se han dado bajo gobiernos de todos los colores, en muchos países distintos, con mercados laborales distintos y en momentos distintos”, dice Garcés.
“No implican necesariamente una política migratoria más permisiva: con frecuencia han coexistido con un refuerzo de los controles fronterizos y de las políticas de expulsión”, añade Augusto Delkáder-Palacios, experto en securitización de la migración de la Universidad Complutense de Madrid.
Según él, muchos de estos países han experimentado una demanda estructural de mano de obra inmigrante, especialmente en sectores poco cualificados y de difícil cobertura por trabajadores nacionales (agricultura, construcción o servicio doméstico). “Hay un enorme desajuste –apunta– entre las necesidades de mano de obra en los países europeos y las posibilidades legales de entrada y residencia de personas extranjeras, por ello una parte de la inmigración se produce de manera irregular; la regularización corrige este desajuste”.
Otros casos
Alemania, Francia y Bélgica, en cambio, han apostado por otras vías y han regularizado la situación administrativa utilizando instrumentos de gestión ordinaria.
Alemania, tradicionalmente más restrictiva con las regularizaciones extraordinarias, introdujo a finales de 2022 el llamado Chancen-Aufenthaltsrecht (“derecho de oportunidad de residencia”), una vía ordinaria destinada a determinadas personas que llevaban años viviendo en el país con un estatus de estancia “tolerada”. La medida les concedía un permiso de 18 meses para cumplir los requisitos que les permitieran acceder posteriormente a un permiso de residencia estable.
Las estadísticas de la Oficina Federal de Migración y Refugiados (BAMF) indican que, transcurrido el primer año y medio de vigencia, más de 76.000 personas obtuvieron este estatus provisional.
“Es una regularización con una lógica más administrativa, de personas que quedan sin permiso de residencia porque, por ejemplo, se rechaza su solicitud de refugio y quedan en el país en una situación de ”tolerancia“, que se llama, y a la larga, acaban siendo reconocidos”, cuenta Blanca Garcés, quien lo considera una forma de dar respuesta a “situaciones generadas por el propio funcionamiento de la administración, con procesos largos y que acaban en un limbo legal”.
Hay un enorme desajuste –apunta– entre las necesidades de mano de obra en los países europeos y las posibilidades legales de entrada y residencia de personas extranjeras
“A medio y largo plazo los mecanismos ordinarios de regularización, por ejemplo el arraigo de España o el Chancen-Aufenthaltsrecht de Alemania son las vías más eficaces para evitar la irregularidad, aunque convendría simplificar y acelerar estos procedimientos”, dice Delkáder. Sin embargo, añade, en momentos de acumulación prolongada de personas en situación irregular, “las regularizaciones extraordinarias son un recurso pertinente para dar respuesta a un contexto de esas características”.
Tres etapas
La historia de estas políticas dibuja varias etapas. Entre 1945 y 2024, los miembros actuales de la OCDE implementaron 159 programas de regularización en 30 de los 38 países. Si bien algunos países introdujeron solo un programa, otros —como Estados Unidos— recurrieron a la regularización repetidamente. Así lo recoge una investigación de este año sobre la base de datos RegMig, que recopila ocho décadas de programas de estos procesos.
Las décadas de 1990 y 2000 concentraron el mayor número: el 61% de todos los programas registrados. Entre 1990 y 2007 se sucedieron las grandes regularizaciones, especialmente en el sur de Europa —España, Italia, Portugal y Grecia—, para dar respuesta a una población inmigrante que ya estaba instalada y trabajando, pero permanecía fuera de los canales legales.
La crisis económica y el posterior endurecimiento de las políticas migratorias europeas prácticamente hicieron desaparecer las grandes regularizaciones generales entre 2008 y 2019, con algunas excepciones como Polonia en 2012. A partir de 2020 reaparecieron, aunque con argumentos diferentes.
“Más allá de ser una medida humanitaria, los Gobiernos han utilizado las regularizaciones como instrumento de política social y económica: para obtener información y supervisar a la población en su territorio, abordar el empleo irregular, el abuso y la explotación laboral, aumentar la recaudación tributaria y atender las necesidades del mercado laboral a través de la economía formal”, dice a elDiario.es la experta en Migración de Amnistía Internacional Olivia Sundberg, basada en Bruselas.
El mito del “efecto llamada”
A pesar de que con cada puesta en marcha de estos procesos se repite una y otra vez el argumento del “efecto llamada”, los estudios disponibles no han encontrado una relación clara y sistemática entre las regularizaciones y un aumento significativo de la inmigración irregular.
Tanto Delkáder como Sundberg aseguran que la evidencia empírica disponible no ha logrado demostrar una relación clara y sistemática entre estos procesos y un aumento significativo de la inmigración irregular. Según el experto, tras las regularizaciones no se vivieron incrementos extraordinarios de las llegadas, sino que la evolución de la población extranjera siguió una tendencia similar a la que cabría esperar por factores económicos y laborales.
“Las razones por las que las personas migran o solicitan asilo (para escapar de conflictos, persecución o miseria, o para buscar mejores oportunidades en el extranjero para ellas y sus familias), concluye Sundberg, tienen más que ver con las condiciones en su país de origen y con los legados del colonialismo que con las políticas de los países a los que se trasladan”.