La selección de los servidores públicos: los funcionarios
El estado es un tipo de organización política jerarquizada, cuyas funciones son desempeñadas por un grupo seleccionado de personas. Entre estas distingo dos grupos fundamentales: los dirigentes o políticos, que determinan lo que debe hacer el conjunto de la sociedad, y los funcionarios (incluidos los cuerpos laborales análogos), que constituyen la maquinaria que pone en ejecución las instrucciones de los dirigentes. Hoy me voy a centrar en los funcionarios.
En el Antiguo Régimen, como en la China imperial, el dirigente era el rey (o emperador), que se apoyaba en los nobles para desarrollar sus iniciativas. Dependiendo de épocas y lugares, los aristócratas tenían más poder de dirección o estaban más sometidos al rey y relegados a funciones burocráticas.
Para menoscabar el poder de los nobles, durante la dinastía Han, el emperador de China empezó a recurrir a burócratas externos a la nobleza. Estos “funcionarios” no tenían intereses contrarios a los del emperador, sino que dependían de este para prosperar dentro del sistema, por lo que resultaban más leales que los nobles.
El servicio al estado proporcionaba una posibilidad de movilidad social, siendo buscado por un número de individuos mayor que el de puestos a cubrir, por lo que hubo que diseñar sistemas de selección. En China el sistema desarrollado fue el de oposiciones, en las que se seleccionaba a los candidatos en función de sus estudios y capacidades intelectuales, dando un valor muy importante a la oratoria y la poesía. En esta meritocracia, los funcionarios letrados representaban la moralidad y la virtud (aunque en la práctica no eran inmunes a la corrupción). Este sistema promovió la cultura no sólo entre los funcionarios, sino entre los numerosos aspirantes que no llegaban a conseguir un puesto público. Por contra, aunque los estudios y el arte induzcan desarrollos importantes en el ser humano, no garantizan la optimización del ejercicio profesional. Además, la movilidad social que posibilitaban era limitada, al no poder los pobres permitirse dedicar años al estudio para competir por un puesto.
En la Atenas clásica, donde se buscaba la igualdad política entre los ciudadanos, la mayoría de los cargos públicos (con la excepción del de general) se asignaban por sorteo. Este sistema puede provocar un problema de ineficiencia, acentuado por una democracia directa sin un sistema de controles y contrapesos. Aunque la riqueza de Atenas (cabeza de un imperio que le daba tributos) permitía asumir cierta ineficiencia, se ha argumentado que su derrota frente a Esparta en la guerra del Peloponeso, y por tanto el fin de su imperio, se debieron precisamente a este problema.
En España el sistema de oposiciones mediante el que se selecciona a los funcionarios es similar al clásico modelo chino. Para algunos puestos, el sistema de concurso-oposición valora méritos académicos y laborales que suplementan el rendimiento en el examen. Los exámenes se centran en contenidos supuestamente relevantes para el ejercicio del puesto al que se oposita, en vez de en la cultura en general. Se hace menos énfasis en el desarrollo cultural de la persona y se busca la eficiencia del “homo faber” a través de sus conocimientos. El sistema falla en la medida en que los conocimientos no representan la capacidad de realizar el trabajo, siendo sólo una parte de él. La inclusividad social se refuerza mediante un sistema educativo gratuito y obligatorio, aunque persisten algunas diferencias en los medios disponibles según la clase social de origen.
Este sistema de selección requiere de los candidatos una enorme cantidad de tiempo y esfuerzo dedicado a pasar las pruebas, frecuentemente en detrimento del esfuerzo que de otro modo hubieran dedicado al trabajo en sí. A menudo los candidatos desempeñan el puesto al que aspiran en calidad de interinos o trabajadores eventuales antes de obtenerlo mediante oposición, teniendo que desviar parte de sus esfuerzos a los exámenes. Incluso se ha dado el caso de que el trabajador haya abandonado el puesto, dejándolo vacante, para dedicarse a preparar las oposiciones.
Otro problema del sistema de oposición es que el candidato que logra un puesto, tras un enorme esfuerzo para lograrlo, puede sentir que es un premio que ha ganado y que merece disfrutar, en vez de un lugar de servicio, con el consiguiente deterioro en la calidad del trabajo expresado en el tópico “vuelva usted mañana”.
Se ha hecho común limitar los puestos públicos ofertados mediante oposición, engrosando las filas de los servidores públicos con eventuales e interinos. Esto, además de ser ilegal, consigue provocar una sensación de maltrato en el funcionariado, fomentando el “burn out” profesional y deteriorando la calidad del trabajo realizado.
Como en todo gran sistema, se pueden encontrar situaciones particulares especialmente absurdas, como en determinados puestos médicos, donde la exigencia de determinadas cualificaciones profesionales a los candidatos lleva a que haya menos opositores que puestos a ofrecer y sin embargo se les hace pasar por todo el proceso, con el precio humano y económico que ello conlleva.
Encontrar un sistema de acceso al funcionariado que optimice a la vez meritocracia y equidad, cuidando tanto a las personas que pasan por ese sistema como a los ciudadanos a los que sirven no es sencillo. Se han intentado distintas fórmulas, pero aún hay que pulir el modelo.